论人民代表大会的公信力

郑广永

人无信不立，国无信则衰。政治公信力成为现代民主国家必须面对的问题，提升政治公信力是现代民主国家的重要追求。我国作为社会主义国家理所当然地也要追求政治公信力。

在西方，公信力最初是用于探讨媒体的一个概念，即指媒体的报道宣传是否客观公正，是否可信，后来逐渐运用到包括政治领域在内的公共领域。在我国，政治公信力问题是新世纪初才成为一个政治和学术话题的。尤其是2003年“非典”事件后，政府公信力成了一个热门的政治和学术话题。2005年初，在十届人大三次会议上，温家宝在政府工作报告中首次提出要“提高政府公信力”。这是官方第一次提出“政府公信力”概念，以后历次人代会几乎都提到政府公信力。党的十七大的工作报告也使用了“政府公信力”这个概念，这是党的文件中首次使用“政府公信力”概念。党的十八大报告继续提出要提高政府的公信力。与此同时，一些人在继续研究政府公信力的同时，也在探讨执政党的公信力问题。当然，重点还是在政府公信力问题。迄今为止，还没有人研究人民代表大会（以下简称人大）公信力问题。笔者认为，政府公信力是政治公信力的一个重要方面，但不是全部。在我国，我们坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有機统一，因此政治公信力包含着执政党和人大的公信力。执政党、政府、人大，也包括司法机关的公信力共同组成了我国的政治公信力。更何况，我国宪法明确规定，人民代表大会是国家权力机关，各级人民代表大会是人民行使当家作主权力的根本途径。所以，人大公信力是一个客观存在的现实问题。我们在认真研究和提高党和政府公信力的同时，也应该认真研究和提高人大的公信力。提高人大公信力，有助于提高党和政府的公信力，有助于人民当家作主权力的落实，是社会主义民主政治建设的必然要求。

一、人大公信力及其影响

（一）公信力与人大公信力的内涵

尽管公信力是一个热门的政治和学术话题，但是对于什么是公信力，其具体内涵是什么还没有一个完全统一的共识。人们或者从公权力出发，把公信力看作是一种获得公众认可的能力，或者从公众出发把公信力看作是公众对公权力的评价。这都有一定的道理，但又都不全面。

公信力概念适用的范围是公共领域。从字面看，“公”有两方面的内涵，一是指公共组织，既包括拥有公权力的政治组织，也包括非政治性的社会组织。本文主要指拥有公权力的政治性组织，或者就是指公权力。二是指公权力与公众交往中所形成的公共领域。由于公共领域覆盖了公权力和公众，因此公信力概念的适用范围是公共领域，绝对不适用于私人领域。公共领域涉及公权力和公众两个方面。“信”是指信用、诚信、信服、认可。无论对公信力作何种解释，其中都以信任为基本内涵，也包含了信用、信誉、诚信、信服、认可的内容。具体来说就是指公权力的信用、诚信获得了公众的信任、信服和认可。“力”是指能力、程度。这也需要从两个方面解释，既包括公权力获得公众认可、信任的能力和程度，又包括公众对公权力的信任和认可程度，这是一个问题的两个方面。在这三个字中，核心是“信”字。

综合起来看，公信力就是指公权力在行使过程中获得公众信任的能力，或者说被公众认可的程度。这就明确了公信力的主体是公权力，客体是公众。有人仅把公信力看作是公众对公权力的评价，是公众的心理感受。这是不全面的，也是不完全正确的。因为价值评价只是公信力的表现形式。公众的评价对象不是无源之水、无本之木。这种主观感受来自于公权力的行使，而不是纯粹的主观评价。如果仅仅把公信力看作是公众的主观感受和评价，那么在提高公信力上就不可避免地把工作重心落在公众身上，通过舆论宣传等公关方式，力图改变公众评价，甚至指责公众不理解公权力机关的良苦用心，一味地要求公众理解、服从、认可公权力的行为，而不是力图通过更好的履职来提升自身工作效果，从而提高自己的公信力。这实际是本末倒置。

