地方人大常委会重大事项决定权行使困境、原因及路径探析

方军

讨论决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化等领域的重大事项是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的一项重要职权。三十多年来，地方人大常委会重大事项决定权得到不同程度的行使，也在一定程度上为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。但毋庸讳言，地方人大常委会重大事项决定权的行使与立法权、监督权、任免权的行使相比，还有一定差距，还远未到位。特别是在“四个全面”战略布局的新形势下，地方人大常委会重大事项决定工作面临的时代背景、历史机遇、职责使命等已经发生深刻变化，加强这方面的研究和探索尤其紧要，迫切需要我们以全新的思维和视角去审视和推进之。

一、地方人大常委会重大事项决定权的行使困境

在地方人大常委会的职权体系中，重大事项决定权是最能体现地方国家权力机关性质和特点的一项基本职权。但实际上，重大事项决定权又是行使得最不充分的一项职权，特别是与立法权、监督权、任免权相比，不仅行使的次数较少、质量不高，而且行使的动力不足、后劲乏力，甚至在个别地方该项职权长期被束之高阁，以致重大事项决定权在地方人大常委会的四项基本职权中处于相对弱势的地位。

困境之一：重大事项虽迫切需要明确界定但实际上又难以明确界定

在诸多地方人大常委会关于重大事项决定权行使的若干规定中，主要是从三个方面对“重大事项”进行规定：一是须经地方人大常委会批准的事项，如国民经济和社会发展年度计划的部分变更、财政预算调整和决算、环境和资源保护规划的制定和修改等；二是须由地方人大常委会讨论决定的事项，如授予荣誉市民、人民好公仆等荣誉称号；三是须向地方人大常委会报告再视情况作出决定的事项，如涉及社会和谐稳定、基层民主建设等事项。与地方组织法相比，这些规定虽然对重大事项作了列举，但实际上仍然存在判定标准不明晰、难以界定的问题。比如，第三类视情况再作出决定的事项，即需要报告但不一定需要作决定。这就是一个不确定、模糊的职权规定。

实践中，由于重大事项不够明确、不够具体、缺乏可操作性，客观上可能导致一些议题被临时动议，从而在一定程度上破坏了重大事项决定权的法定性。就“一府两院”等提出主体而言，其提请讨论决定的事项可能存在随意性，比如，对于一些符合本部门利益的重大事项，有关部门则可能快速报告并要求审议通过；对于一些不符合本部门利益的重大事项，有关部门则可能暂缓报告甚至不报告。就地方人大常委会这一决定主体而言，对于是否属于本级人大常委会讨论决定的重大事项有时候全凭主要领导或有关部门负责人的主观认识和个人喜好来确定。这些都使得重大事项决权的行使始终处于被动地位。

从理论上讲，重大事项迫切需要明确界定，因为只有明确界定才便于操作。可事实上，重大事项又是一个难以明确界定的事物。首先，从国家或法律层面上看，迄今为止，关于重大事项决定权的全国层面的专门法律或法规尚未制定，有关法律对此也仅作了一些原则性的规定，并没有对如何界定、确定重大事项作出明文规定，在实践中具有很大的模糊性。其次，从理论层面上看，重大事项之“重大”本身是一个描述性和相对性的词汇，因而重大事项是一个动态概念，它会因层级、地点、时间等的不同而不同，这就导致“重大事项”在不同的层级、不同的区域、不同的时间，其内涵外延是不一样的、内容范畴也是不确定的，所以在实际操作中具有一定的难度。第三，从地方人大常委会的实践情况看，一方面由于现有体制下地方人大权力式微，党委决策权和政府行政管理权处于相对强势地位，这实际上挤压了重大事项决定权的行使空间；另一方面虽然地方人大常委会大多制定了讨论决定重大事项的规范性文件，但这些规定对实际操作指导性并不强，甚至一些规定还存在互相矛盾甚至有违法律精神之处，致使该项职权在行使中大多不尽如人意。上述种种原因，使得地方人大常委会在开展重大事项决定工作时陷入了既想明确界定、又难以明确界定的困境。

