撤县设区：现状·问题·对策

刘志慧

（中共宜宾市委党校 经济和社会发展研究所，四川 宜宾 644002）

撤县设区：现状·问题·对策

刘志慧

（中共宜宾市委党校 经济和社会发展研究所，四川 宜宾 644002）

撤县设区是我国行政区划调整的一种重要手段。改革开放以来，我国出现了大规模的撤县设区现象，呈现出数量上升、与经济发展水平相关、对城镇化的促进等特点。与此同时，也出现了假性城市化、缺乏指导标准、降低政府管理效率等问题，需要我们更加谨慎地对待撤县设区现象，采取科学、合理的手段和措施推进撤县设区工作。

行政区划；撤县设区；城镇化；标准；政府管理效率

行政区划调整是我国中央政府处理中央与地方关系的一种重要形式和手段，是我国政治体制的重要组成部分。经过多年发展，我国中央、省、地级市、县（区、县级市）、乡镇五级行政体制已经成型。但是，随着我国经济社会的发展，城市化进程的不断加快推进，适应城市化发展的行政区划调整进程也不断加快。正是基于此，本文对撤县设区的特点和目前存在的问题进行了分析，并提出了未来撤县设区中要注意的几个方面。

一、省直管县、撤县设区和撤县设市辨析

从行政区划调整的类型来看，既有国家层面的调整，如直辖市的设立，也有地方层面的调整，如撤县设区、撤县设市等。不同类型的行政区划调整，都对我国经济社会发展和政府管理职能产生深刻的影响。目前，国内外很多学者对行政区划调整都进行了研究，主要集中在四个方面。第一，行政区划调整对城市化的影响。如行政区划调整对城市人口、城市面积、城市化进程的影响。第二，对撤县设区的研究。如撤县设区中，中心城市与县域的利益博弈和政府职能转变的研究、对城市化进程影响的量化分析等。第三，对撤县设市的研究。如撤县设市后对城市发展水平的影响。第四，对省直管县的研究。如量化分析省直管前后县域经济发展水平的变化。从总体上看，目前对撤县设市、省直管县等对经济社会发展的作用，多数为支持和肯定态度，但是，对撤县设区为利弊参半。

要准确理解撤县设区，必须先区分几个概念和模式——省直管县、撤县设区、撤县设市。几种模式都是我国城市发展空间和政府管理职能适应经济社会发展的重要方式和手段，对我国城市化发展起到了重要作用。

（一）省直管县

2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上提出具备条件的地方，要开展省直管县的试点。这是因为县域经济直接关系着“三农”问题的解决，同时，也是我国国民经济的重要组成部分，事关全国经济发展的大局。通过省直管县，第一，县域在财政收入和各类补助上拥有更大的财政自主权，避免了“市刮县”的现象。第二，减少了中间环节，提高了资金使用效率，极大地调动了地方政府的积极性。

（二）撤县设市

这是原县域功能的调整。因为县域经济更侧重“三农”，而市域更注重工业经济和城市的发展。国家实行撤县设市的目的，主要是希望将一些经济发展好、工业基础强的县域，通过撤县设市，赋予其更大的行政权力，更大的发展空间。同时，撤县设市后，地方在招商引资、争取和享受优惠政策、城市规划建设等方面都具有积极作用。需要注意的是，撤县设市后，新设立的县级市行政级别并未发生变化，但是，撤县设市有可能带来城市人口激增，假性城镇化现象等出现，因此，1997年，撤县设市被国务院叫停。

（三）撤县设区

这是撤销县的行政编制，将其纳入地级市辖区直接管理，一般是中心城市在发展到一定程度后，为了突破现有发展空间的制约，选择离中心城市较近的县域，将其纳入管辖范围。撤县设区的动因，主要是地级市为了防止县域“省直管”后，县里财政大权变为省直属，不经过地级市，从而削弱地级市的财力和调控能力。按照1985年《国务院关于行政区划管理的规定》：“撤县设区包括了县（市）的撤销和市辖区的设立，由有关地方任免政府形成方案并逐级上报国务院审批。民政部作为国务院行政区划业务主管部门，承办撤县（市）设区行政区划调整的审核工作。”［1］根据撤县设区后行政区域范围的变化，我国撤县设区主要有三种模式：第一，将县域整体上划为市辖区。第二，县域部分范围变为市辖区。第三，整合不同的县域范围后成为一个市辖区。

