欠发达地区农村法治建设：现状·问题·路径——基于湖南省益阳市农村的调查与思考

曹益平

（中共益阳市委党校 法律教研室，湖南 益阳 413000）

欠发达地区农村法治建设：现状·问题·路径
——基于湖南省益阳市农村的调查与思考

曹益平

（中共益阳市委党校 法律教研室，湖南 益阳 413000）

欠发达地区农村法治建设整体呈现出自上而下法治化水平逐渐降低的趋势：市（县）法治建设成效明显，基层依法治理却稍显迟滞；依法治理机制不断创新，制度、平台的实效却有待增强；农民法律意识普遍提高，依法化解矛盾却任重道远；基层政府权责失衡，重塑农村法治生态力不从心；村组干部调处纠纷时“情理”思维偏多，法治思维能力亟须提高；农民运用法律方式解决问题的顾虑过多，信法守法却不愿意用法；国家法律尚未完全融入农村基层治理，与民间规则的冲突时常显现。为此，要推进欠发达地区农村法治建设，一是转变基层政府职能，重塑农村法治生态。二是整体部署，提高村组干部的法治思维能力。三是培育国家法的权威，增进农民的法律情感。

欠发达地区；农村治理；法治化；政府职能；思维能力

依法治国的“全面”推进，不仅意味着包括科学立法、严格执法、公正司法在内的公权运转要法治化、规范化，也意味着全民学法守法用法必须提上日程；不仅意味着城市法治文明建设要一如既往地推进，也意味着农村法治建设不能忽视。党的十八届四中全会提出“基层治理法治化”的命题，2015年中央一号文件首提“全面推进农村法治建设”，吹响了农村法治建设的号角。就欠发达地区农村而言，伦理化的传统规则仍然在基层治理中发挥着重要作用，国家法的权威更多的只是一种“威慑”，农民畏之、远之，很少亲之、近之。法治建设在农村的推进还面临诸多困境，需要在基层政府、村级组织和农村居民的共同努力下逐步突破。

一、欠发达地区农村法治建设的现状

政府主导型法治建设模式下的国家法治，从中央到地方直至农村最基层，呈现出法治化治理水平逐渐降低的趋势。在欠发达地区农村，民主化、法治化的氛围日趋浓厚，却仍然无法摆脱熟人社会、半熟人社会特定场域的影响，无法在短时间内跳出传统管理的窠臼。

（一）市、县法治建设成效明显，基层依法治理却稍显迟滞

1.依法治理取得了较大成效。就益阳市法治建设而言，整体呈现出自上而下法治化水平逐渐降低的趋势。在法治湖南建设的大格局中，益阳市及各区、县、市以开展“全国法治城市、法治县（市、区）”创建活动为契机，积极创新法治机制，各级领导干部和国家工作人员依法执政、依法行政的能力明显增强。

第一，以程序建设为切入点推进依法执政。通过出台重大决策征求意见、“三重一大”集体决策等制度，建立健全党委（党组）议事规则和重大决策程序，保障了决策的科学性、民主性、合法性。第二，通过精简和公开权力推进依法行政。在行政审批制度改革中，益阳在全省率先取消非行政许可审批项目，保留的行政许可项目仅80个；在“三个清单”制度建设中，创新性地增加“收费清单”，形成“四个清单”，使政府行政真正做到了“法无授权不可为”、“法定职责必须为”。第三，通过互动平台建设推进公权监督。借助“党风廉政舆情在线”、市长热线、官方微博、益阳电视台“第一访谈”节目等平台，提高政务公开和公众参与水平，实现了权力的阳光运行和全面监督。

2.法治尚未成为农村治理的基本方式。在市法治益阳建设领导小组的统筹安排下，开展了法治乡镇创建活动，法治化治理的理念、制度延伸到基层。但是，由于农村传统浓厚，历史遗留问题较多，完全依靠“硬法”很难实现基层维稳，对农民“说理”的实效暂时还高于“用法”。

第一，法律只是乡镇行政的“后盾”，而非首选依据。不少乡镇主要领导表示，农村的维稳，法律只是国家权力的象征，是乡镇政权的后盾，当农民违法犯罪后，能感受到法律的威严，而当农民只为自己的利益抗争时，并不愿意直接通过法律途径解决。乡镇行政在很大程度上不得不借助乡镇干部与村干部之间的“个人感情”来推进，乡村矛盾的化解，也往往是乡（镇）干部与村干部通过“准法治化”的方式共同努力的结果。