困境之二：议决过程虽有坚定的法治追求但又深受传统决策模式的影响

作为宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权，讨论决定本行政区域内的重大事项有着“与生俱来”的法治基因，迫切需要地方各界以法治思维和法治方式予以推进。但坦率地讲，尽管当前地方各级党委、政府对重大事项决定权的认识正在不断加强，实践中就本行政区域内重大事项提交或提请同级人大常委会讨论决定的现象日益增多，但由于长期以来旧有的地方国家重大事务决策机制和惯性思维仍然根深蒂固，而且时不时地“侵袭”重大事项决定工作，致使重大事项决定权往往被“晾在一边”。

一直以来，地方党委、政府往往以党委决定、政府执行，或者党委、政府联合决定的方式，对本应由国家权力机关依法讨论、决定的重大事项作出规定，致使权力机关既不能依法讨论决定有关重大事项，也难以对“一府两院”执行有关决议、决定情况实施有效监督。例如，2013年，XX市委提出建设“精致XX”战略，该战略涉及精良产业、精深文化、精美城市、精细作风建设四个方面内容。作为一个事关全市未来若干年发展的战略，本应由党委提交该市人大常委会讨论并作出决定，然后交由政府贯彻执行。但事实上，该战略却以市委、市政府联合行文的方式出现，并要求全市各级各部门认真贯彻该战略。此举不仅直接越过了该市人大常委会讨论决定重大事项的职权，而且还置同级人大常委会于窘境：既不能依法对此进行讨论决定，也难以有效对此进行监督，更为窘迫的是還得贯彻落实这一加盖政府印章的战略。

在重大事项决定权的行使中，尽管党政单独或联合行文跨过同级人大常委会直接决定本行政区域内的重大事项的现象并不普遍，但体制机制内长期积累的决策模式却深刻地影响着当下人们的思维和行为，在没有法律强制要求下地方党委或政府更习惯于由自己来决策本行政区域内的重大事项。可见，在全面依法治国的时代背景下，深入探讨并践行以法治思维和法治方式来看待和推进地方人大常委会重大事项决定工作仍然任重道远。

困境之三：议决机制虽有制度规范但实际运行中问题突出

如前所述，虽然宪法和法律对重大事项决定权作出相应的规定，地方人大常委会也大多就此制定了地方性法规或规范性文件，但这些规定总体上表述抽象空洞，宣言性的套话多，具有实质意义的突破少，不能真正推动这项权力的运行。突出表现为以下四个方面。

一是在议题确定环节上存在不按程序报备、临时报请讨论决定等现象。最典型的例子就是近年来逐渐兴起的PPP项目。由于银行等放贷方在放贷时明确要求以地方人大常委会出台的决议、决定作担保，否则便不予放贷。而政府为了快速上马某一项目，大多按照放贷方的要求匆匆提请同级人大常委会讨论通过。由于议案提请时间仓促，地方人大常委会根本没有时间对该项目进行调研论证，只得匆匆予以通过。对于这些临时性的议案，人大常委会即使有“怨言”也要通过，否则会有不支持中心工作之嫌。

二是在调查研究阶段存在深入调研、充分论证不够等问题。调研论证是人大工作的基本方式。决议、决定出台前，人大常委会有关工委都要进行调研和论证。但实际上，由于受人力物力以及知识水平等限制，这种调研往往只是“浅层面的了解”“形式大于内容”，大多对即将讨论决定的重大事项的背景、意义及实施细节等缺乏足够的了解，甚至一些决议、决定根本没有时间开展调研，更遑论充分论证。

三是在行使重大决策权时还存在操作不规范、职权被利用等问题。比如，有些事项并不属于地方人大常委会讨论决定的重大事项，但由于在推行过程中困难较多，或者各方意见不同，党委和政府主动提交同级地方人大常委会作出决议决定。最典型的例子是近年来城市改造过程中的拆迁与开发工作。该项工作根据职责划分应属政府工作，但由于在实际工作中推进困难，政府便把这一难啃的“骨头”交由人大常委会讨论决定，然后以落实人大决定之名予以推进。

