近年来人大监督在北京的实践

席文启

近年来，北京市人大的监督工作得到了党委的大力支持，得到了“一府两院”的自觉接受，得到了广大群众的广泛认可，也得到了社会舆论的充分肯定，最重要的是还取得了比较好的监督效果。因此，对近年来北京市人大监督工作进行必要的总结与思考，就是一件非常有意义的事情了。在这篇短文里，当然不可能全面地做这件事情，但也想不揣冒昧，做些尝试，以期抛砖引玉。

一、 关于监督工作的基本理念

我认为，北京市人大的监督工作之所以富有成效，首先是形成了比较符合实际而且比较先进的监督理念。这主要体现在形成了一个比较合理有效的监督工作格局。对于这个格局可以做这样的表述，即：以监督权力运行为核心；以“该做能做、有用有效”为原则；以预算监督和司法监督为两翼；以民生、民权、治理城市病为重点；以各种方式的综合有效运用为方法；以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标[1]。这个格局应该说是在多年监督工作的实践中形成的，是客观存在的东西。我这里对这个格局略作解读。

这个格局包含了六个方面的内容。

一是以监督权力运行为核心。人大监督是监督什么？对于这个问题，是有不少说法的，但却没有一致的结论。有人主张人大监督是对事的监督，有人主张人大监督是对人的监督。这些说法都有一定道理，但似乎又都不够准确和全面。如果说仅仅是对人的监督，那么管不管事呢？如果说仅仅是对事的监督，那么管不管人呢？这就需要思考。针对这种人大监督中的单一因素论，许多同志进行了思考。思考的结果产生了这样一个认识，那就是人大监督既不是仅仅针对人的，也不仅仅是针对事的，是包括了人和事、甚至是人财物等多个方面的，就是说，它不仅仅是针对某一个单独因素的监督，而是综合公共权力运行中所涉及的各种因素进行的监督。但是，这种说法还需要进一步深化。这就需要我们在监督涉及的各种因素中抓住一个本质性的东西进行概括，这个本质性的东西是什么呢？就是公共权力的运行。这个权力运行，在监督对象中是核心性、综合性、根本性的东西，人大监督就是要抓住这个东西。所以，人大的监督就可以简单地概括为是对权力运行所进行的监督。这就抓住了问题的要害，而且避免了监督中单一因素论的不准确问题。当然，在不同的监督类型、甚至是在不同的监督项目中，这种监督的针对性，特别是重点针对性，又是可以而且也应该有所不同的，可以而且也应该有所变化的。比如，在工作监督、法律监督、人事监督中，这个重点针对性就会有所不同。比如，在对民生问题、司法问题等的不同监督项目中，其重点的针对性也会有所不同。但是，具体的监督对象、监督内容无论如何不同，总有一个东西是共同的，那就是公共权力的运行问题，即都是围绕着权力运行中发生的问题展开监督的。可以说，监督权力运行，是人大各种监督中的共同问题、要害问题、关键问题、本质问题。所以，这个说法比较其他说法来，可能要更准确、更到位一些。

二是以该做能做有用有效为原则。“该做能做、有用有效。”[2]作为人大工作特别是监督工作的一个原则，提出于2008年。它的意思是，选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效。它的基本思路是面对众多应该做的事情中，要有所不为而后有所为，或者说是用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说，在人事监督方面暂时难于作为，那就在法律监督和工作监督方面多加作为，在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。这个原则还有一层意思，就是在可以作为的领域里，在监督的议题方面也要精心选择。比如，北京市人大常委会2012年第一次开展专题询问，就选择了大额专项资金的使用和管理这样一个涉及11个类别、总额达250多亿的题目；在连续4年开展这一主题的监督之后，叫停了某些专项资金的拨付，规范了绝大部分专项资金的使用，取得了非常可观的效果。比如，近10年来办理的30余个议案，都是围绕着垃圾处理、大气污染、水系污染、交通拥堵等破解大城市病和食品安全、养老困境等社会紧迫问题展开的，这些题目究其实质也都是监督性问题。由于这些题目选择得比较准确，产生了很好的社会效果和很大的社会影响。应该说，监督题目的选择，与监督工作的质量和效果关系极为密切。