二、撤县设区的影响因素分析

一个中心城市选择某一个县，通过撤县设区进行行政区划调整，并不是随意的，具有一定的影响因素。从一定意义上来说，撤县设市，更容易受到县域的欢迎和支持。但是，撤县设区则不然，中心城市的意愿更为强烈，县域的积极性不高。因此，中心城市要顺利推进撤县设区工作，对撤并县域的选择至关重要。根据现有文献研究，一般来说，中心城市在撤县设区过程中主要考虑以下影响因素。

（一）中心城市的经济发展水平和实力

经济因素直接决定着中心城市撤县设区的产生。一个中心城市在经济社会发展到一定程度后，需要突破现有空间制约，在更大的范围内进行资源配置，从而产生撤县设区的想法。同时，也只有中心城市经济社会发展水平较高，才能够实现在撤县设区后有更充足的财力和物力对原县域进行反哺，才能保证撤县设区过程的顺利推进。

另一方面，如果中心城市经济发展水平不高，实力不强，原县域经济实力较强，出现“弱市强县”的状况，则撤县设区工作容易受到影响。以浙江省湖州市长兴县为例，2013年，湖州市提出拟将长兴市撤县设区，并承诺名字不变、区域范围不变、财政体制不变、县级管理权限不变、县级管理体制不变的“五不变”的政策，最大限度地保护长兴县的利益。但是，由于长兴县经济实力较强，在撤县设区后面临财政收入减少、规划权和审批权上交等问题，遭到了长兴县四大班子和群众的集体反对，最后湖州市“暂缓撤县”。这说明，撤县设区要求中心城市的经济发展水平较高。

（二）地理因素

地理因素是影响中心城市对撤县设区县域选择的重要因素。一般来说，中心城市会选择离中心城区较近，能够实现无缝对接的县域。第一，地域较近，便于撤县设区后中心城市与县域统一规划、统一基础设施建设、统一提供公共服务等。第二，地域相近，群众文化认同感较强，容易产生文化共鸣，减少了撤县设区的阻力。

（三）县域城镇化发展水平

一般来说，县域非农业人口达到20%左右，才会更有可能成为中心城市撤县设区的选择。中心城市选择城镇化发展水平相对较好的县域，主要是避免县域农业人口太多，撤县设区后，可能对中心城市产生制约和影响。同时，城镇化水平较高，意味着县域经济实力相对较强，能够为中心城市发展起到促进作用。

三、近年来我国撤县设区的特点

撤县设区在我国由来已久，一般以1960年国务院批准撤销沈阳县设立沈阳新城子区为起点。但是，我国大规模的撤县设区发生在改革开放以后。按照张艺烁在《撤县设区的历史与现状分析》的表述，改革开放后我国撤县设区大致经历了四个时期：“第一，1978—1996年，呈现平稳增长趋势。第二，1997—2002年，呈现井喷状态。第三，2003—2009年，呈现减少状态。第四，2010年至今，撤县设区数量缓慢增加。”［2］为了更好地分析和论证，我们统计了2000年到2015年全国各省市的市辖区、县级市、县的变化情况。其中，统计数据主要来源于中国行政区划网和中国城市统计年鉴。从统计数据可以大致看出我国，从2000年到2015年，全国撤县设区大致有以下几个特点。

（一）数量上呈现缓慢上升状态

从图中可以看出，2000年以后，全国县的数量不断减少，从2000年的1621个减少到了2015年的1513个，而全国市辖区的数量从2000年的781个增加到2015年的920个，总体上呈现缓慢上升的趋势。究其原因，第一，由于我国城镇化进程加速推进，各地为了加快城镇化进程，通过撤县设区突破建设用地限制，扩大发展空间。第二，由于1997年国家叫停了撤县设市，各地将行政区划的调整转移到了撤县设区上。但是，大量的撤县设区也带来了一系列弊端，于是，国家逐步加强了对撤县设区的管理，收紧了撤县设区的审批。

（二）地域分布受经济发展水平影响

表1：2000-2015年我国撤县设区情况变化表（单位：个）

2000年到2015年，从我国东部、中部、西部地区撤县设区后市辖区数量的变化看：第一，我国东部地区撤县设区的数量最高，中部居中，西部最少。这从一个侧面说明了我国撤县设区与经济社会发展水平有很大的关系。经济发展越高，撤县设区数量越多。第二，从撤县设区的变化情况看：东部、中部、西部撤县设区的变化率分别为18.46%、4.9%和38.24%，西部地区变化最大。这种现象可以从其动因分析。高琳将撤县设区分为“主动适应型和被动调整型。”［3］从实际看，东部地区撤县设区更多的是主动适应型，即经济社会发展和城镇化发展水平较高，区域之间联系十分密切，对空间拓展的愿望也更加迫切，因此，撤县设区数量较多。而西部地区除了少数大城市外，其他地区的撤县设区更多的呈现被动适应型特点，一是西部地区经济社会发展水平相对较低，对土地财政的依赖性较大，希望通过空间的拓展来提高财政收入。二是有很大一部分是中心城市盲目跟风，单纯依靠辖区范围的扩大来提高自身的城镇化建设水平。