四是在监督执行阶段存在对“一府两院”执行、落实常委会决议、决定缺少长效督查机制。不少地方人大常委会讨论决定重大事项往往是“头重脚轻”“虎头蛇尾”，决议决定启动前“声势浩大”“动作较多”，而决议决定通过后则鲜少过问，特别是对决议决定能不能落实、落实得怎么样缺少必要的问效机制和责任追究机制，法律规定的一些刚性监督手段鲜有启动。

困境之四：议决结果虽数量不少但质量普遍不高

当前，地方人大常委会作出的决议、决定虽然总数不少，但质量普遍都不高。首先，就提出的主体看，由政府提请作出的决议决定居多，地方人大常委会主动作出的决议决定偏少，很多人大代表和群众关心关注的热点难点问题都没能进入人大常委会讨论决定的内容范畴。其次，就决定的内容看，多数决议决定程序性、号召性的内容多，实质性、可操作性强的内容少，决定内容空洞，缺乏应有的内容标准和规范性条款，难以真正落到实处。再次，就决定的科学性看，大部分决议决定没有经过深入的调查研究，缺乏严谨的科学论证，不仅问题没有摸清摸透、原因没有找对找准，而且制定的举措科学性不够强，事实上落地后也很难规范和引领某一方面的工作。

二、地方人大常委会重大事项决定权未能有效行使的原因

（一）长期以来决策模式的惯性制约。在地方重大事务决策体系中，党委决定、政府执行或者党委、政府联合决定是最主要的决策模式。在这种决策模式下，一些原本应由地方人大常委会议决的重大事项，在实际运行中往往被地方党委单独或联合政府自觉或不自觉地“拿走了”。这种以党委单独或联合行政机关代行权力机关职能的决策模式，既是在长期历史条件下形成的，也是法治建设步伐滞后的现实反映。当然，这是以地方人大常委会法定职权被侵蚀为代价的，并且迄今或仍将深刻地影响着人们的思维习惯。正是由于这种决策模式的长期影响，社会上普遍只知人大机关是监督机关，却不知人大机关其实质是权力机关。因而，一部分人认为，重大事項由党委或政府作出就可以了，人大无需作决定，即使作了决议决定其实际意义也不大，因而视人大权力为“橡皮图章”。也有一部分人认为，地方重大事务大多由地方党委常委会先行决定，或者召开党政联席会对重大事项共同确定后，再由党委提交或由政府提请同级人大常委会讨论决定，此时的“决定”权已经演变为“通过决定”权。上述看法实际上弱化了地方人大常委会的职权。总而言之，在这一决策模式下，地方人大常委会真正能够参与的空间有限，其相对窘迫的地位也就不言而喻了。

（二）重大事项的法律规定过于笼统。如前所述，宪法和地方组织法虽以列举的方式对重大事项作出规定，但这些规定显然过于原则和笼统，操作性也不强。就地方人大常委会而言，虽然普遍制定了讨论、决定重大事项的规定，但仍旧过于宽泛和原则，特别是对哪些事项应属重大事项仍难以作出相对明确的规定。在此背景下，地方人大常委会重大事项决定权陷入了“有法可循、无章可依”的尴尬局面。

（三）严格规范的制度设计缺失。一项职权能否得到有效行使，关键看是否有严格规范的制度设计作支撑。重大事项决定权虽为法定职权，但缺乏完善系统的支撑制度以及有效运转的保障机制。比如，如何加强对决议决定执行情况的监督，如何确保决议决定得以长期有效地贯彻执行，如何对执行不力的部门或其主要负责人进行责任追究，如何纠正本级或下级人大常委会不适当的决议决定等，这些都缺乏严格规范的制度设计。特别是在决定后的处理程序方面，相关规范缺乏具体细致的规定，而且普遍缺乏否定性后果，对违反相关规范的应对措施准备不足。虽然从法律的规定看，对不及时报告重大事项或不认真执行决议决定的，地方人大常委会可启动询问、质询甚至组织特定问题调查委员会进行监督。但由于我国的政治体制中既缺少这方面的制度设计，又缺乏这方面制度运行的社会心理，实际上很少有人愿意启用这些刚性手段。