三是以预算监督和司法监督为两翼。这里说的两翼，实际上说的就是监督的两大重点领域。预算监督不论从理论还是实践上说，都应该是人大监督的重点领域，这本不应该成为问题。但是由于种种原因，人大在这方面的监督非常不足。北京市人大这些年在这方面是下了很大工夫的。先是确定了预算监督的格局，那就是：建立科学、民主、依法的财政预算管理制度，确保财政资金规范运行和有效使用的目标，把对预算编制、调整、执行的监督与预算资金使用绩效的监督结合起来，把加强人大监督与促进政府内部监督结合起来，把解决问题与促进制度建设结合起来。而后就是确定预算监督的路径，那就是：用绩效监督倒逼预算改革。自2008年开始的新一届的预算监督并不是从预算本身入手的，而是从绩效监督开始的。预算监督是一个比较复杂的问题，具有相当的专业性和一定的敏感性。常委会领导的设计思路是：我先不管你的錢是怎么分的（指预算分配），我先看看你分后的钱是怎么花的，看看你的钱用的是否有效（指绩效状况）。如果钱使用的绩效不高，存在问题，那就反过来说明你的钱分的有问题。简单说，这个思路就是用绩效中发现的问题倒逼预算中的问题，并解决预算中的问题，同时也就提高了花钱的绩效。这种以预算绩效监督为切入点、推进政府预算绩效管理制度改革和建设的路径，是北京市人大常委会开展预算监督的一个重要特点。从2009年开始，常委会推动财政部门开展预算绩效评价工作，年年听取审计部门的绩效审计情况报告，发现了很多重要问题。两年后，与政府共同召开了加强预算绩效管理与监督的研讨会，形成了共识，建立了制度（会议之后政府和相关部门相继出台了4个文件），预算监督收到了成效。同时，配合其他方面监督措施的改进，使得预算监督收到了很好的成效。

司法监督是北京市人大监督工作的另一个重点领域。从2008年以来，北京市人大对司法方面的监督就成为监督工作的重点之一，年年有题目，家家有项目，就一直没有停止过。尤其是对于法院、检察院两家的监督更是逐年推进，步步紧逼。所采取的方式有，一是听取两家的专项工作报告，而且年年项目不同，比如今年是民事方面的，明年是刑事方面的，后年是专利方面的。二是开展执法检查。2013年修订后的刑事诉讼法开始实施，人大常委会就对与此相关的各个实施主体进行执法检查，监督相关部门实施准备情况和实施具体举措，以及各个部门之间的衔接状况，基本上与实施工作同步展开，对于促进该法的实施起步工作收到了较好的效果。近年还对律师法的实施情况进行了执法检查，也收到了实效。这在人大很少开展对司法系统进行执法检查的背景下，具有一定的开创性。三是除了以人大常委会名义开展对司法工作的监督之外，还以专门委员会的名义分别对法检两家提出监督科目，要求两家分别对涉诉涉访的积压案件进行逐一自查，然后向人大专门委员会作出报告，推动了一批问题的解决并提高了自我监督的意识、健全了自我监督的机制。四是把监督权与决定权的实施结合起来。2008年，北京市人大常委会在听取检察院诉讼监督情况专项工作报告的同时，作出决定，要求检察院加强对诉讼工作的监督。这一决定引起了全国检察院和最高法院的关注，也促进了各地人大对相关工作的开展。应该说，这件事情的意义远不止于此，它是抓住了对监督者的监督这个法门，撬动了体制内部固有的监督机制，激活了监督者自身的角度活力。此事曾经被法律专家给予高度评价。当然，这些对司法工作的监督都是围绕着司法公正和提高司法公信力这个大目标开展的，而且也的确起到了这个作用。这些在人代会上“两院”报告越来越高的得票率，也证明了这一点。司法公正是社会正义的最后底线，是老百姓社会信念的最后根据，人大为这一点付出多大努力都是值得的。

