提升人大代表联系人民群众的实效性

推进人大代表更好更紧密地联系人民群众，是各地人大及其常委会一项重要而紧迫的任务。2016年以来，江苏省启东市人大组织开展“发挥代表作用，助力小康建设”主题实践活动，以“助推小康民生实事项目清单”“人大代表小康行活动项目认领清单”和“代表认领项目完成情况公示清单”等“三张清单”为主要抓手，推进各级人大代表收集反映民意、兴办民生实事，增强了人大代表联系人民群众的实效性，提升了人民群众的获得感和认同度，扩大了人大工作和人大代表的美誉度和影响力。

一、提升人大代表联系人民群众实效性的意义分析

人大代表聯系人民群众制度体现了人大制度“人民当家作主”的本质属性。“主权在民”是现代民主政治制度的核心内涵和价值追求。我国宪法第二条规定，我国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人大制度是“主权在民”原则的具体运用。“所谓一切权力属于人民，就是要让国家这架庞大的机器由人民发动，并最终由人民实行有效控制。”[1]在人大制度下，存在两个层面的委托—代理关系，一是选民（选举单位）通过选举将本属于自己的权力委托授权于人大代表，人大代表对选民负责，受选民监督；二是人大代表组成人民代表大会行使国家权力，并将国家权力委托授权于“一府两院”，“一府两院”对人大负责，受人大监督。在人大制度下，国家权力按照“人民—人大—‘一府两院”这样一种逻辑序列展开，各级人大代表是代表人民在人大行使国家权力的主体，人民在终极意义上监控全部国家权力。代表制政府良性运作的前提条件就是公民与代表之间直接而强固的委托—代理关系的不断强化。人大制度要实现“人民当家作主”，关键在于人大代表必须密切联系人民群众，代表人民群众的意见主张和利益诉求，因此，“人大代表联系人民群众”不是一般的工作方式、工作作风问题，而是体现人大制度本质属性的根本性、关键性问题，是与西方民主政治制度区分的主要标准，也是推进我国民主政治体制改革完善的目标要求。

人大代表联系人民群众的目标取向是构建两者的双向互动关系。“代表联系群众制度本质上是代表与人民群众关系的制度化体现，而这种关系并不是单向的，不是代表主动联系，选民被动接受，而是代表与选民的双向互动。”[2]代表与群众关系包括人大代表对人民群众的责任、人民群众对人大代表的认同两个方面。良好的人大代表与人民群众的关系是双向互动的：代表主动联系群众，认真倾听人民群众的呼声和愿望；群众主动联系代表，表达诉求，群众对代表进行监督和约束。但在实践中，人大代表与人民群众的良性互动关系还没有真正建立：人大代表没有保持与群众之间的密切联系，不能及时、充分、深入地听取社情民意，无法有效反映和帮助选民解决切身利益问题；人民群众对人大代表的角色定位存在偏差，把人大代表理解为“行业代表”或“荣誉代表”，是某个行业杰出人物的“代名词”，对人大代表缺乏信任，有事不会去找人大代表。有学者就选民与本乡镇或区、县、市人大代表接触联系的频率进行调查，调查显示，受访人中经常找的只占0.5%，找过几次的占2.2%，找过一次的占1.3%，从未找过的占96.0%[3]。“人大代表是由人民群众经过法定选举程序产生的民意代言人，人民代表大会制度是社会成员表达利益诉求的最正式、最具法律效力的机制。”[4]构建以人大代表为主导的利益表达体系，构建双向互动的人大代表与人民群众关系，是人大代表联系人民群众的目标取向。

构建人民群众与人大代表的双向互动关系，关键在于提升联系人民群众的实效性。“利益的实现和满足程度是公众对公共权力政治评价的逻辑起点，选民对于代表选举的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关。”[5]选民把自己的权力委托给代表，代表接受了选民的委托就应为选民谋求利益。但在实践中，人大代表联系人民群众的实效性不强，难以帮助群众获得能感知、看得见、摸得着的切身利益。一些人大代表联系群众“漂浮”，与群众见面时满足于“见见面、说说话”，不去深入了解群众的诉求，没有深入了解社情民意，收集不到高质量的意见建议；人大代表收集和反映的群众意见建议，由于种种原因得不到及时、有效的解决和反馈，人大代表无法回应群众关切，致使部分群众认为找人大代表反映情况没有作用，群众有事不去找人大代表，甚至认为“找代表还不如上访”。人大代表与人民群众利益的分离与脱节，偏离了人大代表代表人民的实质功能，使得人民群众对人大代表的履职能否产生政治影响力有着强烈的失落感。长此以往，影响了人大代表联系人民群众的积极性，影响了人民群众对人大代表的信任。分析人大代表联系人民群众实效性不强的原因，主要有这样几个方面：制度上，政策措施不配套，缺乏可执行性、可操作性、可考核性和具有强制力的人大代表联系人民群众的具体制度规定；地方人大缺乏有效唤醒激发人大代表联系人民群众积极性的办法和手段，联系的平台建设滞后，没有有效运用网络、短信、微信等新媒体手段，宣传引导力度不大，联系活动缺乏舆论基础和民意基础；人大代表联系人民群众的思想认识不到位，主动性不强，缺乏经常性、常态化，民意反映的精准度不高；人民群众向人大代表反映问题后的获得感不强，对人大代表的职责缺少监督，等等。提升人大代表联系人民群众的实效性，构建人民群众与人大代表的双向互动关系，需要多措并举，综合施策。

