预算决算审查监督的与时俱进

越仁言

加强对政府全口径预算决算的审查监督是人大及其常委会一项重要的法定职责，它是改革开放和经济建设的成果能否最大限度惠及民众的重要环节。改革开放以来，广东的经济总量大幅增长，与此同时财政收入和支出也显著增加，预算决算审查监督的新情况、新问题不断涌现。如何使预决算审查监督与时俱进，成为近几届广东省人大及其常委会思考的重要课题。

一、着眼于全覆盖，拓展审查监督的广度

过去，政府的收入不仅量较少，来源也比较单一，因而对预决算审查监督的口径定义在“财政收入支出”，问题并不太大。然而面对新的情况，必须从指导思想上实现从传统意义上的“财政收入支出”的审查监督向“政府所有收入支出”的审查监督转变。

一是实现监督内容全覆盖。基于这一主导思想，从本世纪开始，广东省人大及其常委会就审时度势，逐年稳步地扩大审查监督的范围。首先是2001年起增加了审查政府性基金预算草案。从2005年起，以常委会听取和审议省政府专项工作报告的形式，把社会保险基金预算的执行和决算的情况纳入常委会监督的视野。经过近10年的实践，从2014年起要求政府将社会保险基金预算草案提交省人民代表大会审查批准。包括在此前一年的2013年开始审查批准的国有资本经营预算草案，省人大对预算的审查就从原来的“一般公共预算”一本预算，增加到包括“政府性基金预算”“国有资本经营预算”“社会保险基金预算”在内的共“四本预算”，初步实现了审查监督的全口径。当然，要真正实现全覆盖，还要不断考察新情况，发现新问题，不断扩大人大监督的视野。一方面要解决四本预算内未能覆盖的部分。例如目前编制的国有资本经营预算，重点放在国有资本上缴财政收益的收支分配计划上，未能全面反映国有资产的资产负债状况、经营状况和收益状况，也未能反映国有资产的经营规划及政策措施。今后要把这些覆盖“全”，使之成为完整的“经营”预算，才能使审查监督更为有效。又如政府基金中的地方政府土地出让金基本上还没有按要求编制单独的预算，其使用情况也应在人大的严格监督之中。另一方面要解决四本预算外未覆盖的部分，即把游离在“四本预算”外的相关问题纳入到审查监督之中。例如财政管理体制、转移支付制度关系到财政资金的分配，甚至可以说比预算草案的分配功能更强大，影响更深远，应当适时地提交人大审议。

二是实现监督对象的全覆盖。以前政府部门没有单独编制预算，现在所有的部门都按照细化的标准，共编制119本预算提交人大审查。

三是实现监督时间的全覆盖。由于代表大会每年开会时才对预决算进行审查监督，即使常委会年中开会时也进行审查，但毕竟存在发现问题不够及时，解决问题相对滞后的弊端。为此，广东省人大常委会建立了预算支出联网监督系统，要求省政府及其部门的预算执行情况即时进入这个监督系统中，接受全天候的监督。这样，使预算监督由周期性的報表审阅转变为实时性的电子信息审阅，由对支出结果概要式监督转变为涵盖各环节的全方位全过程监督，使一些预算执行过程中的问题能迅速发现并及时解决。这个联网系统发现问题后，能及时通过红灯、黄灯等进行预警、专项预报或提醒。如在联网系统中，发现政府一个部门把用于处理流浪乞讨人员的资金的一半，挪用于解决人员经费等，就及时发出警示，使之很快得到纠正。有些年终决算时反映的结果正确但实施过程存在问题的情况，在过往的监督审查中是难以发现的，但在联网的全天候监督中就能得到妥善的解决。如在联网系统中发现有4个部门1～11月的预算经营支出不足全年的50%，准备12月份突击花完，于是就发出警示。对这4个部门进行全过程监督，使之较好地解决这个问题。由此，省人大常委会对预算执行率和到位率偏低的问题引起了高度的关注，通过省人大和省政府的共同努力，2015年省级一般公共预算结转结余297.21亿元，比上年减少242.97亿元，下降44.98%，初步实现了结余结转资金规模大幅度降低的目标。这些都表明，线上与线下监督相结合，对于加强部门预算执行情况的监控、分析、研究、判断和预警，发挥了相当重要的作用，大大提高了预算监督的针对性、及时性和实效性。根据实践积累的经验，省人大常委会已对联网监督系统进行升级完善，以强化对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等多项分析预警功能，进一步提高联网监督的实效。建立联网监督系统的经验已在全省各市推广。21个地级以上市人大常委会全部建立预算支出联网监督系统，实现了人大常委会与本级财政部门、财政部门与审计部门联网；70个县（市、区）人大常委会与本级财政部门联网，县级联网率已达59%。