实践证明，这两大重点抓住了、抓好了，人大监督工作的主题就有了着落，人民对人大制度的信心就有了底气。

四是以民生、民权和治理大城市病为重点。这里讲的重点是监督内容上的重点关注目标。民生问题，关系千千万万老百姓的切身利益，比如就业问题、看病问题、养老问题、食品安全问题、入学入托问题等，历来是人大关注的对象，十年来的几十个议案大部分与此相关。民权问题，即维护和保障公民的权益问题，历来也是人大关注的对象之一。这个问题，既与监督题目的选择有关，也与立法和决定权的行使有关。比如，2016年，政府希望由人大常委会就小汽车分单双号行驶常态化问题立法，人大经过一年的反复调研，认为此举法律依据不足，而且公众意见极不统一，就把这个意见予以悬置了。这显然是在现有条件下对于公民权益的一种保护。就监督方面而言，也是如此。比如，利用人大的规范性文件备案审查这项法律监督权保护公民权益就是一例。2015年，在对市民建议审查的政府奖励见义勇为的规范性文件中，发现其中关于将申报时间限制在3个月以内的规定，侵犯了见义勇为者的合法权益，不利于鼓励和表彰见义勇为行为，予以取消，从而维护了公民合法权益，保护了当事人利益。至于在监督中致力于大城市病的治理，那就更是人大的重点任务。这些年里，无论是听取审议专项报告，还是执法检查这些法定监督形式；也无论是监督议案的办理，还是监督重点代表建议的办理等，绝大部分内容都是围绕着垃圾处理、水系污染、大气雾霾、交通拥堵等大城市病进行的，而且有些项目一做就是三五年，不见成效决不收兵。应该说，把这些问题作为监督重点内容既是符合客观实际的，也是符合群众愿望的。这样做的结果既见到了实际效果，也获得了广泛的社会赞誉。

五是以各种方式的综合运用为方法。这里讲的各种方式的综合运用，是北京市人大监督的一个重要特色。它不仅包括各种监督形式的综合运用，也包括各种监督形式和非监督形式的综合运用。比如，听取审议专项工作报告与议案办理相结合，听取审议专项工作报告与执法检查相结合，听取审议专项工作报告与法规制定相结合，听取审议专项工作报告与建议办理和督办相结合，听取审议专项工作报告和讨论决定重大事项相结合，听取审议专项工作报告和专题询问相结合，执法检查与法规制定和修订相结合，执法检查与议案办理相结合，等等。这些方法的综合运用，使人大监督工作焕发了生机和活力，也给人大监督工作带来了实际效果和广泛影响。

六是以促进依法行政、司法公正、完善首都功能、提高人民生活为目标。这个问题说的是人大监督的基本目标。我们对政府的监督，核心是促进政府实现依法行政；我们对法检“两院”的监督，核心是促进司法公正。这两点毫无疑问应该是所有人大共同的监督目标。问题是需要采取坚定的态度、切实的措施、有效的方法去实现之，这一点北京市人大是基本做到了的。这从这些年里人代会上不断攀升的“一府两院”的得票率可以得到证明。至于通过监督的方式去促进首都功能的坚持和完善，这是北京人大特有的监督内容。北京作为国家的首都，其功能定位是由国家根据首都这个城市定位和实践需要来确定的，北京应该保证这个功能定位的有效落实。但是，在这个问题上，我们并不是始终能够保持清醒的头脑和自觉行动的，有些时候我们可能强调了某些方面而忽略了某些方面，使得在这个问题上也曾经发生过某些一时的摇摆。而在这种情况下人大就有责任向政府提出自己的意见与建议。在这方面，人大主要采取了专题调研的方式，向政府提出自己的意见，并同时向党委报告。比如关于2009年关于应对金融危机的调查、2010年关于制定十二五规划的调查、2011年关于推进文化中心建设的调查等都是如此。尽管没有采取监督的形式，但其所蕴含的宏观监督意味还是显而易见的。对于提高人民生活水平这个目标，已经包括在前述大部分监督工作之中了，无需多说。

应该说，这个关于监督格局的说法，已经把北京市人大关于监督工作的理念体现的比较全面和清晰了。这个监督理念是这十年来人大监督工作的纲领，它体现了北京市人大监督工作的主要方面。在这里，是包含着对人大制度的深刻理解与运作智慧的。