（三）直辖市较地级市撤县设区的意愿较强烈

从2000年到2015年全国各省市撤县设区的情况来看，直辖市的撤县设区意愿更加强烈。相反，普通地级市撤县设区的意愿则相对较低。全国四个直辖市，北京市在2015年完成全部县的撤县设区，天津市和上海市在2016年正式进入“无县时代”，目前，仅有直辖市重庆还有县。同时，从四个直辖市撤县设区的变化率与其他普通地级市的变化率相比看，从2000年到2015年，直辖市的市辖区数量增加率为21.05%，而其他普通地级市的市辖区数量增加率为17.54%；直辖市的县域减少率为50%，而普通地级市县域的减少率为5.73%。这也从侧面佐证了第二个观点。直辖市由于经济社会发展水平较高，城镇化水平进展较快，对城市空间拓展和统一规划管理的意愿更加强烈，因此表现为撤县设区的数量较多。

（四）撤县设区对城镇化的促进作用明显

从撤县设区与城镇化二者之间的关系看，城镇化既是撤县设区的重要原因和目的之一，也是撤县设区的结果。从我国撤县设区的原因看，主要是适应城镇化发展的需要，需要在城市空间上进一步拓展、社会管理上进一步加强，从而对行政区划进行调整。

从实际效果来看：绝大多数撤县设区对促进当地城镇化发展都起到了积极作用。从城镇化率变化看，我国城镇化率从2000年的36.22%提高到2015年的56.1%，增长率高达54.9%，其中撤县设区的作用功不可没。撤县设区能够直接提高城镇人口的比率，扩大城镇范围和比率，同时，也便于中心城市突破空间制约，在更大的范围内进行统一规划建设，加强基础设施建设，提供公共服务的覆盖率，对我国城镇化建设具有极大的促进作用。

四、撤县设区中存在的问题

撤县设区对中心城市城镇化进程具有非常重要的作用，这得到了我国多数专家和学者的认同。但是，我们也要避免盲目的撤县设区，要认真分析和判断撤县设区可能产生的问题，正确处理中心城市和县域之间的利益关系，从而真正实现撤县设区的初衷。

（一）撤县设区可能产生假性城镇化现象

从国家采取撤县设区行政区划调整的初衷看，国务院在批准撤县设区中主要考虑几种影响因素：“第一，根据国家发展战略和国家规划来调整一些具有战略地位的城市。第二，解决实际发展过程中中心城市与县域经济发展不合理的问题。第三，同步撤并一些规模较小的市辖区。”［4］但是，在具体实施和操作中，各级政府更多的是从地方利益的角度考虑。

根据现有对撤县设区文献的研究，可以大致归纳出中心城市撤县设区的出发点和原因主要有三种：第一，满足中心城市发展的实际需要。主要是一些中心城市在城镇化发展过程中，受制于发展空间的制约，需要将现有的空间扩大，以满足城市的进一步扩张。这种撤县设区，更多的出现在经济发展水平较高的东部沿海地区和内陆大中心城市，也是符合实际的撤县设区，能够缓解城镇化过程中中心城市发展空间不足、资源紧张等问题，同时，也便于中心城市能够从整体上考虑招商引资、产业布局、基础设施建设、公共服务等，是符合国家的总体精神和要求的。第二，地方政府追求土地财政。撤县设区后，原县域的农村土地会纳入城镇化规划区范围，原有的集体用地成为国有建设用地，土地性质改变，中心城市通过出让土地可以获得大量的财政收入。第三，为了降低“省直管县”对中心城市财政的影响。为了提高县域自主发展的积极性和主动性，财政部指出在2012年底以前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县的财政改革。中心城市为了避免“省直管县”后中心城市财政收入的下降，扩大了撤县设区的步伐。