二、“三张清单”促进代表有效履职的探索实践

2016年以来，江苏省启东市人大根据南通市人大的部署和要求，探索开展“发挥代表作用，助力小康建设”主题实践活动，市镇两级人大精心谋划，务实推进，以“三张清单”为主要抓手，融民意收集、督办践行和履职公示为一体，引导和促进在启东的1400多名省、市、县、乡四级人大代表共同参与，当好政策法规的宣传员、助推小康的监督员、社情民意的调查员、全面小康的示范员、为民办实事的服务员，不仅取得了联系群众和助力小康建设的良好成效，也使得代表活动丰富多彩，人大工作活力迸发。

民意内容收集：以群众需求为导向。提升活动实效，关键在于坚持问题导向和需求导向，增强人大代表联系人民群众的针对性，从实处着眼，用实绩说话，致力解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。清单内容确定坚持从实际出发，其来源主要是广大选民群众的期盼、小康建设的“短板”指标以及村居建设与管理的需求。清单内容采取“先下后上，三下三上”的方式反复征求选民群众的意见和建议，对清单内容进行调整、细化和具体化。从操作层面来看，清单内容更多地侧重于“微公益”，大都是人民群众能感知、看得见、摸得着的切身利益问题，是人民群众身边的小事、急事和难事。

认领项目践行：“反映民意”和“兴办实事”并举。坚持“说”与“干”、“帮”与“促”同时着力，引导代表利用自身条件和优势为选区和选举单位反映难题、兴办实事。代表根据各自的职业特点、工作特点和自身特长，以村居或选区为范围进行认领，实现“群众需求”与“代表有能力办到”的有效对接。每位代表按照“六个一”（开展一次小康知识学习宣传活动、参加一次小康建设集中视察调研活动、提出一条有价值的建议意见、帮助群众兴办一件实事、参与调处一起矛盾纠纷、结对帮扶一批困难群众）的要求均认领5个以上的项目，其中2个（帮扶困难群众，提出意见建议）为规定项目、3个（或3个以上）为自选项目，代表参与率达95%以上。认领项目内容涉及环境保护、河道整治、法律援助、农忙助耕、扶贫济困、劳动保障、小区补绿、旧城改造等各个方面。

目标完成公示：实行项目管理。项目是一系列具有特定目标，有明确的开始和终止日期，资金有限，消耗资源的活动和任务。项目侧重于过程，它是一个动态的概念，其结果是一种期望的产品，也可能是一种所希望得到的服务。项目管理亦称“成果管理”，是指对项目进行计划、评估、控制，对完成人进行考核、评价和奖惩，以确保项目按时间、按规范达到理想效果。清单内容的督办以项目管理为手段，形成解决群众诉求、贴心服务群众的“输入（民意反映）—输出（民意落实）—反馈（群众评判）”的闭合回路。清单内容的落实以群众满意为标准，“完成目标、完成时间、完成进度”在选区全部张榜公示，完成进度每月更新一次，接受群众监督和评判，以此推动代表认真履职，兑现承诺。截至2016年10月底，全市各级代表共认领民生实事项目6865个，5331个已经完成；排查并提出環境污染问题642条，222条已经办理完结。

代表履职保障：建立激励约束机制。为避免主题实践活动“形式主义”“走过场”和“一阵风”行为倾向，建立完善了代表学习培训、代表小组活动、代表之家建设、代表履职监督等方面机制，提高人大代表联系人民群众规范化和科学化水平。创新闭会期间代表建议梳理、交办、督办机制，着力提升落实率和办成率。建立代表履职档案和履职激励机制，通过公示栏、网站等公开代表履职情况，促进代表强化履职责任。建立完善乡镇人大绩效评价机制，科学设定评价指标和评价办法，以评价结果为导向，推动主题实践活动有序有效开展。加强代表履职宣传，市、镇人大网站开设专题，组织“好新闻评选”“优秀摄影作品比赛”，在启东电视台、启东日报开辟专题栏目，充分展示人大和人大代表履职行权、服务群众的良好风采，先后有200多篇宣传稿件被各级媒体录用。