二、关于监督工作的主要做法

接下来，我们对北京市人大监督工作中所采取的主要做法做些概括性的介绍[3]。

一是选准议题。监督议题的选择非常重要。题目选好了，可以事半功倍；题目选不好，就会事倍功半。比如，开展专题询问，2012年第一次使用这种监督方式就选了“政府大额專项资金使用和管理情况”这样一个题目。之所以选这个题目是经过深思熟虑的。因为近几年来，常委会把预算资金的使用管理问题，特别是绩效问题作为监督工作的重点来抓，持续关注，取得了明显成效。在这个过程中，感到市级财政大额专项资金的使用管理情况不容乐观。自1995年以来，适应首都经济社会发展需要，本市相继设立了11项市级大额专项资金，当年的预算安排达到了270多亿元。这些资金的使用管理情况如何，特别是资金使用绩效如何，有必要予以重点关注。这次专题询问的结果，发现了不少问题，接下来又就这个题目连续做了两年深入的专题询问，即大额专项资金中的旅游专项资金和文化创意专项资金。在做文化创意专项资金询问时，由于发现问题较多，而且数量庞大，人大常委会建议政府暂停了这项资金的拨付。就是说，监督项目要选，就应该选类似这样的重大题目，而且要把选定的题目做实做好，让人大监督真正有用有效，发挥威力。在这个问题上，还要坚持问题导向，在该做能做的项目中选择那些问题重大、解决好了意义也重大的题目。当然监督项目的选择还要注意大小适中，考虑啃得动、吃得下才行。总之，监督题目与监督效果的关系非常密切，监督题目选好了，监督效果也就初露端倪了。

二是组合出拳。所谓组合出拳也可以叫打组合拳，是指对于同一个监督项目，可以采用不同的监督方式，从不同的角度进行监督，甚至是把监督权的行使与决定权的行使、与议案办理等结合起来。比如前面说的2012年的大额专项资金专题询问，就是在听取和审议同样题目的专项工作报告的过程中进行的。即在听取审议政府大额专项资金报告的基础上，对发现的问题，二次发力，进行询问，这就比单纯听审报告要深入得多。比如，人大常委会还经常把执法检查和立法后评估结合起来，既检查法律法规实施中的问题，又对自己的立法质量进行评估，以便为法规的修订积累经验。比如，人大常委会还把听取和审议专项工作报告与行使重大事项决定权结合起来，在听审专项报告的基础上，就有关问题作出决定。2008年关于加强检察院诉讼监督的决定，就是在听取和审议检察院同样题目的专项工作报告的基础上作出的，取得了非常好的效果，影响很大。比如，人大常委会还常常把议案办理和听取审议专项报告结合起来，也取得了很好的效果。这种把不同监督形式甚至是不同工作方式组合在一起，对同一个题目联合发力、重叠发力的做法，对所监督的问题形成的冲击力还是很大的。实践证明，其效果远比单纯使用一种方法要好。

三是连续发力。这是指对我们所监督的事情，有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的，往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。在这个问题上，北京市人大常委会采取的做法是对这同一个题目，一年换一个方式，进行连续性监督。比如，常委会领导有个说法，就是“一年办建议，二年办议案，三年听专项，不见成效，决不收兵”。在监督垃圾处理、水系治理、交通拥堵、大气污染等城市病的防治方面，基本上都采取了这种换招不换题的办法。功夫不负有心人，你较真了，事情当然也就能够有所推动了。人大常委会监督司法工作方面，基本上也是用的这个办法。在上一届的连续五年中，就“两院”司法工作，从不同角度，年年听专项工作报告。比如今年听民事方面的，明年听刑事方面的，后年听行政方面的，换肩不歇脚，换气不松劲，促使“两院”工作有很大改进，司法公信力有很大提高，代表对“两院”报告的满意率连年上升。上面说的重大专项资金的专题询问也是一干三年，而且还是跨届进行的，终于取得了较大成效。

四是借力发功。2008年是北京市第十三届人大常委会的开局之年。当时，正值监督法出台之后不久，许多地方人大创造的监督形式不好再用了，比如述职评议、工作评议、案件监督等。面临这种情况，人大常委会只好另辟蹊径。在这一年，通过了一个加强检察院对诉讼监督的决定。这个决定的实质，就是激活检察院内部固有的对法院等开展诉讼审判活动进行个案监督的机制，促使其加大个案监督的力度，以弥补人大在这个问题上不好作为的缺陷。这个决定引起了最高检察院的关注，发了文件在全国检察院系统推广，而后的几年里全国三十几家省级人大都作出了相关决定。不仅如此，人大常委会还要求法院、检察院分别进行了案件评查工作，并将评查结果向人大报告。就是说，我不进行个案监督了，但你得替我做。还有一个绩效审计监督，前面已经说过，也属于这个方面的，就是激活政府内部固有的财政监督机制。这是一个借力发力的高招，能够起到四两拨千斤的作用。把体制内部固有的监督机制激活了，不但可以弥补人大监督之缺失，而且可以发挥长效作用。常委会领导认为，就是要以对监督者的监督来实现人大的监督。有学者对此给予高度评价，认为这是人大监督的特有高效手段。