所以，要从公权力和公众两个方面分析政治公信力。从公权力方面看，公权力行使的结果必然会给公众带来一定的心理反应，从而引起公众对公权力的具体主体（比如党委、政府、人大、法院、检察院）的决策、组织、行为等给以评价，或者满意、认可，或者不满意、不认可，抑或是不完全满意、不完全认可。公权力获得积极的正面评价，意味着获得了公信力，否则即意味着丧失了公信力。从公众方面看，现代社会，无论愿意与否，每个人都不可避免地与公权力打交道，参与到政治活动中（许多看似非政治性社会活动仍然带有政治性色彩）。公众在参与政治活动中，或者仅仅作为旁观者（比如在发生一些群体性事件时），必然对公权力表现出信任或不信任，满意或不满意，这种公意的表达就是公权力公信力的体现。

公信力的获得最根本的是依靠公权力自身的行为。公权力不可能依靠自身强权强迫公众的信任。公权力的公信力来自于两个方面。有人以政府公信力为例指出，政府公信力“一部分是先赋的，另一部分是自致的，先赋的公信力是一个政府的初始的公信力，自致的公信力是政府通过后天作为取得的，是政府公信力的重要来源”[1]。任何一种公权力自存在时起，就具有一定的公信力，这种公信力以强权和法律为基本保障，但是只是初始的，这种初始的先赋公信力不可能维持长久，必须依靠公共权力后天的作为才能维持。也就是说需要公权力坚持不懈地为公众服务才能维持自身的公信力，从而维持公共权力的长期存在。这是人民主权原则的必然要求。

同其他公权力一样，人大的公信力来自于先赋和自致两部分。人大先赋的公信力主要体现在宪法和法律对人大职权的规定，当然从根本上说是来自于中国共产党领导人民取得革命胜利后确立的国家政治制度。也就是说，这种政治制度设计首先赋予了人大职权，从而赋予了人大最初的公信力。人大自致的公信力是现实中人大公信力的核心内容，主要来自于人大履职状况。也就是说，人大公信力就是人大在行使立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权过程中而取得公众信任的能力。

（二）人大公信力与“一府两院”关系

公信力是公权力的必备品质，丧失公信力的公权力意味着即将退出历史舞台。现代民主社会，公信力是公权力的重要追求。市场经济、民主法治社会蕴育着公权力的公信力，也更加需要公权力的公信力，这已经成为人们的共识。在我国当下的政治现实中人大公信力与“一府两院”的公信力存在着密切的关系。

1.政治公信力为公权力提供合法性基础。任何公权力都必须有合法性，这是现代政治哲学和现代民主政治的共识。公权力的合法性问题自国家诞生以来就一直存在，与政治现象如影随形。公权力的公信力越高，其合法性基础就越坚实。

公权力的政治合法性核心内容就是公众为什么要在非强迫的情况下自愿服从、认可公权力。在专制时代，君权神授是统治者要求公众服从公权力的最好解释，也是公众服从公权力的理论依据。当人民主权思想解释了公权力的来源不过是人民的授权之后，人们逐渐认识到公权力的合法性并非来自于超自然的世界，而是来自于现实的社会公众。于是公权力的公信力也就是政治合法性的具体表述。能够以可操作的量化的方式来衡量和解释公权力的公信力或合法性的最有效的工具就是选举。因此，选举是现代民主的核心，离开公开、公正、透明的选举就没有民主可言。现代民主政治现实正好体现了这种逻辑。也就是说，公权力追求公信力和合法性就是追求最大化的民意基础。

具体到我国而言，中国共产党领导人民用暴力推翻了反动统治，建立了中华人民共和国，因此党、政府、人大、司法机关等公权力机关获取了最初的合法性。但是这种依靠枪杆子获取的合法性要长期维持下去，并转化为公众的服从、认可，乃至拥护，不能简单依靠枪杆子，而必须通过公信力来维持。这正是公信力问题持续引起人们关注的根本原因。