第二，基层矛盾的化解离不开“情”与“理”。基层实践中，农村矛盾纠纷的调处，要基于当事人的同意才能解决，需要借助村干部这一本地权威方能实现，而村干部们斡旋时，依赖得更多的是个人威信和地方治理传统，并非法律。可以说，欠发达地区的农村基层治理，尽管法的权威越来越高，却仍然较多地依赖于“情”与“理”，与市、县法治建设水平相距甚远。

（二）依法治理机制不断创新，制度和平台的实效有待增强

1.创新农村基层治理机制。“确立农民在农村政治生活中的主体地位，形成农民的主体角色意识，是农村政治生活中的根本性问题。”［1］乡政村治体制下，农村治理由原来人民公社时期的准军事化管理快速转入民主治理轨道，形成村民自治制度，农民的主体角色意识得到强化。经过30多年的实践和创新，农村民主法治氛围不断增强，但“两委”矛盾、“行政化”倾向、村民会议虚化、监督权缺位等制度弊端性亦逐渐显现。近年来，在国家治理体系和治理能力现代化建设中，益阳市以尊重和发扬农民主体意识为出发点，加快农村基层治理机制创新，搭建了全新的治理平台。

第一，创新性地建立“四位一体”村级管理机制。2012年，益阳市以“还权于民”和“让民做主”为初衷，启动村级管理模式改革。经过三年时间的推进，全市所有行政村均建立起“四位一体”（村党支部、村民议事会、村民委员会、村务监督委员会） 新型村级治理模式。仅2012年4月至2015年8月，益阳各村村民议事会、村务监委会共对38570项村级重大事项进行了审议、监督，议决36180件，否决2390件，实施完成32400件，群众满意率达97.2%。［2］有效的治理模式、全新的治理平台，为全面推进村级治理的法治化奠定了基础。

第二，农村网格化服务管理格局基本形成。2014年，益阳市以纳入国家信息惠民试点城市为契机，在全省率先探索建立“1+X”网格化服务管理模式。［3］全市1883个村，在中心城区59个社区划定网格456个，在农村以组为单元划定网格30729个，实现了中心城区和农村网格化服务管理全覆盖。市综治委将法治建设与平安建设有机结合，通过运用城乡社区（村）网格化服务管理平台，为各级政府快速掌握农村情况、处置突发事件等提供了信息资源。

2.制度效应发挥尚不理想。第一，普通群众参与村级治理的热情不足。“四位一体”新型村级管理机制在传统村、支两委的基础上增设村民议事会和村务监督委员会，强化了村级治理中党组织的领导、村民议事会的决策、村民委员会的执行、村务监督委员会的监督职能，在制度设计上无可挑剔。但是，从实际运行看：新进入村级治理层面的主要是村民议事会和村务监督委员会成员，普通群众真正参与的是选举，而不是议事、管理和监督，他们参与村级治理的热情明显不足。从运行实效看：约有40%的村，通过“四位一体”机制的运转，缓解了干群矛盾，维护了基层稳定；40%的村，“四位一体”机制的运转并未常态化，村庄的发展规划、项目建设、工程发包、集体资产收益、费用开支等，只有少数进入村级治理层面的村支两委、议事会、监督委员会成员清楚，需进一步强化实施；20%的村，“四位一体”机制徒具形式。第二，网格化服务管理的实效尚未显现。尽管益阳市农村社会治理领域“1+X”人口网格化综合服务管理数据系统已经建立，由于涉及到运转成本和网格管理员素质等诸多因素，目前发挥作用的主要只是人口基础信息采集和更新，其在农村纠纷隐患排查、社情民意收集、日常便民服务、社会治安防范和矛盾纠纷化解等服务管理中的作用仍有待发挥。

（三）农民法律意识普遍提高，矛盾的依法化解却任重道远

1.全面普法，强化了农民的法律意识。农村法治建设中，针对农民的普法，既是重点，又是难点。近年来，益阳市不断创新普法方式，加大农村普法力度，农民法律意识得到普遍提高。