五是多级联动。在监督方面，还有一个比较有效的做法，那就是多级联动，即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。2010年，我们在进行乡镇人大调研时，在怀柔人大发现了区镇两级人大监督联动的经验，即他们两级人大，经过协商采取联合行动的一种监督方式。具体做法是，区人大常委会在与镇人大取得共识的基础上，由区人大提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求，在全区范围内对两级政府进行的监督。在怀柔区近年来开展的工作评议和执法检查中，都是采取这种方式进行的。在我看来，这是一个很好的经验。其最大的好处就在于，区人大常委会牵头，带动并教会了乡镇人大的监督工作。特别是在那些乡镇人大还不晓得怎么进行监督的区县，尤其值得效法。现在，北京不少区县人大也已经提出了区乡两级人大工作联动的问题。其实，全国人大常委会就有这个做法。在他们组织执法检查的时候，往往委托某几个省级人大常委会就同一主题在一定时间内进行执法检查，然后将检查结果上报，一并写入他们的执法检查报告。这些年，北京市人大也有这个做法。比如，开展食品安全执法检查时，就要求区县人大联合行动，在同一时间就同一主题进行检查，并将检查结果汇总，写进总检查报告。有的题目，并不要求各个区县全部参加，而只是选择若干相关区县联合行动。比如，在开展维护少数民族权益执法检查时，就只要求这方面工作任务比较重的几个区县联合行动。这种几级人大监督联动的做法，好处是声势大、范围大、力度大、工作细、效果好。

六是由事入制。就是说，监督工作也不能就事论事，而是每做一件具体事情，就想到这个事虽然解决了，但长远的怎么办，就是在解决这个具体事情时，考虑关于这个事情的制度建设问题。要随着具体事情的解决建立起一套长远管用的制度来。比如，北京市人大常委会开展财政绩效监督，就是如此。关于这项监督，其设计思路就是：我先不管政府怎么分钱，而是先管管你分钱之后这个钱用的绩效如何，这就得用审计局，年年要你的绩效审计报告，从发现绩效中的问题来倒逼你在分钱上的问题即预算中的问题。但事情还不止于此，而是在发现问题之后，让你建立制度来堵塞漏洞、解决这些问题。就是说，我要的不仅是一时一事的具体效果，而且还要长期管用的制度效果。这样搞了几年后，就督促政府建立起了若干项有关预算、绩效方面的财政制度。这就是由事入制，即我监督的是具体事情，但我收获的不仅仅是具体效果，还要取得长期管用的制度上的效果。由事入制，体现了人大工作的一个特性，那就是纠正性（有时候是保障性）和建设性的结合或统一。这个提法是北京市人大常委会领导提出来的，而且在他看来人大工作中的建设性比纠正性（保障性）还要重要。做一个事，获得两个收获、达到两个目的，这当然是事半功倍的事情。

应该说，监督工作是地方人大工作最大量、最繁重的任务，但是也面临着一个难题，这难题就是力量相对较弱、实效相对较小。这种状况，我估计各地可能都差不多。应该说，北京市人大的这些做法对于破解这个难题具有一定的启发性。这些做法与以往不同的地方在哪里呢？我觉得，很可能在于采取的方式方法比较得当。这是在完善常委会工作方式这个大题目下工作几年下来形成的有效经验。这也是中共中央有關文件在讲到监督的时候强调监督的方式方法的原因。看来，有些问题老是坐而论道不一定行得通，有时候还真需要在讲究方式方法上做文章才行，所谓“偏方治大病”，找对了方法可能就找到了问题的症结所在，也就找到了治疗痼疾顽症的特效药物。

三、从北京人大监督工作所想到的

最后，我想从北京人大的监督工作出发就宏观上的人大监督问题，谈点想法。前面我们讲了北京市人大监督工作的理念和方法，主要着眼于成效和经验方面，给出了一些介绍。其实，北京市人大的监督工作，也还存在着不少缺陷和不足。比如，它所使用的监督方法，主要是法定监督方式，并没有太多的创新，甚至十几年前开展的述职评议也没有再做。比如，在法定监督方式中，它所运用的也主要是比较柔性的监督方式，那些比较刚性的监督方式像质询、特定问题调查等也没有使用过。比如，它在进行监督的过程中，也没有像其他地方人大一样，采用量化测评的方式，给予监督对象施加更多的压力。由此，它的监督效果尽管不可低估，但也有不够理想、不够到位的地方。如果说，北京人大监督中的经验有它比较独特的创造的话；那么它的弱点却是各个地方比较普遍性的问题了。由此，我想展开一点，从宏观角度说说人大监督的转变与进展问题[4]。

