依法行使质询权 彰显人大监督力度

钟学志

质询权是人大及其常委会对同级行政机关、审判机关、检察机关一种强有力的监督形式，是人大的一项重要职权。行使质询权是世界许多代议制国家普遍采用的监督形式。我国质询制度起源于1954年宪法，当时叫“质问”。“文革”期间这一制度被取消。改革开放后，宪法将质问改为质询，又恢复了质询权。随后在1995年颁布的地方组织法和2006年颁布的监督法在内的一系列法律、法规，对质询对象、质询主体、质询形式等都作出了具体规定。

1980年9月，在五届全国人大三次会议上，170多名北京团代表就新中国成立以来投资最大的“上海宝钢工程建设问题”，向冶金部提出质询，被看作是我国人大历史上第一起质询案。2000年全国人大代表又对烟台“11.24”特大海难事故向交通部提出质询。从那以后，在全国人大及其常委会上，再也没有出现过质询案。地方人大提出质询案更为罕见，基本上处于相对乏力和闲置状态。

鉴于上述状况，认真研究当前人大及其常委会行使质询权中存在的问题与原因，探索行使质询权的途径与措施，提高人大监督的力度与实效，使人大质询常态化，则是一件迫切需要解决的重要问题。本文仅就此进行粗浅的探讨。

一、分析问题，抓住症结，提高对行使质询权重要意义的认识

监督法规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”地方组织法和代表法对人大代表行使质询权也作了相应的规定。人民代表大会制度已建立60多年，地方人大常委会也成立近40年，人大及其常委会行使各项职权的力度不断加大，各项工作取得了令人瞩目的新进展，有力地促进了社会主义民主法治建设，这是不容置疑的事实。然而，在长期的实践中，各级人大及其常委会在行使监督权方面明显地存在着“四多四少”的现象，即履行公式监督多，解决实质问题监督少；对一般性问题监督多，对重大问题监督少；采取软性监督方式多，采取刚性监督手段少；程序性監督多，实质性监督少等问题。这说明行使监督权与行使其他三项职权相比，仍然是一个弱项，而行使质询权又是行使监督权中的一个缺项，这是一种极不正常的现象，是一种监督弱化的表现。

产生监督不到位，提出质询案数量少，甚至是空白，主要有以下原因。一是一些人大代表或常委会组成人员对行使质询权的重要意义认识不足，对质询案的积极作用体会不深，满足于审议、视察、检查等一般性的监督形式。二是一些人大代表和常委会组成人员“心太软”，顾虑重重，片面地认为提出质询案，对一些部门和人员进行尖锐地批评和质询，怕伤感情、伤面子、得罪人，怕产生矛盾，影响关系。在这种处世哲学的支配下，便对一些重大问题，群众反映强烈的热点、难点问题，往往采取“变通”的办法，让其自行纠正。三是缺乏对人大代表及常委会组成人员行使质询权的指导和培训。有些代表和组成人员对行使质询权的性质、意义、作用、对象和程序、要求等不够明确。四是左顾右盼，一看全国人大，是否带头行使质询权，二看省、市人大有无行动。由于上述原因，导致行权不力，致使这一刚性监督手段长期处于“束之高阁”的状态。

事实表明，行使监督权是人大工作的本质与核心，是人大职责和权力的体现。行使质询权、提出质询案，是法律赋予人大常委会组成人员的一项监督权力，是一般监督方式所不能取代的一种刚性监督方式，是纠正和解决重大问题的一种严厉的监督手段，因此被认为是人大监督权中的一项“核心权力”。 质询权的有效运用，不仅有利于增强国家机关及其公职人员的公仆意识、法律意识以及执政为民、执法为民的意识，促进勤政廉政，而且对树立权力机关的权威和形象，增强人大代表的责任意识及行使权利的主动性和实效性，必将起到积极地推动作用。人大及其常委会在组织引导人大代表及常委会组成人员行使其他权力时，应重点抓好质询权的行使与运用。倘若各级权力机关的组成人员，都能提高认识，强化刚性监督意识，克服监督“作秀”等不良现象，勇于拿起质询的利器，对“一府两院”的违法、侵权等不良行为进行有力的监督，这对于加强民主法制建设，推进依法治国必将起到不可代替的作用。

二、依法规范，注重实效，正确行使质询权

质询是属于人大代表或常委会组成人员依法自愿结合的一种行使职权的法律行为，其目的是对被质询对象工作的失误、失职等问题提出质疑、批评，并监督其作出答复，直至予以解决或改正。