第一，结合地方文化特色推进普法。2015年，益阳市组织7个花鼓戏剧团和28家行政执法单位，开展“和美益阳·法治同行”送戏送法下乡活动，共演出《远山的呐喊》《魂断六合彩》等法治花鼓戏1000余场次。［4］通过传统戏曲文化与现代法律文化的融合，让农民在轻松愉快的氛围中接受法治熏陶。

第二，借助活动载体集中普法。益阳市、县两级政府借助“五月农村法治宣传教育月”“禁毒日”“宪法日”等载体，扎实推进“法律进乡村”活动，每年印制并免费发放各类涉农普法读本近100万册、各类法治宣传资料近1000万份，真正做到了农民遇到问题时学有读本、查有资料。

第三，培养本地精英推进普法。为发挥村域内部法治精英的作用，益阳市、县两级累计培训农村“法律明白人”近万人次，使农村退休老党员、老干部、老教师、老职工成为指导农民学法用法的一线普法者，起到了“一个法律明白人教育一方群众”的作用。通过各种形式的普法，农村居民对法律的认知逐渐增加，法律意识逐渐提高。

2.农村矛盾的化解面临诸难题。农民法律意识的普遍提高，仅只为矛盾纠纷的法治化化解提供了更多的可能。要让法律成为农民生产生活的基本准则、让法治成为农村治理的基本方式，仍然任重道远。在农民的观念中：

第一，调解优于诉讼。诉讼是一种对簿公堂的“撕破脸”的行为，笔者的调查显示，只要有任何调解的可能，农民绝不会选择诉讼。为实现社会治理的有序化，益阳市在建立健全各级人民调解组织的基础上，积极探索人民调解工作新机制，由市司法局和电视台联合成立的“和为贵”人民调解委员会，运用电视媒体的影响力化解矛盾纠纷，收到了“调解一案，教育一片”的效果。

第二，信“访”多于信“法”。尽管农民法律意识提高，市级层面的矛盾化解机制日趋健全，但在农村基层治理领域，农民“用法”的观念仍然欠缺。只要涉及自己的切身利益，总有“不达目的誓不休”的想法，“有事找政府”［5］“信访不信法”观念仍然广泛存在，法律规则要取代传统治理规则、法理要高于情理仍然艰难。为有效预防与处理医疗纠纷，化解医患矛盾，益阳市成立医疗纠纷调处中心，配备专职人民调解员。这一中心的设立，尽管在性质上是人民调解机构，但实际也为上访群众提供了一种新的诉求表达和纠纷化解渠道。

二、欠发达地区农村法治建设存在的问题

欠发达地区推进农村法治建设不得不面对诸多现实问题，比如乡镇行政如何与村民自治衔接、传统管理如何向现代治理转型等。从农村法治建设的多元主体来看，存在的问题主要有基层政府的权责失衡、村组干部的法治能力偏弱、农民法律情感缺失等；就农村治理机制而言，主要有国家法尚未完全融入基层治理、民间法在矛盾纠纷调处中仍发挥着重要作用等。

（一）基层政府权责失衡，推进依法治理甚为艰难

1.权责不对等。压力型体制的运行主要表现为完成过程的“一把手”负责制和绩效考核的“一票否决”制，其强化了政府责任，推动了农村管理实务中一些重要问题的解决。但是，通过自上而下层层施压，推动任务完成的同时，也挤占了基层政府的自主空间。

第一，“权小责重”和“有责无权”并存。在中国的行政管理体系中，乡镇名义上是一级政府，但其行使行政管理和公共服务职能往往需要有上级政府及其部门的委托，而上级部门分解指标时却很少以合法的方式进行授权，以致基层行政时常缺乏合法性依据，依法行政成为口号。为规避风险，个别乡镇继续以指标的形式将任务分解至村民自治机构。整个农村治理中，“权小责重”和“有责无权”的现象屡见不鲜。