（一）地方人大开展监督的三个做法，应该积极借鉴

从目前各级地方人大提高监督实效的做法来说，主要有三个方面的做法或者说经验。

一是量化监督。即把对监督目标的评估进行量化。比如针对听取专项工作报告后审议意见的落实情况、针对执法检查意见的整改情况、针对代表建议批评意见的办理结果、针对人大选任干部的述职报告等，由常委会组成人员进行量化测评，就是很多地方采用的一种监督形式。也就是对进行监督的目标由监督主体进行量化的打分测评或者进行定性的投票表决，然后计算其得分情况或者得票率高低，当场公布，对监督对象形成一定的压力，以求提高监督实效。这种方式有点类似于代表大会上各项报告的得票率，也的确会对报告主体形成一定的压力。而且，量化结果达不到要求分数时（比如60%或者70%），可以在规定时间内二次报告，二次报告仍然通不过时，可以启动对责任人的问责等。许多地方已经在 这样做了，取得了比较好的效果。

二是精准监督。即对监督对象或者监督事项存在的问题进行精准化的调查研究和意见表达，以提高监督实效。比如，浙江温岭组织代表和群众提前介入预算编制和审查的做法，为预算监督的精准化提供了很好的经验。比如，浙江丽水就政府财政存量问题，开展了特定问题调查，目的是搞清楚自己的家底。这也都是在朝着监督精准化的方向发力。在北京，市人大这几年预算监督实行各个委员会分兵把口，也是在追求精准化。当然，除了预算监督需要精准化，其他方面的监督也都需要向精准化方向努力，特别是对比较专业的领域。比如，湖南永州、四川广安的特定问题调查，搞得都非常细致，以求事实清楚准确。精准化的关键是监督的主体对监督对象的情况得摸得深、吃得透，这样提出的问题才能精、准、狠，击中要害、入木三分，才能解决问题、产生效益。这样的监督就有力度了，就有效果了。

三是硬化监督。即采取比较有力度的监督形式，从柔性软性监督逐步向硬性刚性监督过渡，以提高监督实效。专题询问、述职评议、质询、个案监督、特定问题调查等，都是这种类型的监督形式。比如，现在，不少地方开展专题询问已经脱离了早期那种摆样子、作秀的局面，搞得比较硬实了，在一定范围里可以随机发问、可以进行追问，直到把问题搞清楚、弄明白为止。有报道载，咱们全国人大常委会的委员长自己也经常发问、追问，你们去年开展的专题询问也是搞得有一定力度的。比如，现在不少地方已经恢复了述职评议，安徽、陕西、辽宁、江西、江苏等都有，这在近期的《中国人大》《人大研究》上都有介绍。比如，质询、特定问题调查、个案监督等比较刚性的监督形式，也已经有不少地方用起来了。比如，像前面提到的浙江丽水2015年搞的财政存量方面的特定问题调查，还有湖南永州、四川广安针对水质污染的特定问题调查。比如，浙江丽水对污水处理厂的质询案；广西梧州对检察院的质询案；比如，安徽贵池市贵池区介入案件审理等。这些新气象都表明，监督工作在逐渐发生转变，在逐渐走向硬化。

（二）在人大监督方面，应该努力实现三个转变

一是监督方法上要从单一监督形式为主向综合运用多种监督形式转变。现在我们的人大监督从形式运用上看，是比较单一的，即听取审议专项工作报告就是听取审议专项工作报告，执法检查就是执法检查，一般就是单独进行。我觉得，这种监督形式单一运用的方法可以有所改进，逐步走向在必要时可以实行各种监督形式的综合运用。这种改进也有几种情形。

其一，可以多种监督形式结合运用。比如，把执法检查和法律评估结合起来，既是对法律实施的监督，也是对立法质量的监督；把听取审议专项工作报告和专题询问结合起来；既是对“一府两院”某一专项工作的审议监督，也是对该项工作的询问监督。这样做显然比单独运用一种监督形式要深入和有效得多。

其二，可以多种职权结合运用。比如，把行使监督权与行使决定权结合起来，像听取审议专项工作报告与就相关问题作出决定相结合（2008年北京市人大常委会在听取审议检察院诉讼监督专项工作报告后作出关于加强检察院诉讼监督工作的决定，引起全国性反响，就是很好的例子）。比如，把议案办理工作与听取审议专项工作报告结合起来，都可以起到既能把监督引向深入，又能从另外角度推动该项工作的作用。北京市人大常委会近年来经常这样做，取得了很好的效果。