除去第一种原因，中心城市为扩大土地财政和提高财政收入的撤县设区行为，容易导致“假性城镇化”现象。撤县设区后，第一，原县域仍以农业、农村、农民的发展模式为主，而中心城市则以工业、城市、城镇居民模式为主。如果中心城市处理不好撤县设区后中心城市与原县域的融合问题，容易导致对“三农”问题的忽视，形成新的工农剪刀差。第二，原县域划入中心城市直接管理，原县域自助发展能力受到削弱，中心城市的管理难度增大。如果中心城市不能够很好地应对撤县设区后大量农村人口进入城市带来的社保、就业、城市管理等问题，则容易诱发新的社会矛盾和不稳定因素。

（二）撤县设区缺少完善的程序和指导标准

从撤县设区的程序看，主要是地方提出经省政府同意后，递交国务院和财政部批准同意。关于撤县设区的标准，目前依据的主要是国务院1993年转发的《关于调整设市标准的报告》，但是，主要是对地级市和县级市的设立提出了标准。后来，为适应经济社会的发展，2014年，民政部出台了《市辖区设置标准》（征求意见稿），从中心城市人口，县域非农业人口、二三产比重、生产总值和财政收入等方面进行了规定。但按照南京大学法学院教授肖泽晟的说法：“现有撤县设区的标准条件都非常原则。”［5］

1.现有标准未对中心城市的经济发展进行规定。《市辖区设置标准》根据中心城市的总人口来对其可设置的市辖区进行规定，但是，没有考虑中心城市经济实力。按照前面的分析，我们可以看出，除了中心城市对县域的选择外，中心城市自身也必须具备带动县域发展的能力和水平。单凯、占张明在《“省直管县”政策下地级市“撤县设区”行为研究》中指出，撤县设区中存在“弱市弱县”“强市弱县”“弱市强县”“强市强县”四种类型，这就是根据不同经济发展水平划分的。其中“弱市弱县”可能产生弱市更弱、弱县更弱的问题。“弱市强县”在实际操作过程中，多数容易出现县市之间的利益博弈，而产生历史遗留问题。同时，在设置经济指标时，应统筹考虑不同经济发展水平地区的差别，对东部、中部、西部有不同的体现。

2.现有标准过于原则，没有形成量化的指标体系。虽然现有标准包含了部分量化指标，但是，没有形成完整的指标体系，过于原则，不能具体指导地方在推进撤县设区过程中的实际工作。

（三）可能降低政府的管理效率

1.中心城市要深入研究如何转换和利用原县域的自主运行优势问题。原县域作为单独的一级行政单元，在经济发展、社会治理等方面具有更大的自主权，在经济发展、社会治理、公共服务等方面具有很大的积极性。但是，撤县设区后，权力集中在中心城市。中心城市会在更大的范围内统筹考虑基础设施建设、公共服务配置等，从而可能降低管理效率，导致撤县设区后原县域的发展水平降低。

从利益博弈的角度看：撤县设区行为更受中心城市欢迎，中心城市在这一过程中受益更大。“撤县设区后管理体制转变的难点不仅在于要逐步突破原县体制运行的路径依赖，更在于要逐步转化原县体制架构的自主权力。”［6］

此外，一般撤县设区后，为了保证区划调整的平稳和顺利过渡，都会在一定时期内延续原有的政策。然而，由于县域从行政管理上已经隶属中心城市，但政策却沿用原有的县域政策，导致行政管理与政策执行的不一致，容易产生政策执行的“空窗期”。

2.要注意避免原县域产生制度“惰性”。撤县设区从本质上说是一种集权行为，是中心城市将县域权力集中到自身管理的一种行政区划调整手段。“这种集权行为可能减少原县域经济单元的能动发展，使得县域增强对行政力量的依赖，从而可能产生制度‘惰性’。”［7］撤县设区前，县域作为一级行政单元和行政区划，尤其完整的管理体制和制度，主要为提高当地县域经济社会发展水平为己任。但是，撤县设区后，原县域成为中心城市的管理范围，其规划、审批、行政管理等权力都隶属于中心城市，县域失去单独决策的权利。在新的制度环境下，失去决策权的县域会失去自主发展的积极性，产生对中心城市的依赖，希望中心城市在基础设施建设、公共服务提供、财政投入等方面加大投入和支持力度，失去原有的制度创新的积极性。

五、采取更加科学合理的方式推进撤县设区工作

（一）采取更加谨慎的态度对待撤县设区

撤县设区对我国城镇化进程具有非常重要的意义，但是，我们也要看到，在部分城市，撤县设区成为地方政府盲目扩大城市范围、提高城镇化率的一种手段，甚至成为地方政府增加财政收入的重要来源。且部分城市是为了避免“省直管县”政策下自身财政来源的减少而采取的应对之策，难免盲目冲动。民政部部长李立国曾经指出：“不是所有的县，也不是多数县能够改市、改区”。罗震东认为：“撤县设区将逐渐变得谨慎和有限。”［8］所以，国家和地方应该采取更加谨慎的态度对待撤县设区。

