论人大专门委员会的性质和法律定位

周长鲜

人大专门委员会是人民代表大会制度的重要组成部分。在过去60多年的发展历程中，人大专门委员会经历了正反两方面的考验和磨练，成为党和国家落实国家政策的重要工作机构。但随着社会结构由单位制向社区制的逐渐转型，以及人民民主利益需求在文化和环保等方面的多元化发展，使我们不得不重新反思人大专门委员会在新的历史时期的性质和法律地位。这不仅需要避免许多西方议会制国家基于党派竞争而分配专委会席位的诸多缺陷，而且要为满足国家政策制定的民主需求与共和需求而建立起制度化的社会联结，进而为凝聚民心民智以及促进国家政治制度的认同而建立制度化的长效机制。

一、 追溯：人大（议会）专委会的制度设计

专门委员会（以下简称专委会），在代议民主制理论和实践发展中的作用是不可或缺的，是代议民主制落实的具体制度安排之一。从词源上而言，“民主”与“代议”其实是一对非常复杂的组合。创立于公元前五世纪时期的古希腊城邦雅典，“民主”于其伊始在希腊语中的直意为人们能直接“干完就了事”（direct rule by the people， getting things done）的简单法则[1]，连直接对应它的拉丁语都很难找到；而“代议”（representative）却源于拉丁语，意为代表他人意愿的行权行为，连与其可直接对应的希腊语都是很难找到的。作为这两个结构要素的组合，代议民主制作为区别于直接民主制的一种形式，有着非常显著的重要特征：（1）人民主权通过对代表的选举授权而得以运行；（2）代表与人民之间存在着一定的权利义务关系；（3）得通过选举机制来保障人民代表的言行能遵照人民的意志；（4）须有广泛的分支机构，能使代议民主制建立在政治平等的基础之上[2]。正是这种制度设计上的特点，尤其是基于人民主权而构建政治机构和制度的设计，使得代议民主制自诞生以来就获得了广泛认可，几乎所有的现代西方民主国家都确立了代议民主制度，这也使看似复杂的许多西方国家政治制度具有一些共同的政治基础：在德国、意大利、芬兰、奥地利、印度、新加坡等国实行的是议会制共和制，其议会是国民的代议机关，拥有立法、组织和监督政府等权力。而美国、墨西哥、巴西、阿根廷、埃及、印度尼西亚等国实行的是总统制共和制，总统既是国家元首，又是政府首脑，但总统要向议会报告工作，实行“三权分立”的权力制衡体系。因此，一般而言，代议制是近现代民主国家的通用政体，民主共和制也就是指代议民主共和制。

作为代议民主制在社会主义国家的发展形式，人民代表大会制度被确立为中国国家政权的组织形式。且自我国人民代表大会制度在1954年正式设立伊始，人大专门委员会就被确立为人民代表大会制度的重要组成部分，也是人民代表大会制度建立在广泛平等“分支机构”基础上的具体制度安排与体现。此外，人民代表大会制度还有工作委员会等制度化的结构安排。如，以全国人大常委会为例，还包括常务委员会（设有委员长会议、常务委员会会议、工作委员会、代表资格审查委员会、办公厅）以及特定问题调查委员会等组成部分。从现实运行状况来看，人大专门委员会在新中国的创设和发展，大大拓深了人民代表大会制度在社会分工与协作方面的制度基础。尤其是自1978年恢复建设以来，各级人民代表大会专门委员会随着国家社会制度的变迁而逐步建立健全，为避免西方代议民主制的制度缺陷和巩固新中国国家社会稳定发挥了重要作用，但也存在着人员遴选及责任规制等方面的颇多争议，尚需通过对其性质和法律地位的进一步明确而建构起相应的政治认同与责任担当机制。