2. 从人大与“一府两院”的关系看人大的公信力。我国不搞三权分立，坚持中国特色的社会主义民主政治，因此我国的公权力结构有别于西方。我国实行人民代表大会制度，这是我国的政体。简单说就是，坚持一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使当家作主权力的根本途径和最高形式。在这个意义上，人民代表大会不像西方国家的议会那样仅仅拥有立法权，它拥有的是国家权力，尤其是全国人民代表大会拥有最高国家权力，地方各级人民代表大会拥有地方国家权力。各级人民政府的行政权、各级人民法院的审判权、各级人民检察院的检察权均来自于人民代表大会的授权。“一府两院”必须对人民代表大会负责并报告工作。正是在这个意义上，人大拥有我们通常所讲的立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。人民代表大会拥有如此崇高的至高无上的国家权力，这些权力的充分行使必然会为人大赢得高度的公信力。同样，如果这些权力行使不充分、不到位也必然影响人大的公信力。

从人大与“一府两院”的关系看，现实中二者还存在着一些不令人满意的状况，一定程度上影响了人大的公信力。正如上面讲到的，宪法明确规定，“一府两院”的权力来自于人大的授权，“一府两院”必须执行人大的决定，接受人大的监督。但是现实中人大的重大事项决定权、人事任免权、监督权行使得并不十分理想。尤其是人大对“一府两院”的监督还存在着不到位甚至缺位的状况。在某些地区、某些时期，“一府两院”的权力，尤其是政府的权力过分强大，人大甚至不能监督，无力监督。在某些情况下，人大对“一府两院”的监督成为了形式，有些人甚至称人大为“橡皮图章”。

造成上述状况的原因是多方面的。首先，我国的人民代表大会制度建立于1954年，迄今不过60来年的历史。从新中国的历史看，60来年不算短，但是与西方三权分立的政治体制建立的历史比实在是太短了。更何况从1957年后，人民代表大会制度就没能很好的完善和运作，尤其是“文革”十年致使人民代表大会制度遭受严重挫折，停滞了十年。严格来说，人民代表大会制度的重新恢复和运作应该从1982年重新修订宪法开始。这段历史至今不过30多年。应该说，我国的人民代表大会制度仍然处在完善的过程中。

其次，我国的人民代表大会制度曾经深受前苏联的影响。在一定意义上，我国的人民代表大会制度脱胎于前苏联的苏维埃制度。前苏联的苏维埃制度存在许多弊端。仅就苏维埃与行政、司法、检察机关的关系而言，苏联宪法规定：“苏维埃拥有任命、监督行政权力机关的最高配权力。各级行政机关是各级苏维埃的下属机构，向各级苏维埃负责。”“如行政机关一样，各级司法机关也隶属于各级苏维埃，向各级苏维埃负责和报告工作，由各级苏维埃任命和监督。在实践中，苏维埃的权力形同虚设。”[2]尽管我国从1956年起力图探索中国自己的社会主义建设道路，但是高度集权的斯大林政治模式不可能不对我国的人民代表大会制度产生影响。事实上，直到改革开放我们才真正找到中国特色的社会主义建设道路，我国的人民代表大会制度也才真正开始向着健康的方向发展。

再次，深厚的小农生产传统对我国的人民代表大会制度仍然在潜移默化的产生作用，而且这种作用不会因为新的社会制度的建立而自动退出历史舞台。马克思对法国小农的精彩而深刻的论述，让我们清楚地理解了行政权力强大的社会基础。他说：“归根到底，小农的政治影响表現为行政权支配社会。”[3]直到新中国建立后，全国开展社会主义改造，我国农业生产方式一直是小农生产。就像列宁所讲的我们处于小农生产的汪洋大海之中。在这种情况下，人们习惯于接受行政权的支配，而不善于甚至不知道行政权应该接受人民的监督。社会主义改造后，计划体制更加强调行政权力的支配作用，人大对行政权的支配也就更加削弱了。当“文革”致使人大制度的运作陷于停滞时，人大对行政权的支配更无从谈起。1982年新宪法颁布，人大制度的运作逐步走向正规，尤其是社会主义市场经济的建立使得人大预算监督获得了最坚实的基础。但是人大对行政权力、司法检查权力的监督却不是一蹴而就的。还有一种情况说明了我国行政权的强大，那就是行政权往往干预司法权、监察权。尤其是在地方，这种状况尤为明显。这种干预甚至远远超越人大对司法和检察的监督。当然，行政权对司法权和检察权的干预不能与人大的监督相提并论。不过这也说明了我国行政权强大的传统。