主题实践活动和“三张清单”抓手推进各级人大代表深入了解民情、广泛集中民智，为他们在会议期间更好地行权履职夯实了基础，同时也为他们在闭会期间拓展活动内容和方式、更充分地发挥作用开辟了一条新路，搭建了一个有效的平台和载体。据统计，活动开展以来，全市1400多名代表共结对帮扶90多个村（居）、扶贫帮助1300个贫困户，联系走访选民10000多人次，梳理归纳群众意见2000多条。活动提升了人大代表联系人民群众的实效性，增进了代表的服务理念和责任意识，代表履职尽责从“软任务”变成了“硬任务”，从荣誉变成了使命和担当。很多基层群众深切感觉到，以前有困难找警察，现在有困难、有意见、有纠纷也可以找代表，代表实实在在为我们办实事、做好事，反映我们的心声，代表就在我们身边。

三、提升人大代表联系人民群众实效性的思考

“政治制度是人的劳作，它们的根源和全部存在均有赖于人的意志，政治机器并不自行运转，正如最初是政治机器由人制成的，同样还需有人甚至普通的人去操作。”[6]人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是我国现有政治体制内最具权威、最具法律地位的利益表达主渠道，而在现行的运行中却尚未充分发挥应有的作用。近几年来，各地人大结合地方实际都相继组织开展主题实践活动，为代表闭会期间履职搭建平台，以求实现对人大代表联系人民群众的推动、激励与制约作用。各地人大开展的主题实践活动思路创新、内容丰富，有效推动了民生实事办理，推进了民主政治的进程，是对人大代表联系人民群众工作理论的科学诠释与积极探索。但从各地的运作实践来看，主题实践活动在实效性、持续性和影响力等方面还存在一些不足和薄弱环节，需要进一步加强规范化、制度化、常态化建设，唤起和激发代表履职热情和动力，以充分利用体制内的政治资源构建起畅通的利益表达机制，真正发挥人大制度的利益表达主渠道作用。

（一）加强激励约束，唤起代表的主体意识

人大代表的主体意识，是指人大代表“对国家权力机关工作积极参与的意识，对本行政区域政治、经济、社会方面的重大事项勇于表明主张的意识，对人民利益和意志具有强烈代表的意识”[7]。当前，人大代表主体作用的发挥，无论是与法律的设计还是与民众的要求，都有很大的距离。在人大代表的个体层面，众多人大代表主体意识比较淡薄，对人民利益和意志缺乏强烈的代表意识；在人大组织和领导层面，还没有真正确立人大代表是国家权力机关政治主体的理念，没有真正把人大代表置于主角、主体和主要的位置，缺乏尊重、支持、协助、保障代表执行职务的具体制度和机制。提升人大工作的质量和水平，基础和前提在于重视代表主体价值，切实改进代表工作， 唤起和激发代表的履职热情和动力。启东市人大以主题实践活动和“三张清单”为工作抓手，搭建代表闭会期间履职新平台，注重代表履职培训，深化履职服务与监督，营造履职宣传氛围，凝聚激励和推动代表履职的强大推力。实践证明，人大代表是人大工作中最积极、最活跃、潜在能量最大的关键力量，哪里人大代表的履职动力激发得好，哪里人大代表履职的责任感和荣誉感就强，哪里的人大工作就会充满活力，人民的认同感就高。

要通过有针对性的教育培训，强化代表的“权力授受”意识，强化“受命于法，听命于民”的“天职”意识，使他们真正认识到，人民选了我当代表，就要“为生民立命”，敢于为民执言为民办事；人大代表是权力机关的权力主体，不是“人微言轻”，而是大有作为。健全完善代表联系选民制度，对代表联系选民的职责、联系内容、联系方式、代表反映选民意见的处理程序等作出较为详细的规定，努力把代表联系选民制度落到实处。加强代表履职激励约束，建立代表述职制度、评议制度，每位代表一届任期内向原选区选民至少述职一次，并组织选民对代表履职情况进行满意度测评，测评结果作为代表评先评优和换届留任提名的重要依据。建立代表履职档案和履职激励机制，公开代表履职情况，接受群众监督和评判。建立健全不称职代表退出机制，不能履行代表职责的应当劝其辞去代表职务。

