人民政协智库建设路径探析

◎毕霞 刘霞

人民政协智库建设路径探析

◎毕霞 刘霞

20 15年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，“全国政协要推进智库建设，开展多党合作和政治协商制度、社会主义协商民主制度理论研究”。同年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》再次强调，“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分”。这表明人民政协及其智库在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有重要的作用。此后，各地政协顺势而为，积极开展政协智库建设探索，取得了一定的成绩，也有一些问题需要及时加以解决。

一、人民政协智库概况与特点

早在上世纪八十年代，关于人民政协建设智库的呼声就已经出现。如1983年六届全国政协副主席钱学森就提出“政协应当发挥‘智力库’的作用”。进入新世纪以来，这个问题再次受到重视。2008年，时任广东省委书记的汪洋在广东省政协十届一次会议各界别委员代表座谈会上强调，“人民政协要努力成为解放思想改革创新的智库”。2011年，时任全国政协副秘书长的林智敏撰文指出，“人民政协建设思想库有利于国家决策”。中共十八大以来，智库作用被提高到党和国家决策科学化、民主化的战略高度，中国智库建设进入一个新的发展时期。2013年，人民政协报社发起并主办“财经智库沙龙”，人民政协智库建设迈出了实质性的一步。一石激起千层浪。2014年1月，南京市政协牵头组建了南京智库联盟；同年4月，天津市政协专题研讨政协智库建设。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》出台后，南京、洛阳等地政协相继出台了“加强政协智库建设的意见”。2016年5月，大连市甘井子区政协与东北财经大学公共管理学院搭建智库合作联盟。等等。综观以上政协智库建设，呈现以下特点：

1.以人民政协为平台而搭建，具有巨大的发展优势

人民政协是最具历史底蕴的咨政机构，具有人才荟萃、智力雄厚、联系广泛、位置超脱、渠道畅通、上通下达的优势。这些优势，为人民政协智库建设提供了重要的发展条件。例如，南京市智库联盟就是依托南京市政协由知名专家学者、社会各界精英以及国家、省、市级智库机构自愿结成的联合性和非营利性社会团体法人。“正是依托政协、统战、党派、委员的强大智囊优势，《人民政协报》才有信心发起‘财经智库沙龙’。”大连市甘井子区政协与东北财经大学公共管理学院搭建的智库合作联盟，也是旨在搭建合作平台，整合智力资源，开展联合调研和协同创新。

2.遴选课题方式多样

以“南京智库联盟”为例，南京智库联盟的课题，既包括由其主管单位南京市政协向市委、市政府申请的课题，也包括由南京市政协向联盟发包的课题，还包括由联盟自身根据市场需要自行拟定、先行组织研究的课题。

3.研究成果丰富

依托强大的优势资源，人民政协智库建设影响力逐步显现。例如，2015年全国两会期间，经全国政协机关领导批准，“财经智库沙龙”将由讨论成果而汇编成的《政协智慧——聚焦经济新常态和全面深改路》一书送至相关政协委员，获得广泛好评。此后该书又作为2015年重要研究成果之一，专送全国政协所有领导及机关局级以上干部。南京智库联盟将研究成果汇集成《建言》作为内部资料直接报送南京市相关领导（目前为止已经汇集了53期），内容包括“研究报告”和“资讯”，后者包括“时政要闻”、“时政热点”、“财政要闻”、“舆情纵览”、“专家视点”等。其中，研究报告占比24%，涉及领域包括经济（44%）、政治（17%）、文化（8%）、社会（29%）、生态（2%），为党、政府决策建言献策，为南京经济、社会发展做出了重要贡献；《建言》中提供的资讯真实准确，为党、政部门决策提供了坚实的依据。

二、人民政协智库建设不足的原因

虽然政协智库建设正在积极开展，也取得了一定的成果，但就全国情况来看，人民政协智库建设还远远有待加强。原因如下：

1.对中国特色智库建设为政协履职提供了新的路径的重要性认识不足。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出，“中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑”，“当前，全面建成小康社会进入决定性阶段，破解改革发展稳定难题和应对全球性问题的复杂性艰巨性前所未有，迫切需要健全中国特色决策支撑体系，大力加强智库建设，以科学咨询支撑科学决策，以科学决策引领科学发展”。2017年2月6日，中央全面深化改革领导小组第三十二次会议再次强调了智库“紧紧围绕党和政府决策的重大课题开展咨询研究”的意义。人民政协要“坚持紧扣改革发展献计出力”，其蕴涵的巨大智库功能不容忽视。但是现有资料显示，各级政协对加强人民政协智库建设的认识，还有待于进一步提高。