第二，基层政府为“维稳”疲于奔命。在压力型工作模式下，上级政府及其部门专注于行政管理目标的实现，习惯于将各项工作量化为指标，年终进行考核，基层政府不得不“头痛医头，脚痛医脚”。由于法定职能缺乏，而上级部门只问结果不问过程，“花钱买平安”成为潜规则。长此以往，个别农民抓住乡镇政府的“软肋”不放，置法律规定于不顾，以上访相威胁，而乡镇政府为完成行政管理目标，又放纵了个别上访者非法利益的获取，形成一种非法治化的不可预期的利益诉求环境。

2.推进法治化治理力不从心。第一，转型过程中的基层政府更倾向于经济建设和农村维稳，较少有精力关注法治建设。在管制型政府向服务型政府转型的过程中，基层政府的工作重心由以往的征粮、收上缴、抓计划生育，逐渐向公共设施建设、农业产业发展、小城镇建设、社会保障制度落实等转变，地方领导总希望在自己的任期内做出一些显性政绩，对不可能立竿见影的基层治理转型问题关注相对较少，即使愿意投入，要推进法治化治理，仍然显得力不从心。

第二，财力人力缺乏。农村稳定的关键是化解因利益冲突产生的各种纠纷，传统农村在长期积淀的伦理文化氛围中形成了独特的矛盾纠纷化解规则，这是一种不需要成本、不需要国家权力介入的免费规则。当国家要以法治化的规则替代传统规则时，必然要先让法律的观念深入民心，这一过程需要各级政府加大投入，坚持不懈地进行知识灌输。而把法治化的规则引入农村民间纠纷调处时，需要大批具有一定专业水平的调解人员。这些人员的培训和对调解工作的指导，也需要投入。对欠发达地区而言，乡镇有限的财力多用于城镇化建设和基层维稳，对法治建设的投入少之又少。

（二）村组干部调处纠纷时“情理”思维偏多，法治思维能力亟须提高

1.法律尚未成为解决纠纷的主要方式。由于受传统伦理文化和地方习俗的影响，在农村纠纷处理中，传统调解比诉诸法律似乎更有市场。调查显示，认为自己对法律政策很熟悉的只有8.3%，比较熟悉的占26.7%，不太熟悉的占65%。有91.7%的村组干部希望用法律规则解决纠纷，但只有33.3%的村组干部认为自己对矛盾纠纷的调处主要依据法律、政策，有66.7%的村组干部认为其主要依据“情理”调处矛盾纠纷。

2.传统人治思维向现代法治思维的转型尚未完成。目前，更多的村组干部仍然习惯于沿用长期以来形成的农村内部规则和传统习俗解决问题。在村内重大事务的决策中，村干部的集权思想仍然严重，即使在形式上通过村民代表议决，也基本是在村主要干部确定的思维框架下讨论，缺乏群策群力和发散思维。涉及到农民个体权益问题时，“少数服从多数”的表决成为重要依据，一旦农民提起诉讼，很容易出现村级决议与国家法律的冲突，导致执行艰难。

（三）农民运用法律方式解决问题的顾虑过多，信法守法却不愿用法

1.“村内事村内决”的传统思维定势，抑制了农民用法律解决问题。欠发达地区农民与发达地区农民相比，信息闭塞，思想观念相对保守，农民畏法的思想根深蒂固。在一些偏远山区，仍有不少人将国家法律等同于“大盖帽”，片面地认为依法办事就是报案，就是要打官司，就是要与亲人、熟人“撕破脸”。代代相沿的伦理传统与浓厚的熟人情结，致使这些地方的农民不愿将村域内部的纠纷诉诸公安部门或人民法院，即使到乡镇司法部门进行调解，也被认为“很不光彩”。近年来，随着电视节目、手机微信中一些普法内容的传播，部分农民对法律有了新的认识，却也仍然没跳出“村内事村内决”的传统思维，运用法律解决矛盾纠纷的顾虑仍然较多。

2.诸多现实难题阻碍农民用法。在城郊或集镇农村，农民观念相对开放，绝大多数农民认为通过法律方式解决矛盾纠纷是正确的路径，但96%的人表示，“不到万不得已”不会将纠纷诉诸法律。究其原因，有的认为法律程序太繁琐，案件审理的时间过长，拖不起；有的认为自己不懂法，请律师的费用过于昂贵，怕“赢了官司输了钱”；有的认为判决结果的“变数”太多，害怕“关系不够硬”打不赢官司；有的认为“权大于法”，直接找政府上访，问题更容易解决。由此，“信访”比诉讼的成本和风险要小，“私了”比通过法律途径解决更划算。