质询案的内容，法律上没有具体规定，但一般情况下，应该是“一府两院”及组成人员在本行政区内影响重大、后果严重和群众反映强烈的问题：一是有关国家机关违宪违法重大问题；二是严重违反国家权力机关的决议、决定等重大问题；三是国家机关工作人员严重失职、渎职行为；四是人民群众反映强烈，要求公开说明情况的重大问题等。总之，提出质询案一定要以事实为根据，以法律为准绳，抓住事关全局影响国计民生的重大问题，这样质询才有力度，才有效果。

质询案的提出与处理程序，地方组织法和监督法都作了原则规定，但在个体实践中还应把握以下几个具体问题。一是质询案的形成必须具备四个条件：（1）必须以书面形式提出，并由符合法定人数的人大代表亲自签名，以保证其代表性和严肃性；（2）质询的对象要明确，质询的对象和提出的问题要一致；（3）质询的问题要准确、清楚，一事一案，以便于受质询机关答复；（4）质询的理由和根据要充分，针对性要强。二是质询案必须在人代会或常委会举行期间提出，这样才能通过集体讨论后，由其交付受质询机关答复，并提出答复的时间、地点与方式。三是受质询的机关根据提案人要求，可以向人代会主席团会议、大会全体会议或常委会全体会议、有关专门委员会议上口头答复，也可作出书面答复。四是提案人必须列席答复会或收到答复材料，并提出满意或不满意的意见。如不满意，可以让被质询对象再次答复。在口头答复会上，可以进行对话和答辩。五是在被质询对象答复后，如果多数成员满意，质询即可终止。如果多数不满意，可以要求再次答复，如多次答复不满意，人大及其常委会可以就质询问题作出决定，人大代表及常委会组成人员也可用法律赋予的职权，采取其他行动表达意见，如由主管部门进行行政处置等。

综上所述，质询案的提出和处理是一项十分严肃而细致的工作，是一项法律性、程序性很强的工作，必须认真对待、认真操作，以达到预期目的。

三、坚定信心，措施到位，为行使好质询权提供保障和服务

1.要不断提高人大代表及常委会组成人员行使质询权的自觉性。要有计划有领导地加强对人大代表及常委会组成人员的学习与培训，提高学习培训质量。要通过学习培训使其认识到当代表是崇高的荣誉、光荣的使命、神圣的责任、人民的信任。要本着对人民负责、对事业负责的精神，对危害人民利益和社会主义事业的行為，要敢于依法行使监督权。对必须行使质询权的问题，一定要认真调查研究，广泛征求意见，充分掌握第一手材料，在此基础上提出质询案。质询案一经提出，就要抓住不放，一追到底，不达目的，决不罢休。人大代表及常委会组成人员也要善于行使质询权。要认真学习掌握有关法律法规，做到依法质询。要抓大事，监督大事，选准质询题目，突出质询重点，解决重大问题。要认真写好质询文稿，做到质询对象、质询内容、质询要求明确，文字简明清楚，以达到质询的目的。

2.提高对受质询的国家机关的思想认识，自觉接受质询。在发出质询案之前，要认真做好受质询对象的思想工作，使其认识到人大代表提出质询案，是对国家机关的监督、促进和鞭策，是帮助发现问题和解决问题，是为了推进各项事业的发展。为此，必须克服消极对立情绪，愉快地自觉地接受质询，认真地回答和解决质询中提出的问题，做到态度明朗、措施到位，保证答复质量。

3.人大常委会要为人大代表行使质询权提供法律保障和周到服务。宪法和地方组织法明确规定，代表在人大各种会议上的发言和表决，不受法律追究。代表依法在大会上提出质询，是行使法定的代表权利，是国家权力机关行使监督权的表现，理所当然要受到法律的保护。由于质询是一种严厉的刚性监督手段，难免要触犯被质询机关或领导人的利益。为防止打击报复等现象的发生，权力机关要依法保护提案人的合法权益不受侵犯。同时还应为提案人提供组织、时间、经费和交通工具等方面的保障与服务，从而保证质询监督的顺利进行，并达到预期目的。各级人大及其常委会应把行使质询权作为依法管理国家和社会事务的重要方式，作为监督本级国家机关及其组成人员的法律手段，列入议事规则，支持和鼓励代表行使好质询权，并保证监督不缺项、不漏项、不失职。

总之，重启人大质询权，是国家宪政体制的逻辑要求，是国家行宪的实践体现，它不仅意味着人大一项被“闲置”多年的权力被唤醒，也预示着宪法规定的其他被“休眠”的条款在复苏，更多的人大宪法性权力被激活。当今行使质询权，希望国家层面作出承诺，给地方做出榜样。我们期盼行使质询权从理念共识变成政治常态，使这一刚性监督手段在人大落地生根，以彰显人大行使监督权的力度和实效，谱写社会主义民主法治建设新篇章。

（作者系黑龙江省宪法和人大建设理论研究会原副会长、哈尔滨市宪法和人大建设理论研究会原副会长）