煤炭去产能，应怎么干——煤炭行业两会代表委员积极建言献策

2016年我国退出煤炭产能超过2.9亿吨，超额完成年度目标任务，分流职工得到较好安置。国务院总理李克强在今年的政府工作报告中指出，今年要再压减钢铁产能5000万吨左右，退出煤炭产能1.5亿吨以上。去产能再次成为热议关键词。对于煤炭行业来说，2017年去产能工作任务艰巨，存在人员分流安置难、资金保障难、历史包袱处置难等突出问题。两会期间，来自煤炭行业的人大代表、政协委员，结合煤炭行业去产能的实际情况，就如何解决去产能过程中的难点问题建言献策。本刊综合公开报道资料，特编发部分代表性的建议和议案，以期推动2017年煤炭去产能工作深入进行，促进煤炭行业脱困发展。

●全国政协委员、中国煤炭工业协会副会长兼秘书长梁嘉琨：采取多种措施深入推进去产能

坚定去产能加快淘汰落后产能仍是2017年的主基调，应采取多种措施深入推进去产能。

建议：一是要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。对于长期停工停产、连年亏损、资不抵债、主要靠政府补贴、银行续贷等方式维持经营的“僵尸企业”，以及没有自我发展能力且难以正常退出的，加快实施整体退出、关停出清。综合运用减量重组、转产转型、产能合作等多种方式，引导竞争力弱的产能主动退出，提高煤炭产业集中度。

二是严格控制新增产能。严格落实国发 〔2016〕7号文件精神，从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩。

三是坚决淘汰落后产能。对国家安全监管总局等部门确定的13类落后小煤矿，以及开采范围与自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域重叠的，以及采用国家明令禁止使用的采煤方法、工艺且无法实施技术改造的煤矿，必须依法关闭退出。产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全生产责任事故的煤矿，产能15万吨/年及以下且发生较大及以上安全生产责任事故的煤矿，须在事故发生当年内淘汰。

四是综合运用安全、质量、环保、能耗、技术、资源规模等政策措施，引导灾害严重、安全无保障、煤质差、能耗不达标、非机械化开采的煤矿有序退出；引导长期亏损、资不抵债、长期停产停建、资源枯竭，以及违法违规和严重失信的煤矿有序退出。

●全国人大代表、山西煤矿安全监察局局长卜昌森：去产能要注重用市场化、法治化手段

2016年全国煤炭去产能、控产量工作取得阶段性成效。但在取得成绩的同时，也呈现出一些“症结”，如相关政策不明确，退出矿井股东权益保障困难；去产能煤矿资产和债务处置缺少可操作性的政策支持；企业历史欠账多、资金压力大等问题。今后几年，去产能将进入攻坚期。

建议：国家要组织力量专门研究，出台相应政策，搞好顶层设计，更加注重用市场化、法治化手段，通过兼并重组、债务重组、破产清算等多种渠道，依法依规处置好去产能煤矿涉及的资产债务等问题。

在引导去产能煤矿退出方面，充分考虑不同煤炭企业的区位、煤种、规模等因素，区分不同企业不同情况，制定有关淘汰破产政策，按“一企一策、新老接替、淘汰落后”原则，引导煤炭企业加快衰老矿井淘汰关闭进度，化解过剩产能；对去产能矿井转产项目审批开通绿色通道，保障矿井接替、产能置换项目有序建设；研究制定股份制煤矿产能退出专项政策，厘清股份制煤矿股东责任义务，健全完善补偿机制，维护股东合法权益；由政府收回去产能煤矿建设用地并退回土地出让金。

在去产能煤矿资产与债务处置等方面，尽快修订和完善《破产法》，通过兼并重组、债务重组、破产清算等渠道，依法依规处置好去产能煤矿涉及的资产债务问题；研究制定去产能煤矿资产与债务处置办法，促进不良资产进行价值变现和价值提升，提高企业运行质量和效益。

在去产能的过程中，维护广大煤矿职工的利益方面，建议制定国有煤炭企业富余人员向民营煤矿转移的支持政策，努力搭建服务外部市场的平台，可以采取劳务输出、技术服务、托管运营等模式。组团劳务输出助员工再就业，不仅可解民企矿工素质低的困局，也可解决富余技术力量和人员再就业问题。对于民营企业，政府也应参照国企做法，制定出台相关政策，指导民营企业妥善处理关闭煤矿的职工问题，避免民营企业职工因政策标准差距过大引发矛盾。