（四）法律尚未完全融入农村基层治理，与民间规则的冲突时常显现

1.农民对法律的信任和认同并不理想。农村社会最大的特点就是对传统沿袭较多。这些传统源于生产生活，祖祖辈辈传承下来，更易为村民所认可和接受，是维系农村社会秩序的重要基础。以国家法的贯彻实施为基础的法治化治理要取代传统伦理化管理，必然有一个国家法律逐渐融入农村基层的过程。这一过程，既要弱化传统规则的影响，又要树立现代法律的权威，相当漫长。农村治理过程中，农民对法律的了解越来越多，但对法律的信任和认同并不理想，法律仍然只是以“威慑”的姿态存在，尚未完全融入。

2.部分村规民约有违法律。村规民约或村民代表会议决定，对农村社会关系的调控真实有效，与国家法律、政策的冲突随时可能发生。例如，农村妇女权益保障、遗产分割等，乡土社会的惯例、规则与法律的规定冲突较多。尽管基于村民身份而理应确认的妇女权益在我国法律中有明确规定，实践中却经常出现因“出嫁女”权利保护引发的网络热议，甚至引发对村规民约合法性问题的探讨。当法院判决的结果与民间规则发生冲突时，执行异常艰难。即使在表面上得到了执行，当事人要完整地获得权益保障，也会遭遇诸多阻碍。比如，农村土地确权登记颁证过程中就有这样的个案：丈夫因车祸亡故，妻子改嫁他乡（未迁移户口），原本有三份承包地（亡夫、妻子各一份，继承一份），按“三十年不变”的规定，确权时应该仍然有三份承包地，最后遗孀仅仅确得一份承包地，理由很简单——这是村民小组开会决定的，如果不配合，一份都很难。

三、切实推进欠发达地区农村法治建设的路径

农村治理的法治化是国家治理体系和治理能力在农村基层的具体实践，是农村发展的基本趋势。欠发达地区农村的法治建设，应选择政府主导与社会参与相结合的路径，充分发挥基层政府、村级组织和普通农民的作用，着力培育法律权威，实现政府与社会、国家法与民间法的良性互动。

（一）转变基层政府职能，重塑农村法治生态

1.科学配置职能，转变管理方式。第一，减轻压力型体制的束缚。作为国家政权的神经末梢，乡镇政府要传达和实施来自上级党委、政府的政策，承接各种任务，从根本上摆脱压力型体制的束缚是不现实的，只能“减压”。而“减压”的关键是转变基层政府的职能，实现由管制型政府向服务型政府的转型。对于农村基层政府而言，首要的任务就是建立一个法律化、制度化的政府管理体制，设置合理的政府机构。［6］乡镇站所数量不可能完全与县级部门相对应，要加大对乡镇内部机构设置及其职能划分的探索力度，因地制宜建立综合性站所，以对应多个上级政府部门的职能，特别要探索乡镇一级的综合执法体制，杜绝无权执法的现象。

第二，基层政府要积极适应农村管理向治理的转型。在乡政村治体制建立后的一段时间内，基层政府沿袭人民公社职能，以农村管理者的姿态出现，对农村经济、社会、文化事务大包大揽。随着农村走向开放和发展，农民民主意识觉醒，原有一元化管理的弊端日渐显现，多元治理的趋势越来越明显。在多元治理格局下，政府的首要职能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服务。基层政府要顺应这一发展趋势，通过民主化、法治化的方式，还权于民，还权于社会。

2.重塑农村法治生态。重塑农村法治生态是一个系统工程，低组织化的小农不可能通过单个个体的力量实现农村治理的法治化，农村法治建设应纳入农村发展的整体部署。

第一，充分发挥国家权力机关的主导作用。传统浓厚的中国农村，在法治化建设初期，农村治理方式的转型必须借助国家公共权力。这类机构既包括基层党委、政府及其站、所，也包括基层检察院、公安派出所、法庭，由于有国家权力做后盾，代表官方正式制度的权威，以之主导农村法治发展，能保证治理方式转型方向的准确性。同时，公共权力机关有政府财政作保障，也能在普法、执法和释法等方面降低农村推进法治建设的成本。