（四）自身建设跟不上形势要求。近年来，中央和地方党委陆续出台关于加强地方人大工作和建设的文件，对地方人大常委会加强自身建设提出了新要求。然而，若单就重大事项决定工作来说，地方人大常委会无论是思想认识还是队伍建设都很难跟上形势发展的需要。一是思想认识顾虑重重。一些组成人员在思想认识上不尽统一，甚至有顾虑，他们担心重大事项讨论、决定多了，会被认为是在向党委要权、和政府争权，生怕分寸拿捏不准就会越权，与其多一事还不如少一事，因而不愿意充分行使重大事项决定权。二是队伍建设短板明显。重大事项决定工作是一项相对复杂的系统性工作，需要一批懂法律、有实践经验的专业人员。但实际上，当前地方人大常委会的机构设置及其人员配备偏少，特别是区一级人大常委会的机构设置及其人员配备捉襟见肘，难以满足地方人大工作的实际需要。不仅如此，地方人大常委会及机关的专业人员极其匮乏，几乎没有从事重大事项决定工作的专门研究人员，在讨论决定重大事项工作方面具有丰富经验的专业人员也难觅其踪。三是开拓创新意识不强。一些地方人大常委会在开展工作时，一方面过分依靠上级人大常委会的经验做法，不敢也不愿创新；另一方面其自身创新能力不强，对下指导动力又不足。因此，实际工作中开拓创新意识不强，自觉性、主动性未得到有效的激发，职权功能未得到应有的发挥。

三、优化地方人大常委会重大事项决定权的行使路径

当前，全面依法治国已经成为时代的主旋律和鲜明特征，法治思维和法治方式日益深入社会生产生活的方方面面，国家治理体系现代化的美丽画卷正缓缓铺开。面对社会主义民主法治建设日新月异的新形势、新要求，地方各级人大常委会应从推动人民代表大会制度与时俱进的高度出发，正确认识、积极谋划、科学规范、充分有效地行使好重大事项决定权，努力确保该项职权与人大其他职权齐头并进。

（一）健全重大事项议决体制。在传统地方权力运行机制中，地方党委、人大常委会、政府三者职权属性模糊不清、权力运行相互交叉，在一定程度上制约了地方人大常委会重大事项决定工作。但是，随着国家治理体系和治理能力现代化进程的加快推进，建立和运行“党委决策—人大决定—‘一府两院执行”的议决体制已是势在必行。具体地讲，地方党委按照党的政治领导、思想领导、组织领导原则，把要实行的重大政策或者关于重大事项的决策交同级人大常委会讨论决定，由同级人大常委会通过法定程序把党的政策与人民意志融合起来并上升为国家意志，然后交同级“一府两院”贯彻落实。在这一体制下，地方党委是地方重大事务的组织领导者，发挥着坚强的领导核心作用，引领和保障着地方重大事项决定工作朝着法治化、规范化方向发展；地方人大常委会是议决主体，居于主导地位、发挥着关键作用；地方“一府两院”居于执行地位，是决议决定能否取得实效的关键所在。

（二）完善重大事项议决保障机制。一是健全重大事项调查研究制度。调查研究是确保重大事项科学性、可行性的有效手段。在决议、决定提请会议审议前，地方人大常委会既要认真听取人大代表、常委会组成人员的意见，又要认真听取社会各个方面的意见；既要充分征求同级党委的意见，又要充分听取和了解执行机关或部门干部群众的意见和要求。二是建立重大事项公示听证制度。在讨论决定与群众利益密切相关的重大事项前，一方面要及时将重大事项的有关情况向社会公众公示，让人民群众了解即将讨论决定的重大事项；另一方面，应主持召集本行政区域的人民群众就相关重大事项进行公开辩论或者征集意见，及时吸纳合理、可行的意见、建议，以达到听政于民、汇聚民声的效果。三是建立决议决定备案审查制度。根据有关法律规定，地方人大常委会的决议、决定作出后，应当在规定的时间内向上一级人大常委会报告并备案，上一级人大常委会有关部门依法对此进行审查。如果审查发现该决议或决定有不适当情形的，应要求下级人大常委会改正或撤销该决议或决定。四是健全决议决定跟踪督查制度。结合日常监督工作的开展，跟踪了解并随时掌握决议决定贯彻过程中的动态情况，及时发现并积极反映决议决定执行中存在的困难和问题。对办理落实不力的可采取提出督查询问等刚性手段，并要求有关单位在规定时间内向人大常委会报告办理结果，以维护地方人大常委会依法讨论决定重大事项的权威性和严肃性。