二、反思：对人大专委会性质和法律地位的现实思考

关于人大专门委员会的性质和法律地位，在我国的相关立法中并没有明确的规定。从实体法的有关规范来看，1954年颁布实施的地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法，虽在第十二条罗列了代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，但这只是非常原则的列举，且其前提仅限在地方各级人民代表大会举行会议的时候根据需要来设立。此后，1979年的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（第三十条），1982年的现行宪法（第七十條），2006年颁布的监督法（第八条、第十二条），虽对其机构设置、人员遴选和工作内容作了进一步的规定，但还是相对比较原则，只有“做什么”而没有“如何做”的规范。相比较而言，1982年颁布实施的全国人大组织法对全国人大各委员会的职能作了比较详细的规定；1989年颁布实施的《全国人大议事规则》对议案的提出和审议、审议工作报告、审查国家计划和国家预算以及人员的选任等方面，具有比较完善的规定；而2000年颁布实施的立法法（2015年修正）则对立法程序及其要求在时限上提供了可操作的规范。总的来看，这些规定偏重于对人大专门委员会与常务委员会、工作委员会之间的工作职权进行“由谁来做”的划分与协调，都比较重视“做什么”和“如何做”的规范，但对如何设立和为什么要设立人大专委会等方面的价值追问，“根据需要”这一原则化的规定就成为唯一可考的通解。从各地方人大常委会来看，虽然很多地方人大专门委员会是模仿全国人大的规定行使职权的，但也有长春市（1996年）、杭州市（2009年）等地方人大常委会较早地探索制定了人大专门委员会议事规则。值得肯定的是，从这些法律规范与议事规则中可看出，地方各级人大专门委员会作为地方人大常委会依法设立的常设机构，其重要性已日益凸显。但是，对人大专门委员会作为一种国家机构本身，为什么要设立专委会？设立几个专委会比较合适？以及怎样从根本属性与法律作用发挥上区别于人大及其常委会的其他机构呢？仍不甚明确。显然，这些法律规定仅是将人大专委会作为人大及其常委会的从属机构的客体角度来界定的，尚未将其作为国家机构组成部分的一个相对独立主体来定位和建构。

鉴于人大制度的建构具有很强的实践性，尽管我们难以从法律规定中找到关于人大专门委员会的性质和法律地位的直接表述，那能否从其工作内容和作用发挥中来做进一步的理论界定呢？且从1982年颁布实施的全国人大组织法、1989年颁布的全国人大常委会议事规则、2000年颁布实施的立法法（2015年修正）等法律所规定的工作内容来考证，不难得出这样的解读：人大专门委员会虽然不是最后决定问题的权力机关，但却具有宪法赋予的研究、审议、拟订有关议案和提出议案的权力；不同于一般的工作机构，是人大及其常委会依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节。但是，从这种“不同于一般的工作机构”以及“不可或缺”等措辞中，仍然很难看出其在人大及其常委会组织体系中的上下级以及同级关系，在实践中也颇难说清道明。有学者建议，若从人大常委会决策制定的议事结构的角度来划分，人大专门委员会应被视为仅次于代表大会的二级议事单位[3]。虽然，这对其法律地位与上下级关系的线性分析是颇有启发意义的，但对基于社会联结的政治责任的建构却是不甚明确的。基于对现实法律地位的思考，有学者概括为：（1）在地方立法工作中的审查把关作用。（2）在常委会审议工作中的智囊参谋作用。（3）在监督和支持“一府两院”工作中的推进作用。（4）在人民群众合法权益中的维护作用[4]。很显然，这只是对人大专委会在维护党和国家统治中的概括性总结，并未考虑到其在可能的制度与社会冲突应对中的必要调节与担当，也缺乏对人大专委会工作落实的程序化规范与保障。因此，它无法正视现实中因“决而无议”与“议而不决”在制度安排上的责任失范，专门委员会“名专而业不专”甚至“知识结构倒挂”，难以使最初的制度设计达到预期的制度认同。这不仅存在着理念设计和制度建构上的较大落差，而且也存在着人员结构、机构设置和组织运行上的保障不力，尚需基于有效的社会联结而建构起相应的制度认同和责任规范。

三、展望：对人大专委会性质与法律地位的再建构

作为人民代表大会及其常务委员会的附属机构，首要地，人大专门委员会的性质和法律地位是处于附属地位的，但同时也应该看到，任何事物都有其内在属性和外在属性的双重特征。一方面，从其外在属性来看，相比于其他国家机关而言，人大专门委员会的重要职能就是从属于人大及其常委会而做好立法与监督。虽然国家的职能通过很多手段来实现，如立法、国家管理、司法、检察等等。但相比较而言，立法活动在实现国家职能时的特点表现在：法律是最高的法的文件，调整最重要的社会关系，具有最高的法的效力，国家的一切活动都应该以法律为依据[5]。而监督是保障立法实施的重要的有效途径。另一方面，从其内在属性来看，人大专门委员会作为一个国家机构，还具有重要的相对独立性，即应具有相对独立的人员组成、机构设置和工作机制。为了使其能有效发挥出在立法与监督中的职能作用，就要看到其既附属又相对独立的双重属性，重视其内在结构性的有机成长，进而使其能够帮助建立、保护、巩固和发展新的、社会主义的社会关系。

