准确把握人大“一线”的应有内涵

周凌华

张德江委员长提出：“绝不能认为人大工作是‘二线工作，有些工作是‘一线，有时还是‘火线。” 但有些同志将人大是“一线”片面地理解为干政府 “一线”的具体工作，因而主动接受党委、政府的安排，直接负责招商引资、建设项目、维护社会稳定等具体工作，造成有的地方人大组织职能偏移、职责错位的现象，即所谓“种了别人的田，荒了自家的地”，弱化了人大的法定职能。如何准确把握人大“一线”的应有内涵？笔者认为主要从以下四个方面来把握。

人大是推进民主政治建设的“一线”。习近平指出，人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。人民民主是社会主义的生命。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。因而，我们在推进人民代表大会制度与时俱进的进程中，要在党的领导下，保证人民主体地位，坚持国家一切权力属于人民，确保人民通过人民代表大会制度行使国家权力。

发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。人民代表大会制度则是实现人民当家作主的根本途径和最好形式，发展社会主义民主政治最重要的是坚持和完善人民代表大会制度。人民代表大会制度的作用发挥得越好，政治文明程度就越高，人民当家作主的权力就越有保障，执政为民的本质才会体现得更加充分。因此，我们要坚持人民主体地位，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，把人民代表大会制度坚持好完善好发展好，充分发挥人民代表大会制度这一根本政治制度的作用。

在完善国家民主（人民代表大会制度）的同时，要注重社会民主（协商民主和基层民主），健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，从各个层次、各领域扩大公民有序政治参与。浙江省台州市作为全国股份合作经济的发祥地，是市场经济的先发地区，经济的先发促进了民主政治的先行，基层民主政治建设走在全国的前列。如1999年首创于台州市温岭的“民主恳谈”，是社会公众广泛参与村、乡镇、部门事务决策、管理、监督的基层民主政治建设新举措，是台州市干部群众集体智慧的结晶，是一项关联度大、涉及面广、政策性强的具体的政府与公众沟通的实践活动。其形式是干部与基层群众就某项公众广泛关注的议题进行民主对话，双向交流，最大限度地扩大群众的知情权、参与权、咨询权、质疑权；内容是公开基层事务，商量重大事项，解决群众实际问题；本质是推进基层民主政治，密切联系群众，巩固基层政权；目的是促进社会稳定和全面发展。几年来，“民主恳谈”的内涵不断拓展，“民主恳谈”的参与性、公开性、平等性、多元性和协商性不断完善，从各层次、各领域扩大了公民有序的政治参与。2003年，在当地人大的推动下，温岭以“民主恳谈”形式创造性地建立了“行业工资集体协商制度”。所谓行业工资协商就是让作为弱势方的职工群体，组建行业工会，选出职工代表参与行业工价的定价，政府介入居中协调。温岭羊毛衫行业通过协商，每年工资上涨8%以上，这对和谐劳资双方关系、推动基层民主和改善民生都有重大意义。

温岭人大还将“民主恳谈”的方式引入了财政的预算，创立了“参与式预算”，即地方政府和市级部门年度预算方案让各个阶层代表參与协商讨论，人大审议政府预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与预算审查和监督，为实现全口径预算打下了坚实的基础。实践证明，人大坚持和完善“民主恳谈”制度，充分发挥自身在民主政治建设中“一线”的作用，就能畅通群众利益诉求的渠道，协调利益关系，从而真正使人民当家作主落到实处。

人大是促进依法治国的“一线”。习近平指出，发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。我们必须坚持把依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略、把法治作为治国理政的基本方式，不断把法治中国建设推向前进。

在法治建设中，人大责无旁贷，无论是立法工作还是法律的实施工作都处在“一线”。立法是依法治国的前提和基础。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。目前，我国的立法权在集中统一由全国人民代表大会及其常务委员会行使的前提下，通过宪法授予国务院制定行政法规的权力，授予省、自治区、直辖市、较大的市和设区市等人民代表大会及其常务委员会制定地方法规的权力，授予民族区域自治地方的人民代表大会制定自治条例和单行条例的权力。2015年修订立法法后，依法赋予设区的市地方立法权。这既补上了基层推进依法治理缺失的一环，也补上了设区市人大工作的一条短腿，让人民代表大会制度在基层的实践更有活力。如此，构成了我国比较完整、统一的、具有中国特色的立法系统结构。

改革开放以来，有立法权的各级人大，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持从中国国情和各地实际出发，坚持以人为本、立法为民，积极推进科学立法、民主立法，构建了以宪法为统帅、以法律为主干、以行政法规和地方性法规为补充的中国社会主义法律体系，使改革在法治的轨道上前行。

但法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。在实践中，我们要与时俱进，坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用，推进科学立法、民主立法，完善立法体制和程序，坚持立改废释并举，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。在法律的实施过程中，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。基层人大虽然没有立法权，但与上级人大一样具有执法检查的权力。执法检查是人大履行监督职能、督促法律有效实施的重要手段，通过开展执法检查，积极解决存在问题，保证法律法规在本地的贯彻执行，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。