其三，把不同的监督形式、工作形式从纵向上结合起来连续几年使用，可以把那些一年解决不了需要多年才能解决的老大难问题，连续推进最终得以解决。比如，北京市人大常委会“一年办建议、两年办议案、三年听取审议专项工作报告，不见成效不收兵”的做法，就很有效果。

总之，这些做法可以使现有的监督形式在运用上更加丰富多彩，在效果上更加深入扎实。而且这样做，也不需要有特别的创新与改革，比较容易实施。

二是监督力度上要从柔性监督为主向刚性监督和柔性监督并重转变。目前的人大监督，基本上是柔性为主的，可以说手段捡软的用、柿子捡软的捏，已经成为人大监督的一种习惯性路径选择。这种局面的形成，当然有多方面的原因（体制方面、认识方面、力量方面都有），我们也都能够懂得，无须多说。但是，如果真要改进我们的监督工作，那就需要逐渐实现从柔性监督为主向刚柔并重的转变，这确是各级人大面临的一个重要问题。如果我们不能完成这样一个转變，是不能把我们的监督工作向前推进的。

所谓刚性监督手段，主要是指质询、特定问题调查、罢免和撤职等，这些手段都需要在必要时得到适当的应用。对这些手段的运用，首先是人大常委会领导得有这个自觉意识，如果从你那里就觉得为难、就抹不开面子，那也就不好开展了，因为事情总得有人发起，总得有人张罗。如果既没人发起，也没人张罗，也就无从谈起。其次是需要得到党委支持。党委对人大监督的重视程度当然是一个重要因素，有时甚至是决定性的因素。但是，就像前面已经说到过的，党委从来不会说不支持人大工作，但却也很少有主动给你派活的情况，只有你先有这个意思，你的话又能够让党委听得进去，它才能给你支持，否则不太可能。再次，当然是监督对象的配合。这一点，主要是政府的态度，因为“两院”问题不大，与政府比较，他们在一定意义上也处于相对弱势，在很大程度上也需要权力机关支撑。而政府则有所不同，有些事情它很愿意让你监督，特别是有些事情它也需要人大的监督来推动的时候。但是有些事情它却是不愿意让人大介入、甚至是不愿意让人大知情的。这就需要在党委的支持下，发挥人大的作用了。这里，既需要法律法规的支撑，也需要代表和委员的给力，但更需要的是常委会领导的智慧。

当然，在监督力度问题上，我们也不能一味地追求刚猛之路，还是要刚柔并重，该刚则刚、该柔则柔的好。因为刚有刚的用处，柔有柔的用处，而且以柔克刚还是极为高明的手法。我们可以探讨甚至发明一些刚柔兼而有之的新的监督形式，比如专题询问、述职评议、个案监督等，就有可能发展成为这样一种刚柔相济的监督形式。

三是监督制度上要从意见监督为主向制约监督为主转变。这里，再从监督制度的角度谈点不成熟的想法。人大监督，按其本质来说，是一种权力制约，因为人大是权力机关，人大监督是来自权力机关的监督，是使用各种监督权力对执行机关有可能发生的滥用人大授予的行政权力、审判权力和检察权力的监督。关于人大监督的实质是权力制约权力这个观点，并不是我个人的观点。它首先是党的领导人的观点，江泽民就说过人大监督是对监督对象的制约的话，不少人大制度研究专家和权威也是这样认识的。

我认为，我们现在的监督，基本上还是处在以“意见监督”为主的阶段（这可以以各种形式的“审议意见书”为标志），还没有真正进入权力制约的阶段。就是说，人大及其常委会的监督尽管具有最高的法律效力，但是我们在提出监督意见或者甚至作出监督决定之后，如果它并不照办或者偷工减料，似乎也没有让它非这么办不可的后续手段。我本人就经历过这么一件事情：有一年市人大常委会委托我所在的民族宗教侨务委员会跟踪监督政府落实上一年常委会审议意见书情况，发现对其中关于经费增长的要求并没有着落。由于这是常委会主任亲自过问的事情，我就在餐桌上跟他非正式汇报了此事。他出了这样一个主意：以委员会的名义就此事起草一个意见，措辞要有点分量，请主管副主任批给主管副市长办。结果副市长批给民委，民委拿着批件找财政重新运作，终于使问题基本得到解决。这个运作过程一方面挟了意见书这个具有一定法律效力的文件的分量，另一方面也还是挟有几位领导个人的面子在里面，不然还真不好办。由此我们可以体会到，人大要想办成点事还是很难的。