二、人大公信力存在的问题及面临的挑战

人民代表大会制度是我国根本的政治制度，各级人民代表大会是我国人民行使当家作主权力的根本途径。作为国家权力机关，各级人民代表大会具有崇高的地位，也享有很高的公信力。同样不容忽视的是，与人大的崇高地位以及人民群众的期待相比较，人大公信力还不够高，必须引起我们的高度重视。人大公信力状况是具体的，需要以人大行使法定职权的实际状况为依据，既要肯定人大享有的公信力，也要承认人大公信力还有不足的地方。

2000年《浙江人大》杂志社的同志就“百姓心目中的人大制度”进行了一次问卷调查，时隔10年，2010年又再次对此问题进行了调查。调查结果显示，总体来说在百姓心目中人大制度地位日益提高，发挥的作用越来越大，但也有一些方面提高得不明显，甚至有所倒退[4]。具体情况见下页表格。

此调查题目设计未必全面合理，调查对象未必完全具有准确的代表性，但是在一定程度上结果确实值得认真思考。至少说明，我国的人民代表大会制度具有相当的公信力，同时也说明，这种公信力仍然不足，还需要我们在坚持人民代表大会制度的同时，不断完善人民代表大会制度。

我们需要具体说明人大公信力存在的问题。

（一）在立法方面影响人大公信力的因素

尽管中国特色社会主义法律体系的建立为人大赢得了极高的公信力，但是人大立法中还存在许多问题。第一，立法质量有待提高。提高立法质量是进一步完善中国特色社会主义法律体系的本质要求。当前有些法律仍然过于粗放，可操作性差。第二，距离真正的民主立法尚有巨大差距。民主立法一方面包括充分发挥人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力，另一方面包括广大公民参与立法。就人大及其常委会以及各级人大代表代表人民行使立法主体的权力方面来看仍然有很大的不足。我们坚持党对立法工作的领导，尊重并执行党的立法建议，同时也应该尊重人大及其常委会和人大代表的立法主体地位。但是在立法案的提请审议方面，人大及其常委会和人大代表的立法主体地位体现的不充分。与此相关联的是各级人民代表大会的立法功能被虚置了。第三，业已形成的法律体系重经济立法，轻民主民生立法，其逻辑结论就是重行政管理而轻权利保障。第四，立法中的部门保护侵犯了公民的合法权益。立法中的部门保护，或者叫部门利益的法制化已经广受诟病，但是远未得到解决。

（二）在重大事项决定权行使方面影响人大公信力的因素

首先，与立法权、人事任免权、监督权的行使相比，重大事项决定权行使的次数与质量都是最低的。其次，自主性重大事项的决定往往多是号召性的，“一府两院”难以操作执行。由于许多重大事项在决定之前缺乏深入的调研，往往是为了应付上级号召，或者是为了配合本地党委政府的工作而匆忙作出的，因此缺乏针对性，主题不明确。这样的决定当然难以执行。实质性的重大事项，比如重大建设项目往往不通过人大及其常委会来决定，而是党委、政府或者是党委和政府联合决定了。再次，自主性重大事项决定作出后，缺乏跟踪监督检查。