人大是密切联系群众的“一线”。习近平同志指出，人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。这表明密切联系群众是人大工作的最大政治优势。人民群众是人大工作的力量源泉、智慧源泉和活力源泉。各级人大要牢固树立群众观点，站稳群众立场、增强群众感情，一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，以充分体现人民当家作主的本质属性。

其一，从权力来源来看，密切联系群众、坚持走群众路线是宪法赋予人大的一项神圣职责。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人民代表大会的制度架构的“顶层”地位和权力关系，回答了国家权力“源自谁”“为了谁”“依靠谁”等关键问题，决定了人大是民意反映机构。人民代表大会制度贯彻了一切为了群众、一切依靠群众的马克思主义群众观，坚持了从群众中来到群众中去的方法论，实现了党的群众路线的法制化。要引导和支持人民群众按照法律规定、通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，充分调动最广大人民群众的积极性、主动性、创造性，凝聚起最广大人民群众的智慧和力量，实现最广大人民群众的根本利益。实践充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现人民共同意愿和根本利益、保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权组织中贯彻群众路线的最好实现形式。

其二，从代表来源来看，密切联系群众、坚持走群众路线是人大工作的内在要求。“人大代表”是一个法定的职务概念，是依照法定程序，由选民或选举单位直接选举或间接选举，经过法定程序获得代表资格，代表人民的利益和意志，依法行使国家权力、履行义务并受到人民监督的国家权力机关的组成人员。人大代表来源于群众，由群众选举产生，是联系群众的桥梁和纽带，要充分发挥各级人大代表的桥梁和纽带作用，通过代表履职服务平台等方式和途径，畅通民意表达渠道，真正把群众的智慧汇集起来。

人大代表是人民代表大会的组成人员，代表人民参与行使国家权力，管理国家社会事务。因而，尊重代表的权利，就是尊重人民的权利；保障代表依法履职就是保证人民当家作主。由此观之，坚持走群众路线，是人大工作的内在要求，我们要支持和保证代表依法执行职务，充分了解、掌握和反映人民群众的意见和诉求，加强代表议案和代表建议的办理工作，把办理代表议案与立法、监督工作有效地结合起来，把办理代表建议与推动有关方面工作有效结合起来，从而有效动员和组织全体人民以国家主人翁地位投身社会主义建设。

其三，从人大的工作方式来看，密切联系群众、坚持走群众路线是人大工作的根本方法。人民代表大会制度通过一系列具体制度和运行规则，实现了形式民主与实质民主相统一、程序民主与实体民主相结合、选举民主与协商民主相促进，这一工作方式从制度上保證了人民当家作主愿望的实现。人大常委会履职的特点是坚持民主集中制，严格依法按程序办事，集体决定问题。这一切都要坚持走群众路线，坚持从群众中来、到群众中去的工作方法，紧紧围绕人民群众普遍关心的热点难点问题开展工作，精心选择立法、监督、决定等工作项目，周密组织实施，创新方式方法，强化跟踪落实和持续督办，确保取得实实在在的效果，保证国家机关协调高效运转，推进各项工作的开展。

人大要发挥好密切联系群众的“一线”作用，就要更好地利用人大常委会联系代表和人大代表联系选民的优势。各级人大应着力创新密切联系群众的方式，完善“代表联络站”等行之有效的方法，做到站点规范、活动正常、主题突出、指导有力、成效明显。“代表联络站”以该选区或区片各级人大代表组成，每月定时定点接待、服务所在选区的选民，倾听社情民意并督促政府及相关部门解决民生难题，促进选民对本行政区域内所关心的重点、焦点和难点问题的解决，同时帮助政府及部门对一时难以解决的疑难问题向群众做好解释协调工作。当地人大要完善在每一个“代表联络站”中派出一个常委会委员制度，搭建起常委会联系代表、代表联系选民的桥梁和纽带，从而真正发挥好人大联系群众的“一线”作用。

人大干部要保持“一线”的精神状态。人大干部在具体履职时，一方面要防止法定职能的弱化，另一方面要保持“一线”的精神状态。有的同志因年纪大了，被组织从党委、政府领导岗位安排到人大工作，认为自己是退居“二线”，因而工作安于现状、按部就班、缺乏创新，有一种“船到码头车到站”的思想，觉得“不做不够意思，做多了没有意思，做一点意思意思”，工作得过且过，缺少进取精神，这种精神状态不利于人民代表大会制度职能的有效发挥。为了充分发挥好人民代表大会制度在推动国家治理体系和治理能力现代化中的支撑作用，更好地发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障，从事人大工作的同志要以“一线”的工作标准严格要求自己，始终保持积极有为的精神状态，做到精神上保持“一线”状态、工作上保持“一线”作为、实践中发挥“一线”作用， 具有坚守人大工作的定力，有自强不息、奋斗不止的决心和勇气，在人大岗位上干出一番无愧于党、无愧于人民、无愧于时代的事业来。

任重道远人大路，继往开来谋新篇。广大从事人大工作的同志，要始终保持“一线”的精神状态，丰富的“一线”的工作内涵，积极探索，奋发进取，练就人大之所能，尽我人大之所为，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，不断丰富人民代表大会制度的实践特色和时代特色，使人民代表大会制度与时俱进，发挥好在中国国家治理体系和治理能力现代化中的支撑作用。

（作者单位：浙江省台州市人大常委会研究室）