●全国政协委员，开滦（集团）有限责任公司董事长、党委书记张文学：多措并举、扎实有效去产能

当前去产能任务艰巨，虽然国家围绕去产能相继出台了一系列配套政策，但主导权在金融机构，同时缺乏具体的可操作的标准、办法和程序，很难推进，“职工分流安置难、资金保障难、历史包袱处置难”依然是去产能工作中存在的突出问题。国家应加大资金支持力度、充分发挥社会政策的托底作用，拓宽职工分流安置渠道，多措并举，科学施策，切实做好去产能工作。

建议：一是切实降低煤炭企业税费负担，深化增值税改革，降低煤炭产品增值税税率，同时从煤炭井下开采特殊性出发，扩大煤炭企业增值税抵扣范围；二是创新去产能市场交易手段，推动全行业新旧动能转换，建立职工安置机制；三是制定债转股政策，制定债转股企业标准，明确指导目录，制定可操作性强的政策措施，推进金融行业与实体企业深度融合、协调发展。

●全国人大代表、大同煤矿集团有限责任公司董事长张有喜：去产能过程中要妥善解决煤矿债务

去产能推进过程中，在民营股份退出、资产债务处置和人员安置资金上遇到了一些实际问题亟待解决。去产能煤矿关闭退出后，大部分煤矿债务均由集团公司统借统贷统还，或者由集团公司为其担保，造成企业债务负担增加，不良资产率上升，经营风险加大。

建议：国家出台股份制煤矿去产能的股权退出政策，避免去产能矿井民营股份退出时，因产生评估溢价无具体操作依据。国家应协调财政部门和银行出台去产能关闭煤矿债务处置的具体政策。

一是允许企业集团公司层面成立清算机构，将关停产能煤矿涉及的资产、负债进行剥离，人民银行停息挂账。

二是由国资委聘请中介机构对关停煤矿开展专项清产核资，结果报地方政府审批确认后，国家给予企业专项全额补贴资金，用于企业归还银行贷款等债务。

●全国人大代表、山西潞安矿业集团董事长李晋平：用创新引领去产能

日前，潞安集团生产的一款以煤炭为原料的全合成高档润滑油通过了山西省科技厅成果鉴定。合成润滑油这项技术以前掌握在国外几家大公司手中，但潞安集团以煤炭为原料，通过创新技术，弥补了国内高档润滑油市场的不足。正是依靠技术创新的力量，使得要去产能的煤炭变成了高端产品。

建议：煤炭去产能，一方面要考虑怎么减，但更应该考虑怎么将减法变加法。创新就是关键。

●全国人大代表、中国平煤神马集团董事长梁铁山：煤矿去产能安置分流职工是关键

在中央化解煤炭过剩产能等一系列政策的指引下，2016年，河南省退出煤炭产能2388万吨，压减钢铁产能240万吨，安置职工5.8万人，走在了全国前列。其中，中国平煤神马集团关闭矿井14对、压减产能503万吨;分流职工2.5万人，占全省的近1/2。2.5万名分流职工关系到2.5万个家庭的幸福。去年以来，平煤神马集团将结构调整与去产能、人员分流安置有机结合，把新建项目作为职工转岗的重要渠道。仅平煤神马集团在建的高效单晶硅电池项目建成后，就可以安置4000名煤矿职工转岗就业。煤矿去产能的成败关键在分流职工，只有通过新上转型项目，才是妥善安置职工的长远之策。

建议：中央进一步加大对煤炭企业结构调整的支持力度，每年拿出1000亿元作为转型发展基金，支持煤炭企业加快结构调整，尽早成功转型，确保职工妥善安置。

●全国人大代表、淮北矿业集团董事长王明胜：煤炭去产能需要配套政策跟进

2016年煤炭去产能2.5亿吨目标任务提前超额完成。随着去产能工作的持续深入推进，企业现金流紧张、安全投入欠账、欠发缓发工资等问题有所缓解，但是形势并不容乐观，去产能的任务依然很艰巨，推进煤炭去产能需配套政策支持。