（三）在监督权行使方面影响人大公信力的因素

第一，人大及其常委会在行使监督权时，一定程度上存在不作为的状况。尽管宪法和法律明确规定人大及其常委会要行使监督权，但是各地行权状况并不完全统一，许多地区的人大及其常委会有不作为的情况，甚至出现监督缺位、漏监、弱监的情形。在多数情况下，人大及其常委会的监督是程序多，实质少，在人们看来往往是形式主义。

第二，人大监督的法律机制和体制机制不健全。改革开放30多年了，人民代表大会制度建设成绩巨大，但是远没有达到完善状态。首先，监督的法律法规不健全。现行的监督法是关于各级人大常委会行使监督权的法律，而对于权力更大、地位更高的人民代表大会如何行使监督权则没有规定，致使作为法理上更加重要的监督主体——各级人民代表大会缺位了。其次，现行监督法规定的监督对象，即监督的客体只是“一府两院”。在中国的公共权力结构中，“一府两院”并不是全部，执政党处于整个公共权力的核心地位，而执政党并不是监督法规定的监督对象。仅这两方面就足以说明现行监督法存在的巨大缺憾。再次，对于公民如何监督人大及其常委会行使监督权也没有明确的法律规定。最后，人大及其常委会缺乏足够的权威。正如上面所言，事实上在监督过程中各级人民代表大会缺位了，真正在行使监督权的是各级人大的常设机构常委会，这必然影响监督的权威性。另外，在现实中，各级人大常委会与同级党委和政府相比较，其权威性和执行力都有差距。特别是在重大事项的决策和实行上，往往是党委决策，或者是党委政府联合决策，政府执行，人大及其常委会的权力被侵占，处于尴尬的地位。

第三，监督力度不到位，有些监督方式长期搁置。监督权在实际运作过程中，往往是和风细雨，很难见到类似于党委和政府在行权过程中那种强势劲头。

第四，人大及其常委会组织机构、运转方式和相当多的人大代表以及常委会组成人员的素质影响了监督工作。

（四）在人事任免权行使方面影响人大公信力的因素

我国各级人大及其常委会通过行使人事任免权组织起了各级各类国家机关，保证了国家和社会的正常运转。但是在对“一府两院”领导干部進行任免时仍然存在许多问题。主要是：任前了解不充分，任前考试走过场；任后监督不力；关于人事任免的法律规定不够完善，比如差额选举覆盖面不足，使得某些重要职位的选举缺乏竞争性，人大与常委会之间在任免权上有界限模糊的地方，干部任期规定不严，调动频繁；人大及其常委会行使人事任免权的能力不足。

（五）代表选举方面影响人大公信力的因素

人大代表选举是人大制度的基石，当前代表选举中存在的问题影响了人大的公信力。直接选举中选区划分不尽合理；代表候选人的酝酿过程存在暗箱操作嫌疑；过分追求参选率；过分强调代表结构比例。

正因为人大代表选举中还存在如此多的问题，厌选已经成为一种比较普遍的现象。尤其是在农村，由于村民委员会的选举与村民利益密切相关，村民选举村委会主任的积极性远远高于选举人大代表的积极性。这就从反面说明我们必须认真对待人大代表选举中的问题，这关系我国根本政治制度的巩固与否。

三、提高人大公信力的途徑

为了坚持和完善人民代表大会制度，必须进一步提升人大的公信力。提升人大公信力，也是为了更好地提升中国共产党和我国司法制度的公信力。提升人大的公信力，有很多途径。在当前主要是通过人大依法履行职权，即行使好立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权以及完善人大代表选举来实现。这其中，人大行使好预算监督权尤其重要。

（一）行使好立法权。立法权是人大及其常委会（县级以上）的首要职权。也就是说，人民代表大会作为民意机关，依据民意立法是所有代议制民意机关的首要职责。为了进一步提升人大的公信力，从行使好立法权的角度看，人大及其常委会需要着力做好这样几个方面的工作。