展望未来，尽管敏感但不可回避的是，为达至集体行动的最大化效应，人们已习惯于强调社会制度所产生的集体利益，而往往忽视利益分配中的“差异效应”，即在利益分配中固有的利益冲突及其对社会不同群体利益影响的不同偏差[6]。尤其是，我国在当前和未来的一段时间里，还将处于由单一计划经济向社会主义市场经济伟大转型的关键时期，随着利益主体和利益诉求的多元化，人大专门委员会的财经、教育、农林等各个委员会都面临着由各个行业发展所带来的挑战和压力。如何将“发展是第一要务，维稳是第一责任”落实到政策制定和制度实施中呢？最有效的方法就是要把多元化的社会矛盾和冲突化解在萌芽状态，就是要让人大专门委员会在创立新规则的时候就是经过了尽可能充分的利益协商的。对于人大专门委员会的组成人员而言，以个体行为为基础的法律责任和道德责任都无法澄清和解释其集体行权的权力属性，尚需在促进社会有效联结的基础上构建起超越个体责任的政治责任，进而使人大专门委员会的性质和法律地位在社会化的场域中得以有效实现。基于这种社会联结的责任模式，进一步落实人大专门委员会在性质上是促进社会联结的专业立法机构，即通过专门立法以及监督落实情况来调节和整合社会利益协调的专门化机构，而这也决定了其法律地位的实现是基于专业化立法建议和意见的供给为充要条件的，这在人大及其常委会的立法与监督等工作程序上也应具有规范化的流程保障，并应适时建立起相应的有效保障机制。

不可置疑的是，人大专门委员会的内在属性和外在属性也应统一于人大专门委员会公共职能的实现，应该服务于社会化场域里公共产品的供给体系中。如果说，人大专门委员会的重要职能就是为满足专业分工的民意需求而进行制度化生产的专门机构，那么基于“专业”分工就是它在社会化生产场域中的重要性质和特征体现，也因此而具有将民意、国家意志和党的意志进行有效协调与整合的法律性质。而这，不仅应体现在其与人大代表以及其他国家机构工作方面的外在调谐上，也应内化为专门委员会行使职权的具体制度和程序安排上。具体来说，人大专委会对议案的提出和审议，就是将弥散化的民诉民愿加工为制度化的公共产品，并通过监督来保障政策的贯彻落实。从性质上而言，这同时服务于民主政治建设中民主与共和的双重要求。从民主的要求来看，各个专门委员会的委员是经主席团提名，由代表大会表决通过的，可谓是人大及其常委会“代表中的代表”，在代表大会期间，他们受代表大会的领导并倾听和收集民意；在代表大会闭会期间，则受常务委员会的领导，根据民意需求进行公共政策的加工生成。如，人大专门委员会享有立法提案权和议案审议权。从共和的要求来看，由于各个专门委员会的政策供给是基于专业分工而制定，难免会有偏颇之处。因此，为平衡社会分工中所造成的各行业间的利益偏差，并最大化的减少“代表中的代表”因个别化因素而造成的民意失真，仍需具有能够掌控全局的更高层次的民意平衡机构——全体代表大会的审议表决。为了提高代表大会的审议效率，常委会中的工作机构虽然没有基于民意而初创法案的权利，但可为专委会生成的初级政策产品提供必要的“精加工”或是更全面的“审核与组装”。如，在具体的程序安排中，在由法制工作委员会享有议案修正权和大会报告權的制度基础上，也应考虑到对各个专门委员会审议意见的听取和商酌，再最终由全体代表大会经法定程序的表决而上升为制度化的公共产品。