第二，发挥村级组织的主力作用。村级组织主要包括村支两委和村民议事机构、村务监督机构。这些机构中的农民，处于农村矛盾纠纷调处的最前沿，只有当他们具备一定法治思维能力并运用到纠纷调处中时，农村治理的法治化才会正式步入正轨。

第三，发挥农村民间组织的助推作用。尽管欠发达地区农村民间组织的发展很不完善，但由于其能使部分群众通过组织的纽带走向联合，解决了分散小农参与农村治理势单力薄的问题，将是农村政治舞台上新的力量。目前，一些地方的农民正尝试通过民间组织的力量，向政府和村支“两委”表达利益诉求，也试图通过组织的力量在市场竞争中获取更多的利益。长此以往，这些组织将成为推进农村法治发展的重要载体。

（二）整体部署，提高村组干部的法治思维能力

1.高度重视村组干部法治思维能力的培养。欠发达地区农村的村干部有较大的延续性，基本是老村干部在任期内有目标地培养新人，当老支书卸任后，其培养的年轻干部就顺理成章地接任。这些村干部总会一如既往地按照“前辈”的思路处理相关事务，这种“老套路”，一般源于农村社会的传统和地方性知识，更多的是伦理化的规则，强调一个“理”字。这种“理”没有客观的标准，只是特定地域内土生土长的人群形成的基本共识。当村域内部的“理”与国家法内容一致时，法律容易得到认可；当村域内部的“理”与国家法相冲突时，法律进入农村就会举步维艰。因此，要让法律融入乡土，都有一个普法、释法和示范的过程。这一过程中，村组干部处于基层矛盾的风口浪尖，他们处理事务的方式，在村域范围内具有一定的导向作用，其在农村法治建设中的作用无可替代。正因如此，培育村组干部的法治思维，提高其运用法治方式维护稳定、化解矛盾纠纷的能力，是国家法理念融入基层社会的关键。

2.逐步提高村组干部依法办事的能力。第一，将村组干部法治思维能力与农村城镇化建设同步推进。“城镇化是我国解决‘三农’问题的基本政策之一，城镇的辐射效应将促使农村生产和生活方式逐步走向现代化，并不断实现城乡一体化。”［7］可以说，城镇化是中国传统农村社会解体并开始现代转型的重要标志。在欠发达地区农村城镇化建设中，村组干部是基层政府与普通农民之间联系的桥梁和纽带。从某种程度上说，他们的思维方式和行为模式，决定了基层政府决策的执行效果。基层政府要有意识地将村组干部的法治能力培养纳入城镇化建设中，在乡村建设规划、征地拆迁补偿、干部权力规范、生态环境保护、农村土地流转等相关问题的处理中，注意法治化导向，让村组干部切实感受到依法办事的优势，对之产生认同感。

第二，搭建平台，送法进村。欠发达地区可借助农村扶贫开发工作平台，增加“法治扶贫”内容。通过指导贫困村依法治理，形成治理机制，保障精准扶贫的后续实效。为此，要充分发挥公检法司工作人员、法学教育者和各机关事业单位法律法规科室工作人员法律素养高的人才优势，对口帮扶，为乡镇、村提供法律服务和法律咨询。

第三，强化法律在农村矛盾纠纷调处、社会稳定方面的基础性作用，引导村组干部树立法治思维。村组干部们在村内解决不了的矛盾，一般涉及村民个体的经济利益诉求或人格尊严维护，乡镇司法所、公安派出所、基层法院在纠纷化解过程中，必须以法律规定为基本遵循。通过个案的依法裁判或调解，向村民，也向原来的调解者——村组干部或其他村内精英宣示法律的价值和功能。个案的处理对普通农民而言，或许只影响到单个农民；但对村组干部来说，却是一次生动的普法，可以引导他们树立法治思维。