第一，提高立法质量。中国特色社会主义法律体系虽然已经建立，但是仍然存在立法质量不高的问题。改革开放初期，为了适应急需各种法律的迫切需求，我国快速制定了一些法律。因为时间紧迫，国家和社会急需，本着宜粗不宜细，首先解决有无的问题，当初所制定的法律很难谈得上完善。鉴于当前中国特色社会主义法律体系已经建立，而且国家和社会发展需要更加细致更加易于操作的法律，所以今后必须提高立法质量。特别是十八届四中全会关于全面依法治国的决定，明确要求提高立法质量。通过高质量的法律来为国家和社会建设提供保障，也是人大及其常委会进一步提升公信力的契机。

第二，提高立法的民主性和科学性。虽然人大及其常委会是立法的主体，但是并不是说人民群众就可以置身事外。归根结底人大的立法权来自于人民群众，在立法过程中人民群众有权参与。要进一步扩大立法民主化的途径，立法公开、立法听证、立法座谈、立法论证等民众参与立法的方式要进一步深入。提高立法的科学水平是提高立法质量的重要手段。要提高立法的科学性，除了扩大群众的参与度外，还要充分发挥专家的作用。立法毕竟是技术性很强的工作，有着自身特有的逻辑机理，没有一定的能力是胜任不了的。提高立法科学性的一个重要方面是不要固步自封，要积极借鉴国外先进的立法经验。

第三，由以行政管理为重点的经济立法向以权利保障为重点的民生立法转变。以经济建设为中心是我们长期的国策，因此经济立法必然是重点，经济立法的重点突出在了行政管理上，这种状况在过去尤其如此。但是随着经济方面立法的日益完善，以公民权利保障为重点的民生立法日益紧迫。这也符合立法的本质和发展逻辑，因为发展的目的在于充分保障公民的权利，让公民享受发展的成果，而且在这个发展过程中，公民的权利意识日益觉醒。毋庸讳言，我国过去在公民权利保障方面成绩斐然，但是仍然存在许多不足之处，这也成为一些国家指责我们，进而挑拨政府与民众关系的借口，所以国家立法完全有必要向以权利保障为中心的民生立法为重点转变。

第四，坚决改变部门利益法制化的状况。由于历史传统和过去计划经济的要求，与立法、司法等部门相比较，我国行政部门的权力十分强大。行政部门权力的强大也体现在了立法上。一般情况下，我国的立法草案往往由行政主管部门提出，作为立法机关的人大及其常委会有时不能真正主导立法。现在尤其遭人诟病的是行政部门主导的立法不可避免的以法律之名保护了部门利益。这实际是行政特权的表现，其危害远胜于一般的特权。因为一般的特权不受法律保护，消除起来相对容易，而有了法律保护的特权消除起来就难了。

（二）行使好人事任免权。国家大政方针确定以后，干部就是决定因素。在坚持党管干部的原则下，努力做到三点。第一，在人大及其常委会对干部进行任免前 ，党委要与人大及其常委会充分沟通，尤其是让普通代表委员充分了解候选人的情况。这不仅无损于党管干部的原则，相反却维护了党的权威，同时也充分尊重了代表委员的权利，维护了人大的权威。还有一点那就是让被任免的干部认识到服从党组织的安排与尊重服从人大的权力是一致的，避免那种只知道服从党组织，而不知道尊重并服从人大的状况。这也是依法治国在干部任免上的良好表现。第二，扩大差额选举范围，让代表委员有更大的选择权。选举本质上是优中选优，如果可选对象是唯一的，那就算不上优中选优。等额选举给候选人的压力相对于差额选举的压力要小得多。差额选举的压力有助于候选人在当选后更加努力工作，这也给那些有志于以后当选的干部以示范作用，即如果工作成绩不突出，努力不够，即使成为候选人也可能落选。第三，不要过分追求高票甚至全票当选。干部高票甚至全票当选固然不错，但有些时候难免有形式主义之嫌。因为在代表委员对候选人了解不够充分的情况下，让候选人高票乃至全票当选，其实是不负责任的。真正地与党委保持一致，坚持党管干部原则并不在于党委提名推荐的干部实现高票甚至全票当选，而在于同党委一起共同严把干部选举任免关，真正地把那些德才兼备的干部选拔上来。现实中有多少高票甚至全票当选的干部走向了违法乱纪，这其中至少也说明人大及其常委会负有不可推卸的责任。