（二）聚焦民生实事，着力解决群众最关心、最直接、最现实问题

马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”列宁也说过，利益是人民生活中最敏感的神经。党的十八大将“是否给人民群众带来实实在在的获得感”作为改革成效的评判标准之一。群众对美好生活的向往，是人大制度与时俱进的不竭动力。人大代表是人民的利益代言人，担负着反映和实现人民利益和要求的重任。随着社会利益的多元化，人大代表的责任愈加重大，人们对人大代表的期望也越来越高。但长期以来，我国人大制度建设只注重了代表的广泛性和代表性，却忽视了代表履职的实效性，致使人大代表的职务履行虚化，与人民群众目标预期上的“获得感”还有一定距离。提升人民群众的获得感，关键在于代表履职要坚持问题导向和需求导向，增强代表履职的针对性，从实处着眼，用实绩说话，解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题，使人大和人大代表的作用真正落到实处，彰显国家权力机关的真正价值。

从人大代表层面看，要坚持“倾听民声”和“兴办实事”两手同抓。按照公民授权与代议民主的运行逻辑，代表的基本属性必然体现为“代表选民议事”“代替选民监督政府”和“代为选民服务”[8]。表达民意诉求、为民代言，是人大代表的应尽职责，要督促代表提高发现问题的能力，通过调研、视察、走访选民等形式，掌握第一手资料，了解群众真实需求，常态化地收集和反映群众诉求。同时，引导代表利用自身条件和优势为选区和选举单位办实事、解难题，以帮助解决群众身边的小事、急事、难事的实际成效，赢得人民群众的信赖和拥护。

从人大组織层面看，要坚持“反映民意”和“督促落实”相互衔接。民意的反映，是代表履职为民的初始成果，民意的落实，才是人民当家作主的最终成果。实践证明，民意要修成正果，变成代表为民办实事，人大必须有许多的动作跟进，坚持动真碰硬，坚持监督到底，才能保障民意落实进入快速通道，也让人大代表为民履职有获得感和成就感，从而进一步激发代表的热情和动力，形成民主制度的良性循环[9]。要重视代表意见的督办，真正使一份议案产生一份成效，一份建议推动一项工作，有效防止代表履职一头热、交办承办两张皮的现象发生。

（三）强化过程控制管理，推动代表建议落地见效

人大代表联系人民群众工作，不能做表面文章，搞花拳绣腿，摆花架子，如果不问实际，不论效果，就会使人大代表联系人民群众工作滑向“形式主义”。提升人大代表联系人民群众的科学性和有效性，必须强化过程管理，注重节点控制，让代表建议落实兑现，让人民群众见效获利。要加大代表建议督办力度，建立代表建议意见“梳理—交办—督办—反馈”的闭合回路。畅通收集、整理、转办代表意见建议的渠道，及时交办代表提出的意见建议，督促政府及有关部门认真研究处理，并及时向代表反馈答复，努力提高办成率和代表对办理工作的满意率。要加强跟踪督办，对一些事关经济社会发展大局和人民群众普遍关注的热点难点问题，要紧盯不放，一抓到底，不达目的不罢休。在督办方式上，推动“当面督办”向“多方督办”延伸，对那些涉及深层次、需要跨年办理的建议，年年不放，追踪督办；“单一督办”向“多方督办”转型，发挥好舆论监督和社会监督的作用；“柔性督办”向“刚性督办”转变，完善已有督办措施，引入询问、质询等刚性手段，健全问责机制[10]。

加强人民群众对人大代表的履职监督，建立“民意收集反映—人大督促落实—处置结果反馈—群众监督评判”等前后相续的监督链条。多年来，作为人大和人大代表，往往一提监督就只知监督他人，自己则不受监督，既缺乏自觉主动接受监督的意识，又没有接受监督的客观压力，履职的多与少、好与差缺乏评价标准，使人大工作被动地处在一种“软指标”的任务状态。人大工作和代表履职的动力和压力源于人民的监督，人大是否实现了人民权力和公共利益以及实现的程度如何，只能由人民去评判。要通过各种方式和途径，公开代表建议办理落实情况，及时收集群众对代表履职的监督建议，并对所获信息及时进行反馈和回应，从而调动群众通过人大代表表达意愿的积极性，形成“群众需求—代表收集—人大回应—群众需求”的良性循环。