（三）规范重大事项议决程序。一是规范重大事项的提出程序。一般来讲，重大事项的提出有三种方式：对于必须由人大常委会讨论决定的事项，一般以议案的形式提出；对于应当向人大常委会报告并根据情况作出决议、决定的事项，一般以报告的形式提出；对于需向人大常委会报告但不需要作出决议、决定的事项，可以报告或建议书的形式提出。有关部门或个人向地方人大常委会提出的重大事项应包含以下三方面内容：重大事项的大致情况；重大事项的决策所依据的有關法律、法规、规章、政策等；重大事项的决策方案及其说明。二是规范议案或报告的审议程序。议案或报告列入会议议程后，由议案提出机关或报告部门的主要负责人或者联名提出议案的代表向地方人大常委会会议作有关情况的说明或者报告。说明后便进入会议审议阶段，地方人大常委会会议审议的方式有全体会议、分组会议、联组会议等，主要是对议案或报告以及决议、决定草案的合法性、必要性和可行性进行审查。三是规范决议决定的表决程序。根据法律规定，决议、决定草案的表决，以常委会全体组成人员过半数赞成方为通过。表决结果出来后，会议主持人应当依法认定决议、决定草案的表决结果是否达到法定票数，并当场宣布该决议、决定是否通过。四是规范决议决定的执行程序。有关部门首先要制订落实决议、决定的详细计划或方案，并采取有力措施保障实施。同时，在规定期限内向同级地方人大常委会进行书面报告，让地方国家权力机关了解决议决定的执行情况，并为之更好地议决重大事项提供参考。

（四）加强地方人大常委会自身建设。一要把思想建设摆在首位。目前，一些制约重大事项决定工作的错误认识或不正确的观念仍然存在，并在一定范围内发挥作用。为此，要全面纠正错误观念，彻底消除思想上的顾虑和认识上的误区，牢固树立依法讨论、大胆决定的思想观念，主动把思想统一到宪法和法律的规定及中央的要求上来，通过补足“思想之钙”挺直腰杆大胆行权。要大力倡导担当精神，切实担负起议决本行政区域重大事项的历史重任，积极主动地讨论决定本行政区域内的重大事项。要深入开展创新教育，鼓励组成人员及机关干部深入探讨开展重大事项决定工作的新途径、新方法，通过创新开展重大事项决定工作不断提升地方人大常委会议决水平。二要高度重视队伍建设。适当吸纳一部分具有法律、经济、管理等专业背景或实践经验的专家干部进入人大常委会组成人员队伍，进一步优化组成人员的知识、年龄结构，逐步把专职组成人员比例提高到60%以上，不断提高议决者的整体素质。加强人大机关干部交流力度，努力把年富力强、实绩突出、群众公认的优秀人大机关干部推荐到基层重要岗位上去，以激励更多有识之士积极投身人大工作。注重加强对组成人员和机关工作人员的培训，使其能够全面理解和掌握党的方针、政策，提高理论水平，熟悉常用的法律、法规和必要的决策知识及人大业务知识，不断提高地方人大常委会重大事项决定工作水平。三要切实加强作风建设。密切联系群众，比如多形式开展调查研究，多方位倾听代表和群众心声，并把一些合理的意见、建议吸纳到人大工作的具体实践中来。进一步优化机关工作环境，使人大干部始终保持奋发有为、积极进取的精神状态，以适应“四个全面”新常态下地方人大常委会行使重大事项决定权的现实需要。适当参与同级党委、政府的中心工作，定期与有关部门召开重大事项决定工作分析推进会，保障重大事项决定工作始终与党委中心工作同频共振。

（作者单位：安徽省淮北市人大常委会办公室）