我们现在的人大监督应该逐渐向着以权力制约权力的监督阶段过渡。所谓以权力制约权力，就是人大发布的具有法律效力的文件，被监督对象必须照办，而且是不折不扣地照办；否则就可以启动相应的权力制裁程序，对负有直接责任的官员动用处置权，进行问责甚至是必要的处分或制裁，直至动用撤职罢免等权力。这里，我们想对人大监督权问题从理论上多说几句。简单说，人大的监督权可以分为两大类，一类是非处置性监督权，包括知情权、检查权、审议权；一类是处置性监督权，包括撤销政府规章、地方性法规、规范性文件，也包括对官员的撤职、罢免等。应该说，使用非处置权，不一定引出处置权的行使，但处置权的行使是一定要以非處置权的行使为其基础和前提的。我们这里所说的从意见监督向权力制约转变，主要是指处置性权力的合理与适当的运用。当然，要能够动用处置权，就应该具有比较多的可动用的处置权资源，目前，法律规定的这种资源是比较少的。这就使得我们应该进一步丰富处置权的行使方式，这就需要在这方面有所借鉴、有所创新。比如，为了丰富这方面的资源，同时也为了避免对官员直接使用撤职罢免权，我觉得可以增加一些过渡性处置形式，比如戒勉权、警告权、处分权、弹劾权等等。当然，这需要首先从法律上对相关规定进行丰富和完善。

其实上面的许多想法，我们党和国家领导人多有论述。比如，江泽民说过要“建立健全依法行使权力的制约机制”；胡锦涛说过“加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”，“要完善权力制约和监督机制，综合运用各种监督形式，增强监督合力和实效”。十八届三中全会决定专门以一章的篇幅论述“强化权力运行制约和监督体系”，要求“形成科学有效的权力制约和协调机制”。在这些论述和文件中，无疑传达着一个重要信息，那就是我们党和国家高层对权力制约这种监督的有效形式，是有着深刻的认识和迫切的愿望的，是他们从这些年的执政实践中认识到的体现权力运行和监督规律的真理。我们应该在推动人民代表大会制度与时俱进中把握人大监督的这个大课题，推动人大监督的不断进步。在我看来，只有实现从意见性监督向制约性监督这个转变，我们的人大监督才能够真正实现升级换代（《中国人大》2016年第4期卷首语标题就是“人大监督实现升级换代”）、才能够真正实现与时俱进。

注释：

[1]笔者在北京人大这些年的权威性文件中，并没有发现对于人大监督工作的总体格局进行概括，现在的这个概括是笔者从其他文稿中偶然发现的。但笔者认为，这个概括是符合这些年北京市人大监督工作的实际的，而且比较准确。

[2]“该做能做、有用有效”，作为北京市人大工作的一个原则或者叫方针，提出于2008年4月，在这些年里对北京人大各个方面的工作都发挥了重要的指导性作用，尤其对于监督项目的选择所起的作用更大。笔者曾经对这个问题进行过专门论述，有兴趣的同志可以参阅《“该做能做、有用有效”论稿》一文（载2012年第7期《北京人大》）。

[3]从这几个方面对北京人大在监督工作中所采取的方法进行概括，第一次是在2014年4月与通州区人大常委会领导同志进行座谈的时候。2015、2016年作为对北京市人大常委会监督方法的介绍，出现在《关于人大监督的几个问题》讲稿中。该讲稿在全国人大北戴河培训基地和北京市的几个区分别做过讲授。该讲稿的全文可以参见笔者所著《人民代表大会工作十五讲》（红旗出版社2016年出版）一书。

[4]这部分内容的第一个问题，最早出现在笔者于2016年7月在北京市石景山区人大常委会组成人员的专题研讨会上的发言中。其他内容也出现在《关于人大监督工作的几个问题》一文中。

（作者单位：北京市人大制度理论研究会。2017年初应全国人大研究会2017年2月年会暨人大监督专题研讨会撰写，并收入该会议论文集。会后对个别文字有所调整。本文第三部分已在《北京人大》2016年第9期刊发）