（四）树立宣传新理念，提升代表履职影响力和美誉度

科学管理原理代表人物泰罗认为，动力包括三大类：一是物质动力，包括物质刺激和经济效果；二是精神动力，包括信仰、精神激励和日常思想教育工作；三是信息动力。信息动力是通过信息的交流产生的动力，具有超越物质和精神的相对独立性。在现代社会中，良好有效的信息动力可以产生激励力量。任何一个组织，如果没有对外界的信息交流，就不可能有前进的动力；组织成员有了比较，才能知道自己工作中的不足，从而发奋努力，迎头赶上。人大代表履职实践是人大宣传的“富矿”，要加大舆论宣传力度，扩展信息交流发布，提升代表履职的信息动力。要树立宣传新理念，加强人大宣传报道“走转改”，在精准、耐看、管用上下工夫。多层次、多渠道宣传代表履职事迹和履职典型，宣传代表履职产生的经济效益和社会效应，宣传代表履职成效得到社会的承认与褒扬，激发和增进代表的自豪感和荣誉感，提振人民群众对代表履职的信心和信任。坚持贴近实际、贴近生活、贴近群众，把镜头话筒对准基层，把版面让给群众，充分表达群众心声，充分反映代表的为民情怀和履职风采，充分反映人大代表零距离听取群众意见，帮助群众解决小事、难事、实事的过程和结果，使人大宣传真正走出人大系统，真正面向社会和基层群众。要打破人大宣传“势单力薄”的状况，整合党委宣传部门、新闻媒体和社会公众等各方力量，积极构建大宣传格局。人大代表和人大工作者要努力提高与媒体打交道的能力，敢于面对媒体，善待和运用媒体。要统筹传统媒体和新兴媒体。随着以互联网为代表的新兴媒体的发展，媒体格局、转播载体、宣传主客体力量等发生了深刻变化[11]，各级人大要加快信息化建设，发挥人大网站信息公开平台、联系互动平台等功能作用，传递人大声音，回应社会关切。开发网络资源，通过“互联网+”的方式把全体人大代表组织起来，交流履职进展，展示履职成果。积极运用网络、微博、微信等宣传人大活动和人大代表履职情况，通过在线访谈、网络调查、公众意见征集等，加强与社会公众的沟通互动，抢占网络舆论高地，及时快捷地向社会公众推送代表履职、小组活动和代表服务群众的过程和成果，扩大人大代表联系人民群众的影响力和美誉度。

四、结语

人民代表大会制度之所以具有强大生命力，关键在于深深植根于人民之中。如何利用人大制度内的政治资源，密切人大代表与人民群众的联系，使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要民主渠道得以实现，是当前人大工作面临的一个重大课题。2016年6月27日中央深改组第25次会议审议通过的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，强调要建立健全有效管用的制度机制，让人大代表更好更紧密地联系人民群众，要求“建立健全人大代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制”“推动解决人民群众关心的突出问题”，各级国家机关要“认真处理人大代表反映的人民群众意见和诉求，研究改进工作，切实解决问题”，各级人大及其常委会要组织代表开展活动，“努力做到民有所呼、我有所应；上下联动，注重实效”。启东市人大组织开展的“发挥代表作用，助力小康建设”主题实践活动和“三张清单”的探索实践，创新闭会期间代表履职方式、履职平台和履職机制，提升人大代表联系人民群众的实效性，构建人大代表与人民群众的双向互动关系，使人大代表这个政治主体发挥应有的表达职能和监督职能，这对于充分发挥人大制度这一利益表达主渠道作用，推进基层民主和基层治理无疑具有重大意义。

参考文献：

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（修订版），法律出版社1998年版，第81页。

[2]袁刚：《人大代表联系人民群众制度研究》，法律出版社2016年版，第66页。

[3]房宁：《中国政治参与报告（2011）》，社会科学文献出版社2011年版，第44页。

[4]刁俊华：《构建以人大代表为主导的利益表达体系》，载《人民论坛》2009年第3期。

[5]潘国红：《代表选举公信力实现途径研究——以县乡级人大代表直接选举为视角》，载《人民与权力》2016年第1期。

[6]【英】密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版，第7页。

[7]陆介标：《天职——人大代表的神圣使命和职责》，中国民主法制出版社2012年版，第352页。

[8]邱家军：《代表谁？——选民与代表》，复旦大学出版社2010年版，第2页。

[9]印丽琳、周时兰：《由代表履职为民带来的思考》，江苏人大发布微信公众平台2016年7月7日。

[10]淮安市人大常委会研究室：《淮安市“万名代表回选区见选民活动”的实践与启迪》，载江苏省人大常委会研究室编《推动人大制度与时俱进——全省人大工作理论研讨会优秀论文集》，2015年。

[11]龙朝阳：《增强宣传舆论工作的传播力和影响力》，载《人民代表报》2014年8月2日。

（作者系江苏省启东市人大常委会副主任）