从政治制度的演进来看，无可置疑的是，专门委员会已成为我国人民代表大会制度的必要结构要素，这种对其性质上相对主体性的认识和建构，也是构建其作用发挥与责任担当意识的必要理论和现实支撑。事实上，这也是对世界上其他国家有效政治运行的重要经验总结。以“议会之母”的英国为例，其专门（选任）委员会作为代议制分支机构的设置是非常典型的：在1882年以前就建立了专门（选任）委员会制度，从19世纪60年代就开始酝酿，并在1979年拓展为与政府部门相对应设立的制度体系，即每一个专门委员会都对应着一个政府职能部门，以进行“事无巨细”的监管，形成了典型的“影子议会”的体制。而在美国，议会之所以能作为“三权鼎立”的一个重要分支，其国会运行的主要特色就是具有相当强大的专门委员会制度体系，被称为“行动中的国会”，尤其是预算拨款委员会，其强势可谓闻名遐迩：不仅是两院委员会人数最多的委员会，而且能数次因预算僵局而迫使“政府关门”（最近的一次是在2013年元月份）。相比较而言，我国人大专委会的定位有何特点呢？可以说，其重要特征就是以民主集中制为指导原则，并基于“条块化”的社会管理格局而能大大拓深国家政权的组织模式，通过将人民的意愿和诉求通过专门委员会这一立法创始人的角色来落实并予以监督。对此，预算立法与监督因其规律的年度频率和利害相关的明确性而成为民主的重要增量，尤以近年来以温岭市人大首创的“预算恳谈民主”为代表。但是，很多地方人大专委会都是靠人大财经委来“小马拉大车”，不仅容易造成各专委会之间的工作量失衡，而且容易造成各部门利益上的偏颇，尚需各个专门委员会能达成协同工作的长效机制。

此外，基于我国人民代表大会制度而设立的人大专门委员会，除了其与议会制委员会具有作为专业性、专门性工作机构而所具有的相同之处，也具有若干独有特征。一是，从组建基础来看，西方议会中的专门委员会以政党竞争为基础而获得可能的席位；而中国的人大专门委员会的组建更主要的是基于个体在“条块化”社会分工中的行业根基，能具有更深广的社会代表性。二是，从实践运行来看，以英国等西方议会专门委员会制度基于与政府部门的工作相对应，作为政府部门的“影子”部门而行使其事无巨细的监管作用，很容易被政府所牵制而演变为媒体化的“作秀”[7]；而人大专门委员会主要是基于立法事项和立法工作的需要而设立，能具有更大的灵活性。三是，从机构运行的客观效果来看，基于政党制而运行的专门（选任）委员会制度，需随政党、政府的界别变更而变更，很容易受到政党竞争的羁绊；而人大专门委员会以中国共产党领导下的民主集中制为指导原则，能较好的超越党派纷争的局限，进而避免被不同利益集团所操纵的权力割据状态。

小结

人大专门委员会性质和法律地位的确立，既要看到其对于人大及其常委会工作的相对从属性，更要重视其对社会利益能进行有效联结的相对主体性。在国家社会转型的新时期，尚需我们在对有效社会联结的构建中，逐步建立健全对国家和社会的民主需求与共和需求进行制度化平衡的保障机制。从长远来看，尚需通过对人大专门委员会的性质及其法律地位的再建构，以民主促共和，以共和保民主，进一步确立起基于有效社会联结的政治责任担当机制，进而促进国家根本政治制度潜能的充分发挥。

参考文献：

[1]参见维基百科：https：//en.wikipedia.org/wiki/Atheni

an_democracy，2016年12月。

[2]Alonso，Sonia. Edited. The Future of Representati

ve Democracy. Cambridge University Press， 2011，23.

[3]蒋劲松：《代议机关委员会制度原理》，载《政治学研究》2007年第4期。

[4]崇连山：《关于地方人大专门委员会的性質、特点等探讨》，载《人大研究》2013年第3期。

[5]吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年版，第46～47页。

[6]【美】杰克·奈特著：《制度与社会冲突》，周伟林译.上海人民出版社2009年版，第8页。

[7]Russell， Meg.and Meghan Benton， Selective Influe

nce ： The Policy Impact of House of Commons Select Com

mittees. London： Constitution Unit， 2012，91.

（作者系北京联合大学人民代表大会制度研究所副研究员、 法学博士。本文系中央编译局社科基金招标课题项目《人大专门委员会制度建设研究》〔项目编号：12ZBB04〕的部分成果）