构建完整的跨行政区划人民法院体系，推进司法体制改革

◎刘凡

构建完整的跨行政区划人民法院体系，推进司法体制改革

◎刘凡

刘凡

设立跨行政区划的人民法院，是此轮司法体制改革工作中的一个亮点，对于解决多年来困扰我国司法审判中出现的地方保护主义问题具有重要的意义。我们高度赞同中共中央关于设立跨行政区划人民法院的决定。

但在调研中，我们也发现，改革措施还存在一定的局限性。一是地方设置的案件跨行政区划管辖范围仍局限在省级内部，不仅难以增进法院审判的独立性，而且在管辖上叠床架屋，司法机关更显臃肿。二是目前最高人民法院设置巡回法庭的制度设计，案件受理与职能分工未改，只有诉讼地点的变化，没有审级设置的突破，可能导致最高人民法院内部司法决策差异增大。这与通过设立跨行政区划人民法院，破除地方保护主义藩篱、解决“特殊案件”的“主客场”问题和专业性较强案件集中审理问题，实现司法权的国家属性的改革目标，还有一定距离。

我国幅员辽阔，人口众多，案件数量巨大且逐年上升，法官基数较大，不可能像一些中小国家那样实行全部法官由最高行政长官或最高权力机关任命。通过设置跨行政区划法院，彻底解决一些案件的“主客场”问题，是司法体制改革应当努力的方向。当前司法体制改革已推进到“深水区”，跨行政区划人民法院改革须在体制上取得新的突破。中央应进一步明确“构建与行政区划适当分离、审级科学合理、适合我国国情的、完整的跨行政区划人民法院体系”的目标导向，推进对“特殊案件”和专业性较强案件的集中审理。具体建议如下：

一、加快设立跨行政区划法院。以现有的跨行政区划法院、海事法院和铁路法院中、基层法院为基础，在不增加机构、不增加编制的情况下，置换审判队伍。在每省设置与案件数量相适应的跨行政区划人民法院，集中审理行政案件、涉外商事和海事案件、跨省级行政区划商事、知识产权和环境保护案件，解决存在已久的地方保护主义问题。这类跨行政区划法院为中级法院一审建制，可在铁路法院和海事法院基础设置巡回法庭，方便群众诉讼。对人民群众反映强烈的商事案件和行政案件的地方保护主义问题，通过最高人民法院制定管辖规则，实行“第三方”跨行政区划人民法院管辖，彻底解决案件的“主客场”问题。

二、设立跨行政区划上诉法院。参照最高人民法院设立巡回法庭的做法，按照东、南、西、北、中五个地理分区，在全国范围内统筹设立跨行政区划上诉法院，审理一审跨行政区划人民法院上诉的二审案件，再审由最高人民法院受理。由此形成完备的跨区划人民法院体制，彻底解决法院“去地方化”问题。五个上诉法院属于高级法院建制，可到所辖各省市巡回审判。

三、构建三级跨行政区划国家诉讼体系。一些普通的刑事、民事案件，可由省内三级审判系统完成。最高人民法院集中精力管理跨行政区划人民法院系统，对应当由省内法院终审或再审的案件原则上不再受理。以解决多年来最高法院受理案件过多、管理四级法院鞭长莫及的问题，有利于最高人民法院统一行使好国家司法权。

四、完善跨行政区划法院的管理体制。与审理特殊案件和专业性较强案件的性质对应，跨行政区划法院、上诉法院由中央统一管理，法官由全国人大常委会任免，经费由中央财政统一保障。同时，在跨区划法院内全面探索司法体制改革举措，实行审理者裁判、裁判者负责，落实扁平化管理，精简设立内设机构，保证审判质效。为确保跨行政区划法院能够依法履职，跨行政区划法院的机构规格应当与其职能相对应。

此外，根据人民法院与人民检察院对应设置原则，我们建议同步设立跨行政区划的人民检察院。

（刘凡，民革中央副主席。本文为作者在全国政协十二届五次会议上代表民革中央、全国政协社会和法制委员会所作的大会发言。编入本刊时，题目有所变动/责编 王宇航）