建议：一是去产能矿井资产损失问题。首先要研究出台相关配套政策，对去产能矿井的资产损失予以核销；其次要按照“工业企业结构调整专项资金”的一定比例，中央和省两级财政设立专项资金，分年度拨补完成去产能任务的煤炭企业，用于承担煤炭企业处置资产损失而增加的财务负担，帮助企业改善财务状况，提高融资发展能力；最后要出台关闭去产能矿井的资产补偿政策，妥善解决资源整合矿井中的职工股份问题。

二是去产能矿井债务处理问题。对煤炭去产能所涉及的部分债务，首先是关闭退出的国有煤矿，比照执行原国有煤矿政策性关闭破产的有关政策，对可以明确贷款主体的银行贷款，视为呆坏账予以核销。其次是对不能直接明确贷款主体、由集团母公司“统借统还”的煤炭债务，按退出产能占全公司总产能的比例，由中央和省级财政统一进行债务核销，以降低集团母公司的资产负债率，帮助煤炭企业脱困发展。第三是由财政部发行特别国债，支持集团母公司贷款银行剥离核销去产能涉及的债务。第四是完善金融配套政策，支持商业银行通过向金融资产管理公司打包转让、市场化债转股等方式，加快处置不良资产。第五是对去产能矿井的债务，可考虑采取停息挂账或计息挂账的方式处理，切实减轻集团母公司的财务负担，缓解去产能对煤炭企业整体造成的巨大冲击。

三是去产能矿井职工安置问题。要加大政策支持力度，提高职工安置补偿标准，扩大奖补资金使用范围。

四是关于产能减量置换问题。产量置换要统筹考虑，因地制宜，进一步修订完善相关政策。首先要调整现行政策规定，对国发〔2016〕7号文印发前已核准的在建煤矿项目，特别是已经投入巨资建设、工程形象进度超过50%的在建煤矿项目，不应承担化解过剩产能的任务，否则将造成国有资产流失。

五是关于煤炭先进产能释放问题。去产能不仅要实现总量控制，更要实现产能结构调整，让其向技术领先、安全环保标准达标的先进产能倾斜，最终才能提升能源稳定供应的能力。为充分发挥先进产能的引领作用，提升煤炭行业整体生产力水平，建议一方面要制定合理先进产能评价标准，另一方面要有序释放煤炭产能。

●全国人大代表、重庆能源投资集团公司董事长冯跃：加快建立完善煤矿落后产能退出长效机制

当前，随着煤炭行业化解过剩产能工作的不断深化，按照市场化机制，部分股份制煤矿进入关闭破产退出程序，但由于其股权结构复杂、涉及面广、利益多元，同时缺乏相关煤矿退出政策支持，一些股份制煤矿对关闭退出条件期望值高，在无法满足其要求的情况下，对煤矿关闭退出不积极、不主动，甚至有抵触情绪，导致关闭退出无法推进。

建议：应加快建立完善煤矿落后产能退出长效机制，制定煤炭等不可再生资源综合利用规划和落后产能标准，通过提高环保标准、市场准入机制、安全生产标准，强化监管，真正把资源储量少、赋存条件差、安全生产无保障、扭亏无望的“僵尸”煤矿淘汰掉，把安全、高产、高效和综合利用好的煤矿留下来，确保煤炭产业健康持续发展。尽快研究制定股份制煤矿产能退出专项政策，按照市场化、法治化原则，厘清股份制煤矿股东责任义务，债权处理原则，完善债务分割的具体办法，健全完善补偿机制，维护股东合法权益。借鉴国外好的去产能做法，总结上一轮煤矿兼并重组经验，认真研究完善去产能补偿机制和优惠政策，切实提升去产能的主动性和积极性。

●全国政协委员、中国矿业大学(北京)副校长姜耀东：把煤炭产能纳入法治化管理

近年来，有关部门认真贯彻落实党中央、国务院关于促进煤炭行业健康发展的一系列决策部署，加强行业诚信建设，深入开展以治理违法违规、淘汰落后、减量化生产为主要内容的联合执法和督查活动，行业化解过剩产能取得积极进展，煤矿安全生产形势持续稳定好转，全国煤矿生产安全事故总量和死亡人数连续下降，煤矿百万吨死亡率降低到目前的0.156。但总体形势仍然不容乐观，煤矿违法违规生产屡禁不止，个别地区片面追求经济发展，落后产能应退未退，还违规批建小煤矿，有的地区超能力下达生产任务，有的煤矿超能力生产现象依然存在，不仅阻碍了煤炭行业化解过剩产能工作的顺利推进，也为煤矿安全生产带来了隐患。

