从生态治理角度浅析江北新区发展

曹蕾+李炜程

摘 要：国家级新区的设立承载着历史发展重任，江北新区是我国第十三个、江苏省首个国家级新区。作为华东面向内陆腹地的战略支点，新区在区位条件、产业基础、自然资源等方面具有天然优势。在当前生态文明建设的大背景下，江北新区必须秉承“绿色”发展理念，以生态文明建设为指导，开展新区建设工作，走可持续、绿色、协调发展道路。本文从生态治理角度对新区的现状进行综合性描述，并提出以下建议：坚持江北新区绿色生态发展道路；推动江北新区产业转型与现代化；健全江北新区行政管理体制；建立新区生态治理交流圈。

关键词：生态治理；江北新区；生态发展；发展策略

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0015-02

2015年6月27日，国务院印发《关于同意设立南京江北新区的批复》，正式批复同意设立南京江北新区。国家级新区的确立，对于全面深化改革、扩大开放、推动体制机制创新、实现长江中上游地区协同发展具有重要意义。要以塑造东部沿海地区转型示范区为首要目标，以创新驱动发展、新型城镇化建设为中心，进行区域建设。江北新区的成功设立，带来前所未有的发展机遇，同时在区域合作、产业结构转型、城市功能明确化等方面也面临着挑战。

一、南京江北新区发展概况

江北新区位于南京市长江以北，涵盖六合区、浦口区以及栖霞区八卦洲街道，下辖21个街道和1个镇，与扬州接壤，总面积约2 451平方公里。作为国家深化改革、推动制度创新的先导区，作为新时期国家打造长江经济支撑带的重大策略支点，江北新区肩负着推进产业转型升级与新型城镇化，打造产业高端、生态宜居的城市新区，成为加快现代化建设和提升国际竞争力新引擎的重任。

（一）江北新区生态优势明显

南京江北新区南临长江、背靠老山，自然资源丰富。区域内主要干流河有长江南京段和滁河，支流河众多，生态环境良好，生物多样性丰富。根据《南京市生态红线区域保护规划》，区域内有马岭省级自然保护区、老山国家森林公园、金牛湖省级国家森林公园等4处省级以上森林公园；龙王山风景区；2处地质遗址公园等9大类46个区域。此外，新区内还有翠柏、银杏等国家重点保护的野生植物以及各类野生动物数百种。

（二）江北新区社会经济发展现状

2015年是江北新区全新开局的首要之年，新区实现地区生产总值 1 465 亿元，同比增长 10.04%；一般公共预算收入完成 155.41 亿元，增长15.49%；全社会固定资产投资完成 1 363.59 亿元，增长3.23%，新区建设实现平稳开局。

（三）江北新区科研优势独特

江北新区生态条件得天独厚，风景优美，生态观光潜力巨大。良好的生态条件为吸引高新人才的落户奠定了环境基础。高新区、化工园、海峡两岸科工园3个国家级园区，浦口经济开发区、六合经济开发区2个省级经济开发区，以及江北高校群，为新区发展奠定了良好的产业基础，提高了打造高新科技研发转化基地的可能性。江北地区独特深厚的文化底蕴，有助于建设江北文化产业、创意文艺区。

（四）江北新区交通便利

产业重大项目加快推进，创新发展初具特色。全力引进海外高端创新资源，打造科技创新重要平台，携手高校合作共建，强化高校科技支撑力。园区内绿色化工、精细化工、汽车、生物医药、轨道交通、北斗通信等一批主导产业加速发展，产业竞争力逐步增强。浦口新城建设全面启动，推动江北地区发展空间、发展资源在更高层面上的整合拓展。地铁三号线、十号线顺利通车，扬子江、长江隧道免费通行；江北大道、沿山大道、宁滁快速通道等道路的顺利建成为江北新区融入主城、江南江北协同合作共同发展提供了良好的交通基础。

（五）江北新区行政管理体制现状

为使新区行政管理体制与经济社会发展目标相适应，南京市对新区行政管理体制进行了设計与安排。2013年，南京市成立了江北新区管理委员会（筹）、中共南京市委江北新区工作委员会（筹），并明确规定由江北新区管理委员会（筹）、江北新区工作委员会（筹）负责统筹协调有关工作。2014年，南京市又设立了江北新区领导小组。目前，江北新区采取功能区与行政区分散化的管理与发展模式，这一模式虽然减少了改革的阻力，有利于基础设施的建设，但是从长远来看，在这一模式下，管理职责主体界定不够清晰，容易导致利益冲突，最终造成行政效率低下。

二、江北新区发展的困境分析

综观江北新区的发展过程，其在产业结构、环境污染问题、行政管理体制方面还存在着制约新区发展的诸多因素，新区发展面临困境，急需理念、制度、技术层面的支持。

（一）江北新区产业结构转型升级任务艰巨

当前，江北新区的工业主要以石化、钢铁类以及建材等高效能、高污染传统制造业为主，传统重工业比重居高不下。其中化学原料及化学制品制造业总量位居江北工业首位。新区内有国家级开发区2 家、省级园区和市级园区各4家。园区内存在产业同构、重复建设等问题，市、区一级的园区普遍产业层级较低，规模有限，但占用了较多的土地资源，急需提升产业聚集度，对于资源实现优化配置，最大限度地提升园区效能。此外，在产业结构方面，特别是三次产业，服务业占其经济总量的比重约为40%，其中批发零售、住宿、房地产等传统服务行业占比较大，生产性服务业，例如科技研发、资讯类、创意文化类总体规模较小。