（三）增强法律的权威，培育农民的法律情感

1.司法公平公正：农民信法的基础。法律应该被信仰，否则，它将形同虚设。政府主导型法治建设模式下，农村法治的起步，关键并不在于国家法律制度有多完善，也不在于法律运行机制有多健全，而在于农民的观念意识。只有农民树立法治意识，充分信任法律，视依法裁处的结果为最公平公正的结果，方有可能形成法律信仰，让法治化治理常态化。当传统治理规则被一种来自村域外部的法律规则所取代时，最需要的是公认的“法律权威”。“法律权威”的树立，外在条件在于国家强制力的保证，而内在要求则是农民对法律发自内心的认同和尊崇。正如有的研究者所言，“已有的涉农立法和行政执法都不同程度地存在义务本位思想，欠缺与农民主体地位相适应的权利本位意识。”［8］当法律只为保证义务的履行而存在时，它仅仅是一种威慑。只有权利本位观念唤醒，法律时常被用于保障农民权益时，方能显示其保护公民权利的价值。培育农村社会的“法律权威”，关键在于公共权力的依法合规和合理裁量。只有当农民普遍认为执法不偏私、不歧视和司法公平公正时，他们才会发自内心地信任、信仰法律。

2.扎实普法，全面提高农民的法律素养。第一，普法是增进农民的法律情感的重要环节。农村法治建设的推进，既需要有良好的法律，也需要有使法律得到普遍遵守的“土壤”。只有当依法成为一种习惯，农村法治化秩序才真正形成。由于受传统文化的影响较深，加上农民文化素质相对较低，直接通过植入来自国家的法律制度、机制，强行改变乡土社会沿袭了几千年的治理传统，极其艰难。只有通过普法，才能逐步改变农民的观念。从“一五普法计划”到“七五普法规划”，国家从未忘记向乡土社会输送法律资源，提高了农民的法律意识。但是，没有实现农村治理的法治化，强制性的制度变迁效果并不明显，农民依旧在传统秩序中维系最基本的人情、伦理，仍然以周围群众世俗化的评价而不是法律化的准则衡量自身行为，法律的亲和力和规范性尚未显现。

第二，发挥村域内部精英的潜能。尽管欠发达地区农村尚不具备对农民全面普法的经济条件，仍应借助多种媒介、多种形式培育农民的法律情感。在推进农村法治进程中，一是乡镇干部作为国家公共权力的执行者，相对普通民众而言，有较高法律和政策素养。他们不仅应承担执法者、管理者和服务者的职能，也要按“谁执法，谁普法”的要求，在各个领域和各种事务处理中承担起普法宣传的职能。通过对农村事务的依法治理向农民宣示法律的价值。二是充分发挥村域内部精英的作用。他们与外界接触较多，在村内有一定的“发言权”，其处事方式具有“导向”作用，应将这些人纳入“法律明白人”范围进行系统培训，提升法律水平，鼓励他们向农民普法。

第三，提高普法的针对性和层次性。当前的农村普法可考虑分四步走：一是培育农民的法律情感，让农民知道现代法律不再是传统社会中的“统治工具”，而是保护公民人身权利、财产权利的重要武器。二是通过释法，增强农民对司法公信力的认知，让农民相信法律是公平公正的。三是要逐步让农民了解法律的规则，知道诉讼的关键在于证据，学会保存证据。四是要让农民逐渐养成遇事找法、解决问题靠法的习惯，最终形成法律信仰。

［1］李国华.现代农村政治文化发展浅析［J］.中共云南省委党校学报，2008（03）.

［2］杨军.村里事，村民来做主—益阳市“四位一体”提升村级治理水平［N］.湖南日报，2015-10-07.

［3］周铁涛.农村基层治理法治化研究—基于湖南益阳农村的调查与思考［J］.领导科学，2016（12）.

［4］周铁涛.走向法治化的乡村治理［M］.北京：中共中央党校出版社，2015：196.

［5］章作胜.论农村基层政府的机构改革［J］.中共云南省委党校学报，2010（01）.

［6］赵辉.城镇化进程中农村生态环境保护的法律制度缺陷与对策［J］.河南财经政法大学学报，2015（04）.

［8］孙卫.边疆农村法治化建设的现实路径［J］.中共云南省委党校学报，2010（02）.

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2017）02-0142-06

2017-01-15

曹益平（1982-），女，湖南益阳人，中共益阳市委党校法律教研室讲师。研究方向：农村法治。

*本文系湖南省哲学社会科学基金项目《农村基层治理法治化研究》（14YBA382）的阶段性成果。