建议：一是认真贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）文件精神，尽快研究出台煤炭产能管理实施办法，建立全国煤炭产能监管体系，明确煤炭产能管理工作职能定位，健全责任追究制度，将煤炭产能管理纳入法治化轨道。

二是严格煤矿生产能力的监管。全面推进“阳光产能”，煤矿项目核准与审批部门要将煤矿井型向全社会公开，严禁产能核增；加大对资源枯竭、扭亏无望、安全无保障、煤质差煤矿退出力度；煤炭企业要加强诚信建设，建立煤炭产能公告和承诺制度，严禁超能力生产和未批先建、批小建大等违规行为。

三是改进行业管理和国资监管考核机制和联合惩戒措施，健全社会监督机制，引导煤炭企业树立法治意识，严格遵守有关法律法规，坚决杜绝“违法成本低、守法成本高”现象。

●全国人大代表、陕西煤业化工集团铜川矿业有限公司下石节煤矿工会主席徐群贤：盘活关闭煤矿闲置资产

随着国家产业结构调整和保护性开采不可再生资源战略的实施，淘汰和关闭了一大批落后产能矿井，矿井接续困难，职工安置与企业发展面临巨大挑战。一些老矿业公司企业在关闭矿井化解过剩产能和职工安置方面遇到诸多困难和问题。同时，随着新清洁能源的开发和利用，关闭煤矿的数量还将日趋增多，闲置资产盘活难度大，严重束缚着企业的转型发展。要充分提高企业现有资产闲置利用率，妥善确保老矿区国有资产保值、增值。

建议：希望国家给予政策及财力支持和扶持，简化程序，实行后补奖励，切实把这些闲置资产用好、用活，促进企业转型发展，妥善安置分流职工，为下岗企业工人在就业、创业方面提供良好的发展空间。

●全国人大代表、江西省煤炭集团公司丰城矿务局坪湖煤矿洗煤厂洗煤班班长胡淑萍：让部分煤矿职工提前退休

今年政府工作报告提出的重点抓好钢铁、煤炭等困难行业去产能工作，对于优化全国产业结构，推动经济健康发展具有重要意义。压缩产能过程中，遇到的最大问题就是职工安置问题。由于长期在煤炭行业工作，煤矿职工技能较为单一，如果分流则很难适应其他岗位的需求，加之职工对企业依赖性较强，导致职工流转面临的难度较大。

建议：国家应加大对煤矿企业的支持力度，为年龄分别超过50岁、40岁的男女煤矿职工办理提前退休。这样既有利于企业减少产能压缩的阻力，同时也能保障长期在煤矿一线工作职工的利益。国家还可综合运用教育培训、金融和社保等手段，对分流职工进行再就业培训，提供优惠小额贷款，帮助他们创业。

●全国人大代表、山西焦煤集团西山煤电公司杜儿坪矿三采区掘进队一队副队长董林：研究制定煤矿合理工作日制度

当前，我国经济发展进入了新常态，煤炭需求放缓、市场供应宽松成为新常态，煤炭供应保障能力进一步提升。与此同时，随着煤矿机械化、现代化水平的提高，为煤矿工人缩短劳动时间创造了条件。《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）文件，明确要求建立煤矿276个工作日制度和法定节假日、周日煤矿停产放假。276个工作日制度实施以来，得到了煤炭企业和工人的普遍欢迎，不仅提高了职工劳动效率和煤矿质量标准化管理水平，促进了煤矿安全生产，也使煤矿工人得到了更多的休息时间，降低了煤矿开采强度，实现经济效益的好转。要进一步贯彻落实《中华人民共和国劳动法》，切实维护煤矿职工合法权益，提高煤矿工人生活质量，推动煤炭行业可持续发展。

建议：一是贯彻落实《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）和《煤炭产业政策》要求，在全国煤矿实行276个工作日制度，降低煤矿职工工作强度，改善煤矿职工生活质量。在此基础上，研究建立煤矿合理工作日制度，进一步规范煤矿生产作业时间。

二是鼓励发展煤矿先进产能，并允许具备先进产能资质的煤矿根据煤炭市场供需关系，在保障煤矿安全生产和不超能力生产的条件下，自愿选择煤矿生产作业时间，维护煤炭市场供需平衡。