（二）江北新区重工业污染问题突出

新区产业结构偏重，石化、钢铁、电力等产业集聚度高、规模大，重工业污染问题严重。由于区域内农业规模大、比重高，全年总用水量占南京全市用水总量接近50%。污染源较多，主要污染物排放强度远超过全市平均水平，单位 GDP 化学需氧量和二氧化硫排放强度分别为全市的 3.1 倍和 2.8 倍；单位国土面积化学需氧量和二氧化硫的排放量分别为全市的 1.6 倍和 1.4 倍。重污染还导致大气环境、水环境等方面存在问题。大厂、化工园等重污染聚集地，空气质量较差。水环境状况不容乐观，污染问题普遍存在，检测达标率较低，环境基础设施建设相对滞后，污水处理系统极不完善。此外，新区的化工带临江，码头危险品种类繁多、数量巨大，存在安全隐患，加大了环境保护工作的难度。

（三）江北新区行政体制带来发展阻力

在城镇建设与产业发展方面，南京市江北新区仍然沿袭原功能区与行政区的地域界线与发展特色。在管理体制上，江北新区采取了分散化的管理与发展模式，结合江北新区政治经济社会发展的资源条件与产业发展现状，在初期着力抓本区域的经济社会建设，调动功能区与行政区的积极性，重点搞好基础设施建设。这种管理模式虽然在短期内推动了改革的进程，但是从长远来看，这种管理模式却是弊大于利。首先，在这种管理模式巩固了江北地区原有的独立交叉的产业局面与内耗式的竞争形式，阻碍了新区资源的优化配置。其次，这种模式下，管理主体职责不够清晰明确，为了维护自身利益，各个部门各自为政，严重降低了行政效率。最后，政府对功能区与行政区的激励性政策不够明朗，导致功能区与行政区建设热情低下，最终阻滞新区建设的整体性推进。

三、推进江北新区生态发展建设的建议

江北新区在发展机遇面前，面对产业转型、环境整治、体制改革等问题，应坚持绿色发展、共享发展理念，建设生态、和谐的江北新区。

（一）坚持江北新区绿色生态发展道路

实现生态文明的建设目标是江北新区发展的最良好的态势。第一，建立绿色低碳示范区，在排污总量一定的前提之下，实行排污交易制度并完善相应的排污监测系统，在示范区内有偿使用排污权，使企业为降低治理成本，自觉减少排污。第二，转变考核方法。江北新区是一个新兴的区域，因此，过去我们所追求的片面的以经济总量和经济发展的速度为核心的考核区域发展的方法已不再适用。现今，我们对于园区的管理可通过建立差别化的考核方法，激发企业的活力，实现生态文明的建设目标。第三，绿化改造，尤其是要加强建设生态防护林等绿化工作，利用江北地区资源优势与城市发展相结合，构建城市度假休闲中心，促进江北地区的新发展，树立一个绿色文明、生态良好的新区形象。

（二）推动江北新区产业转型与现代化

江北新区拥有丰富的资源，通过产业优化转型升级，逐步推进现代产业体系的构建。一是制造业的转型。随着科技发展，传统的以劳动密集型为特征的制造业面临着许多新的压力，转型升级已经成为构建现代化产业的重要标志。二是推动战略新兴产业的发展。战略新兴产业代表着科技创新的方向，江北新区应着重将绿色化工、轨道交通等新兴产业作为未来的发展目标，树立创新的理念，加快科技攻关，积极探索江北新区产业发展的新模式。三是加快服务业的发展。通过推动现代物流、信息服务及安全服务等现代服务业发展，有效缓解就业压力，实现产业结构优化。四是推动现代农业的发展。坚持因地制宜，充分结合江北新区的资源条件，发挥地区优势，促进农业的全面协调发展，实现经济、生态、社会效益的提高，有效促进都市型现代化农业的发展。

（三）健全江北新区行政管理体制

领导力量是新区发展的关键因素，健全江北新区行政管理体制，可保障新区发挥强而有力的领导力量。新区的领导力量不是指新区管委会（党工委）无论任何事都施行直接的管理，而更多的是要管委会通过现今政府所推崇的简政放权有效地对新区进行规划。首先，通过管委会派出职能机构或功能区、行政区自建承接机构的形式，承接管委会、功能区和行政区的新区政策与服务。通过电子政务等形式，实现提高公共服务效率的目标。其次，管理主体在经济管理和社会管理方面的职责需要清晰界定。重新梳理功能区与行政区的管理权责，同时确立各主体在经济和社会管理方面的职责，推动新区的协调发展。最后，以投资管理与收益分配制度为动力推动新区的持续发展。新区的产业发展，不仅需要了解前期的投资政策，同时在后期的分配机制上，也要落实具体的相关政策。

（四）建立新区生态治理交流圈

构建新区生态治理交流圈，推动新区治理主体的多元化，这是江北新区生态发展的智力源泉与人才队伍保障。一方面，建立生态交流圈可以有效发挥新区智库的力量，而新区智库的建立需要法律部门、生态学、资源环境等多个部门专业人才的配合。另一方面，结合江北地区高校集聚的特点及优势，在扩充智库力量的同时，充分利用各高校的资源开展交流与合作，包括南京工业大学、东南大学、南京信息工程大学等多所高校之间的合作联盟。此外，江北新区政府应积极鼓励并支持高校联合，为高校联合提供资源保障，激发高校活力，使其积极主动地为江北新区未来的发展出谋划策。

诚然，江北新区生态发展道路不是一蹴而就的，在产业转型升级、环境问题治理、行政管理体制改革等方面新區应以生态发展理念为指导，坚持走绿色、生态发展道路，建设和谐、共享的新区，科学谋划新区长远发展。

参考文献：

[1]张钰.南京江北新区发展概况及前景分析[J].经营管理者，2015（1）.

[2]徐勇.国家级新区行政管理体制改革经验及对江北新区的启示[J].中共南京市委党校学报，2015（3）.