2.理论研究不足导致对人民政协智库的内涵认识模糊。以“人民政协智库”为主题在中国学术期刊网（CNKI）上检索，2008年至2016年，与“人民政协智库（思想库）”内容相符合的文献仅有31篇；从目前的资料分析，国内对“人民政协智库”研究的时间晚于20世纪80年代起步的智库研究，研究成果数量也较少，研究力量不强，同时未见国外相关研究成果（见图1）。在研究者队伍中，以政协机关工作人员居多数（51%），普通科研人员较少（13%）（见图2）。

图1 2008-2016年CNKI上“人民政协”与“智库（含思想库）”相关文献数量折线图

图2 2008- 2016年CNKI相关研究者比例

通过对已有相关研究的分析还发现，现有研究在“人民政协”与“智库”的判断上存在分歧：一种观点是“人民政协不等同于智库”，将智库作为人民政协建设的目标。如前面提到的“人民政协要努力成为解放思想改革创新的智库”和“人民政协建设思想库有利于国家决策”等。另一种观点认为“人民政协就是智库”。比较典型的是认为委员就是智库。从现实和逻辑的角度分析，人民政协的智库是人民政协履职方式的拓展，两者内涵和外延均不同。

3.自身建设薄弱。有人指出，中国智库建设存在机构特征不显著、效率评估不健全、独立界限难定义等问题。笔者以为，这些问题在人民政协智库建设中同样存在，以人民政协智库建设为主题词在百度上搜索，理论研究居多，人民政协智库建设实践探讨极少。已建成智库也存在研究领域覆盖不全面不平衡、经费投入单一、研究体制陈旧等问题，限制了人民政协智库的研究能力和决策咨询产品的水平以及影响力。

4.政策咨询系统的刚性采纳机制缺失。尽管1995年中共中央以通知的形式转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》曾提出，不是同级党委常委的地方政协的党员主席或党组书记，可请他们列席党委常委会议和其他有关重要会议；国务院和各级地方政府召开全体会议和有关会议时，可视需要邀请政协有关领导列席。但由于没有表决权，政协智库产品对于决策的影响力度大打折扣，智库的努力并不一定能成为最终的政策产出，这在一定程度上影响了政协智库的建设。

三、加强人民政协智库建设的对策建议

《中华人民共和国宪法》为人民政协智库功能合法存在和作为提供了根本法律依据；全国政协十届二次会议修改通过的政协章程是人民政协发挥智库功能的组织依据。人民政协智库功能与人民政协独特的地位、组织形式密切相关，这些使人民政协智库在进行政府决策专家咨询的过程中，与其他决策咨询机构相比，具备独特的优势。因此，加强人民政协智库建设十分重要和必要。

首先，提高认识，明确人民政协智库的内涵及外延。中国特色新型智库建设的根本原则是“坚持党的领导”，在这一原则之下，人民政协智库应尽可能坚持智库的一般特征。如要开展公共政策研究、分析、提出建议并协助决策者和公众做出明智的公共政策抉择；应该是长期存在的实体，而不应该是临时成立的委员会或研究小组；应该是独立的、无利益诉求的非营利组织等。

其次，坚持人民政协智库的特点。人民政协智库应该在“开展多党合作和政治协商制度、社会主义协商民主制度理论研究”的内涵和外延上深入挖掘，在政协的特点上开拓。只有这样才能形成人民政协智库的独特的特征，这也是政协智库的生命力所在。

第三，注重研究成果的影响力。影响力是思想库赖以生存的根本和核心竞争力，人民政协智库应该在提高成果影响力上下功夫，通过整合研究机构，改革课题招标、成果评估等形式提高影响力和生命力。可以以课题招标的方式，动员有高校和研究机构背景的政协委员参与到人民政协智库研究队伍中来，开展人民政协智库建设经验的研究，以理论研究推动智库建设。

第四，建立政府对智库报告采纳的刚性机制。在影响智库影响力的约束条件中，“政府如何看待思想库的作用”是一个关键性的因素，它决定着政府对智库报告采纳的刚性机制的建立是否必要。政策制定程序的公开化、科学化、问责机制的建立，是促进智库发展的外在制约因素。尽快出台“重大行政决策程序暂行条例”，贯彻落实十四届四中全会提出的“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。创造提高智库影响力的竞争机制促进人民政协智库提高专业化水平。

（毕霞，河海大学马克思主义学院哲学系教授，南京市人民政协理论研究会理事；刘霞，河海大学马克思主义学院马克思主义中国化专业硕士研究生/责编 刘玉霞）