（三）行使好重大事项决定权。实事求是地说，与人大其他几项法定权力相比较，重大事项决定权行使得不充分，有些地区的人大及其常委会很少使用此项权力，甚至一届内未使用过一次，致使此项权力被搁置虚化了。必须通过具体的办法来改变这种现状。

第一，积极争取党委的支持和政府的理解。毫无疑问，人大行使各项权力都要争取党委的支持和政府的理解，但是对于人大行使重大事项决定权尤其重要。因为，宪法和法律对其他几项权力规定得十分详尽，人大行使起来一般不会引起误解。尽管宪法和全国人大组织法、地方组织法对人大行使重大事项决定权也有规定，但是总体上比较笼统，可操作性较差。到底哪些属于重大事项，宪法和法律没有明确规定，只是进行了定性描述，具体情况要结合各地实际，由各地自己确定。因此，没有党委和政府的支持和理解，仅靠人大无法确定到底哪些属于重大事项，即使确定了重大事项，是否应该由人大来作决定也需要斟酌。在实际工作中，形成了党委决策、政府执行、人大监督的模式。如果人大积极行使重大事项决定权会被看作是向党委要权，向政府争权，因此，为了避嫌，许多地方人大并不热心于行使此项权力。现在看来，这种模式不尽合理。党委要积极支持人大行使重大事项决定权，政府要认真执行人大对重大事项所作的决定，人大自身也要提高决定重大事项的能力。

第二，进一步规范和细化重大事項的内容。从全国人大到各地人大基本上都出台了行使重大事项决定权的法律、体例，但是总体上比较笼统，缺乏可操作性。需要依据全局性、长期性、群众性的原则，结合实际对重大事项进行列举。比如2009年《广州市人大常委会讨论决定重大事项办法》就尽可能列举了重大事项的范围和内容。只有有了具体的可操作性的法规，人大才能理直气壮地行使此项权力。

第三，顺应民意，人大要积极行使重大事项决定权。当前许多地方人大对行使重大事项决定权有顾虑，怕被看成是向党委要权，向政府争权。其实只要严格依法办事，就可以得到党委和政府的支持与理解。人大瞻前顾后，反倒不利于提高党委和政府的威信。党的十八大和十八届三中、四中全会都明确要求人大要积极行使决定权。北京市人大在这方面有了新的突破。比如，往年年初政府都要确定一年内为民所办的实事，2015年经过与政府沟通协商后，为民所办实事在年初人代会上由人大决定。这就更加理顺了人大与政府之间决定与执行的关系。

（四）行使好监督权。当前及今后一个时期，人大要行使好监督权需要着力做好这样几方面工作。

第一，继续完善与人大监督相关的法律体系。尽管已经有了比较完备的监督法律体系，但仍然存在不足，还需要进一步完善。比如监督法规定的监督主体是各级人大常委会，而对于层级和法律地位更高的人民代表大会却没有规定。监督的对象是“一府两院”，这也似乎不够全面。比如我国实行社会主义公有制，拥有庞大的国有资产，人大是否有权直接监督国有资产，尤其是是否可以比照监督“一府两院”国家工作人员的方式来监督执掌国有资产的高级管理者。所以修改监督法就是一项迫切的任务。

第二，目前来讲在人大的各项监督工作中，做好对预算的监督显得尤为重要。人民当家作主的一个重要方面就是管理监督“钱袋子”。2014年7月，全国人大常委会通过了新修订的预算法，这对于加强和改进人大预算监督起到了巨大的推动作用。随着国家经济实力的迅速增强，公共预算收入和支出的数额已经名列世界前茅。人民群众十分关心巨额财政资金的使用，尤其是不断暴露的许多“三公”经费支出不合理的现象，更是引起全社会的关注。所以，借鉴先进国家预算监督的经验，强化预算监督是做好人大监督工作的重点。