二、着手于社会关注的民生问题，加大审查监督的力度

政府的预算一般在代表大会召开前不久才提交人大审查，如果这时才发现某些人民群众高度关注的民生问题在预算草案中没有得到切实的保障，这时再修改或调整预算往往会比较仓促，而不及时解决这些社会关注的热点问题，又会引起群众的意见。针对这个问题，广东省人大常委会在总结以往提前介入预算编制监督经验的基础上，提出要从广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，通过建立提前介入预算编制监督的机制，加大审查监督的力度，为群众提供最基本的民生保障。在认真筛选代表的议案、建议的基础上，组织大规模、高规格、有深度的专题调研，以便在确定下年度突出解决什么民生问题方面真实地反映人民的意愿。然后与政府交换意见，提出预算安排的建议。其后，在预算实施的过程中，通过组织人大代表视察等形式全程加强监督，确保相关预算的落实。几年的实践表明，这种做法取得了“人大满意、政府满意、人民满意”“三满意”的效果。例如2013年，省人大常委会向政府提出在预算中要体现对底线民生保障问题高度关注，省政府表示赞同，当年就对预算安排作了大幅调整。2014年全省各级财政安排用于底线民生保障支出比上年增长45.30%，其中省财政安排比上年增长了60%。省政府还在2013年制定了《关于提高我省底线民生保障水平和实施方案》，确定了到2017年全省底线民生保障水平达到全国前列的总体目标和任务，2014年至2017年全省底线民生保障资金总支出安排超过820亿元。又如2014年围绕解决农村低收入家庭的住房改造问题，要求安排省级补助资金，2015年围绕卫生强基创优问题和省级推进教育现代化建设资金问题，采用专项提前介入预算监督的办法，都收到了良好的效果。

三、着力于提高监督能力，增加审查监督的深度

预决算的编制和审查，都是专业性相当强的工作。与政府编制预决算的机关相比，人大及其常委会在财经方面的能力相对偏弱，要对预决算实施有效的监督，必须着力提高相应的能力。广东省人大及其常委会做了以下四方面的工作。

一是努力提高人大代表审议预决算报告水平。人大代表分布在各行各業，不可能在当选代表之前都具备财经方面的知识和技能，不少代表都表示看不懂预算报告。“看不懂”就无法“审得了”。为此首先要求财政部门提交的报告必须细化，方便代表看懂。多年来，政府的预算报告附上阅读指南、公共财政政策读本、社会保障政策读本、名词解释等参阅资料。单独编制的省级公共财政预算专项资金预算表，列明资金使用方向、预算金额、具体的项目、扶持的对象及范围、资金分配方式、安排的政策依据等。2016年开始，预算草案还将专项资金库表单独编成近200页的册子，方便代表把预算方案读懂。代表大会期间，还派员随时接受代表的咨询。这样，就把每次审议预算的过程变成一次培训的过程。而在代表候任期间的培训过程中，把关于预算报告的审议作为一项重要内容，以后各年的代表培训中，再根据代表在预决算审查监督中碰到的实际疑难问题，有的放矢地进行培训。对一些特别关注财政预算并且有一定专业基础的人大代表，更加注重发挥其作用。如让他们参加提前介入预算编制监督工作，参加对作为支出重点的农业、教育、科技、文化、卫生、交通、社会保障等部门预算执行情况的调研和情况分析会，充分利用他们对本部门情况熟悉的优势，在这一过程中，安排常委会特聘的30位财经咨询专家与他们实行“一对一”的交流，这种“边干边训”的形式，大大地提高了他们的预决算审查监督能力，使他们成为监督的一支骨干力量，也发挥了对其他人大代表的带动作用。

二是加强财政委员会和预算工委的建设。挑选具有宏观经济意识和财政专业水平的常委会委员和人大代表担任财经委员会的组成人员，选拔有编制和审预决算实际经验的同志担任预算工委的领导工作。与此同时，各专门委员会的组成人员中，也要配备一些懂财经的同志，以便配合做好对口的政府部门的预决算审查工作。

三是发挥第三方的作用。广东省人大常委在全国公开遴选第三方评价机构，先后委托广东省政府绩效管理研究会、华南理工大学政府绩效评价中心、北京大学政府绩效评价中心、武汉大学深圳研究院等单位对相关财政专项资金支出绩效进行了评价。实践表明，常委会在引入第三方评价去研究实施对财政支出的事后监督，对提高监督科学性、精准性具有重要的作用。2014年对开展战略性新兴产业发展专项资金的绩效情况，2015年对基础教育创强奖补专项资金和农村危房改造补助专项资金的绩效情况，2016年对产业园扩能增效专项资金和企业技术改造专项资金的绩效情况，都引入了第三方进行评估，都取得了良好效果。在总结经验的基础上，现正制定《广东省人大常委会关于组织开展财政资金支出绩效委托第三方评价工作的实施办法》，以推动人大对财政资金支出绩效监督工作长效机制的建立。

四是注重发挥审计监督作用。审计部门是预决算审查监督的一支重要力量。早在2009年，广东省人大常委会就制定了《广东省预算执行审计条例》，对审计工作按审计法的规定予以细化和规范。审计部门每年确定下一年的审计工作重点时，都主动征求人大常委会的意见，审计工作报告反映的情况都比较具体翔实，为审查决算草案及其报告提供了很好的参考。常委会特别强调审计部门报告上一年度审计查出问题的整改结果，并附上省各有关部门的具体整改情况材料，印发常委会会议。省政府对此也很支持。2015年11月，省政府首次以专项报告的方式向省人大常委会作关于2014年度审计发现问题的整改报告。以此为良好的开始，现正着手制定《关于改进审计查出突出问题整改情况向人大常委会报告机制的意见》，进一步规定审计整改重点、跟踪调研、审计整改报告形式、审计整改报告内容、人大常委会审议程序、审计整改结果运用等多项新内容，以推动此项工作的制度化、常态化，使审计监督产生更大的效果。

预算、决算的审查监督既是人大监督工作的重点，也是难点。只要不断提高对预决算审查监督的认识，思想上不断与时俱进，预决算审查监督工作及成效也一定能与时俱进。

（作者单位：广东省人大制度研究会）