1.更加尊重市场的主导作用。撤县设区是我国城镇化发展到一定阶段的必然选择，也是我国城镇化进程中的阶段性特征。但是，目前，我国多数的撤县设区都是行政手段和行政行为下的撤并，在一定程度上不符合市场作用的结果。随着国家《市辖区设置标准》的出台，国家应该更加注重尊重市场作用的发挥，根据中心城市发展的程度来审批各地撤县设区。

2.更加尊重县一级的意愿和主观能动性。撤县设区，更多的是中心城市的行为选择。在利益博弈中，中心城市获利更多。但是，应该更加尊重县一级的意愿，统筹考虑县域人口密度、非农人口比重、经济发展水平、城镇化进程等，同时，要统筹考虑县域政府和群众对撤县设区的态度和看法，变被动适应为主动调整，减少撤县设区的成本，提高效率。

（二）构建更加细化的指标体系和考核程序

虽然国家根据实际情况出台了《市辖区设置标准》，为各地撤县设区提供了指导，但是，从实际中看，仍有两个方面需要进一步完善。

1.完善考核指标体系。撤县设区，是行政区划的调整，涉及到各方利益，必须认真考量。现有标准过于单一，容易导致地方为了满足撤县设区的条件而出现数据造假行为。为此，国家有关部门应设置更加完整、更加完善的指标体系。在指标体系构建过程中，应选择最能够反应中心城市城市化发展水平与城市化发展空间关系、县域城市化水平、经济发展水平、中心城市与县域空间影响力等指标，从而更加客观公正地评价撤县设区对当地经济社会的影响。同时，应该照顾不同经济发展水平地区评价标准的差异，不能一刀切。

2.制定更加严格规范的审核程序。目前，撤县设区的审批基本上是由各地民政部门负责，并逐级上报国务院审批。为了规范撤县设区工作，在现有的《市辖区设置标准》上，应该增加社会公众参与、中央实地考察、撤县设区后反馈机制等内容，从而使撤县设区有进有退，真正成为解决我国城镇化进程中各种问题的有效途径和手段。

（三）构建合作型市县关系

撤县设区后，原有的中心城市和县域的行政隶属关系发生改变，县域成为中心城市的市辖区，受中心城市管理，这也是多数县域不愿意撤县设区的重要原因。目前，我国自上而下的管理体制，撤县设区后，导致中心城市在财权、事权、人事权等方面对县域主要是管理，从而有可能损害县域利益。要改变这种状况，必须按照现代公共管理理念，变行政管理上的关系为合作型市县关系，谋求中心城市与县域的双赢。对此，第一，中心城市必须有大局观念。在撤县设区后，从更大的范围内对整个中心城市进行整体规划，制定有利于中心城市和原县域共同发展的政策。第二，政府应更加着眼于提供公共服务和基础设施建设，其他应该交由市场来完成。通过市场对资源的有效配置，实现原县域与中心城市的共同发展，而不是中心城市的行政干预。

［1］谢涤湘，文吉，魏清泉.“撤县设区”行政区划调整与城市发展［J］.城市规划汇刊，2004（04）.

［2］罗震东.中国当前的行政区划改革及其机制［J］.城市规划，2005（08）.

［3］林拓，申立.我国城乡区县重组：风险及其超越［J］.中国行政管理 ，2012（11）.

［4］张蕾.撤县设区的区划兼并效应再思考--以镇江市丹徒区为例［J］.城市问题，2007（01）.

［5］徐隽.撤县设区，需要冷思考［N］.人民日报，2015-10-14.

［6］张艺烁.撤县设区的历史和现状分析［J］.法制与社会，2016（08）.

［7］魏衡，魏清泉，曹天艳等.城市化进程中行政区划调整的类型、问题与发展［J］.人文地理，2009（06）.

［8］高祥荣.撤县（市）设区过程中的政府职能关系研究—以浙江省为例［J］.广东行政学院学报，2015（06）.

［9］国务院.关于行政区划管理的规定［Z］.1985-01-05.

［10］高琳.快速城镇化进程中的“撤县设区”：主动适应与被动调整［J］.2011（04）.

责任编辑：万泳延

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A

1671-2994（2017）02-0164-05

2016-11-09

刘志慧（1983-），女，山西太谷人，中共宜宾市委党校经济和社会发展研究所讲师。研究方向：区域经济，经济理论，县域经济。