第三，加强人大自身建设，提高监督能力。人大要使用好监督权，必须有过硬的监督能力。习近平总书记说打铁还需自身硬。不必讳言，目前相当多的人大机关自身能力还不足。这包括自身组织机构不够健全，人大代表和常委会委员自身素质有待提高。人大监督的“一府两院”机构庞大，人员众多，业务内容繁多，而人大自身组织机构和人员都偏少，监督起来往往心有余而力不足。西方发达国家议会组织庞大，拥有庞大而专业的监督机构和人员。这十分值得我们学习。另外，我国各级人大代表都是兼职的，常委会组成人员中专职比例太低，许多领导干部是退休前从党政机关转职来的，对他们来说人大的工作其实是二线工作，工作起来缺乏动力。这些状况都制约了人大监督能力，必须改进。

（五）选好代表。在某种意义上说，我国的人大代表选举制度还存在诸多瑕疵，影响了选民的参与热情，有流于形式主义之嫌。这正是今后需要努力改进的地方。

第一，增强代表选举的竞争性。无论自然界，还是人类社会，竞争都会促使事物向着良性的方向发展。从众多候选人中选出代表，本身就是优中选优的过程，这应该是一个竞争的过程。世界各国选举制度表明，通过差额方式选举比简单等额选举要好得多。虽然，我国的人大代表选举也基本上采取了差额选举，但是差额幅度不够。另外，有些参加差额选举的候选人有陪选之嫌。这就使得这种差额选举不是真正的差额选举。

第二，扩大直接选举的范围。代议制理论和实践都证明，间接选举的民意代表性要低于直接选举，选举的层级越高，民意代表性越低。所以世界各国的选举都越来越倾向于实行直接选举。我国的人大代表选举共有五个层级，是世界上选举层级最多的。最高层级的全国人大代表与最基层的选民之间相去甚远。在暂时还无法实现全部直选的情况下，提高直选的范围是可行的，这在技术上不存在问题。另外扩大直选范围有助于消除贿选等操纵选举的违法现象。直选范围越高，选民人数越多，操纵起来越难。

第三，完善代表候选人的提名机制。我国人大代表候选人的提名包括组织提名和选民联名推荐（间接选举的是下级代表联合提名）两种方式。现在组织提名成为主要的提名方式，而选民和代表联名推荐提名很少被通过，即使通过被选上的可能性也很低。这严重挫伤了选民的积极性。要确保组织提名和选民、代表联名提名具有同样的效果。

第四，合理划分选区。现在我国的选举制度实行单位选区和居住地选区两种选区划分方式。单位选区往往容易掌控，居住地选区选民不容易被掌控。而且有些地方单位选区选民与当选代表之比要远低于居住地选区选民与当选代表之比，也就是说，单位选区候选人更容易当选。这显然是不合理的。今后要尽可能实行以居住地选区选举代表。

第五，提高代表素质。人大代表代表人民参政议政，必须具备一定的政治素养。现在有些人大代表缺乏必要的参政议政能力，有些人大代表甚至参政议政的意愿不强烈，属于组织安排型的。今后务必在选举过程中把好代表入口关，让那些有意愿也有能力的人当选人大代表，让代表认识到当人大代表不是荣誉而是崇高的职责。

注释：

[1]李贵成：《提高政府公信力的社会学思考》，载《理论导刊》2009年第4期。

[2]陆南泉、姜长斌、徐葵、李静杰主编：《苏联兴亡史论》，人民出版社2004年4月版，第479页。

[3]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年版，第678页。

[4]林龙：《“百姓心目中的人大制度”调查与思考》，载《人大研究》2010年第5期。

（作者系北京联合大学北京市政治文明建设研究中心研究员。本文为北京市哲学社会科学规划办公室重点项目《提升人大及其常委会公信力研究》〔13JDKDA006〕的阶段性成果）