苏鲁豫皖四省边界地区农村整体发展路径探索

（江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116）

苏鲁豫皖四省边界地区农村整体发展路径探索

杨 宇，倪文倩，曹新宇

（江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116）

苏鲁豫皖省际边界地区农村呈现出整体落后和不均衡的发展特征，已逐渐形成带状经济凹陷区。本文在分析省际边界区农村发展现状和所面临问题的基础上，就当前苏鲁豫皖交界地区农村存在的分工模糊、产业同构、缺乏协调、重复建设、政策缺乏等问题进行了分析，并结合实地调查访谈资料和国内外农村发展的成功实践，提出推进苏鲁豫皖省际边界农村地区整体发展的策略和建议。

省际边界地区；农村；协作竞争；整体发展

一、研究背景

十八届五中全会指明，为完成十三五发展目标，要以创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念为指导方针。以城乡区域协调发展为重点，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化四化同步发展。根据对中国68个省界的调查，省界总长度超过6.2万公里，其中80%为陆地边界线，在849个县（市）分布。受一系列因素的影响，我国的省际农村始终相对封闭，各产业薄弱，发展缓慢，经济总量和人均收入很低，边缘化的趋势加强，严重制约区域经济发展的整体水平。尤其省际边界农村地区存在资源禀赋较差、政府治理不畅、政策三级歧视的劣势，阻滞整体经济发展。消除边界隔离的阻碍，驱动边界进一步融合发展，不仅是作为促进边界欠发达地区发展的重要举措，也是促进更大范围内要素流动和资源整合的必经之路，是统筹区域发展，促进区域经济一体化发展的必然要求。在政府管理方面，政府对本地的市场规则、基础设施、发展重点等有决定权，对经济发展起主导作用；资源方面，省际边界农村资源单一，禀赋相似，资源开发恶性竞争、过度开采，造成地区整体的粗放发展；环境方面，边界地区为大力发展地方经济，牺牲环境、以邻为壑，形成地区发展不全面、不均衡和环境脆弱的局面，产生边界对抗性；区位方面，运输产业、边境道路布局受区域组织阻滞分割，成为制约省际边界地区经济发展的瓶颈。

本文从协调与竞争的角度，重点认识分析了被忽视的欠发达的省际边界农村，集中探讨了省际边界农村经济整体发展的路径选择，提出易施行的建议，补充更新现有理论，丰富农村发展内涵。贯彻落实协调与共享的发展理念，对推动全国省际边界地区农村统筹协调发展，增强边界农村整体竞争力具有十分重要的意义。

二、制约农村发展因素研究文献综述

在当前农村的整体发展和稳步提升的关键时期，制约农村整体协调的金融、人力、资源、政策等受到广泛关注，如何共享发展成果，惠及广大农民，解决土地流转、医疗卫、政策缺乏等成为重点。2015年农民工总量已达2.77亿，农村剩余劳动力向周边城镇或大城市转移。我国农村居民家庭人均纯收入由1992年的784元增长到了2015年的10772元。

1、农村土地流转方面

杨碧美认为土地流转实质上是经营权的转移，实现土地的整合为现代农业打下基础。农村土地流转作为一项新型的经济形式，会成为推动土地集约化经营、规模化生产、产业化发展的必要步骤。

2、农村医疗方面

林淑周提出基层医疗诊所是卫生服务机构，它得益于政府进行的公共服务。白景明认为农村基层卫生服务机构是农村医疗卫生的可靠保证，需要依靠乡镇卫生院和村卫生室等机构联合完成。

3、农村政策方面

张照新对我国的粮食补贴政策存在的问题进行了分析。谭秋成研究了中央下发的促进农村经济发展的政策无法正确有效施行的原因。罗莹从农村政策的发展和实施的角度，针对现在的问题困境提出了切实可行的建议。

4、农村金融方面

张秀生指出我国金融政策的不适用严重导致边界地区农村金融边缘化加剧，农村金融的边缘化反作用于农村经济发展。陈冲认为农村金融发展推动农村经济的快速增长，农村金融结构优化升级和创新性变革是保障农村经济发展的必要因素。

农村的整体发展始终是学者的关注重点，尤其是省际边界农村，受特殊条件影响，边界农村经融、教育、政策、医疗和土地等方面落后明显。所以，针对政策不适、产业趋同等问题要采取一定的对策驱动省际农村的整体发展。

三、当前省际边界区农村的发展现状

1、当前省际农村整体发展情况

首先省际边界区自然、人文资源丰富，具有资源的一致性，但交通道路、政策条件、设施设备等条件的先天不足，致使其成为本省内最落后、最难以脱贫的地区。尤其在农村，村集体所拥有的资源不尽相同，如矿藏、渔业、林业、旅游等资源。但由于交通的限制，资源利用不合理，优势未能良好体现，造成了边界农村整体的落后。其次是经济的边缘性。省际边界区大多处在各省经济体系的最外围，经济被边缘化表现明显。因此，省际农村更是被市县政府所忽视，经济政策不落实，人才技术跟不上，基础设施不配套。最后是矛盾集中区。虽然特殊的地理位置和相对封闭的地理关系使得省际边境地区容易成为省际合作的前沿，但省际邻村之间因土地分割、利益分配、环境共用、政策差异等情况彼此往来片面单一，常有矛盾发生，容易引发资源环境相争、产业结构等一系列问题。

2、苏鲁豫皖省际农村发展对比

（1）政策差异。河南、安徽政府在政策、投资和工程建设加大扶持，基础设施、公共服务、交通和通信，缩小经济差距。江苏注重农产品质量，保证供给，提高现代农业层次水平，推动特色农业新进展。安徽稳定基层农业公共服务机构，健全公益性服务体系。河南实施粮田工程、产业化培育和生态农业。

（2）收入差异。2015年苏鲁豫皖四省农村主要经济指标情况见表1。

表1 2015年苏鲁豫皖四省农村主要经济指标情况（单位：元）

表1中普遍表现出江苏、山东高出安徽、河南，在农村收入和消费方面差距明显。由此，在省际农村一体发展方面，应更加注重引领农民增收和增强农民购买力。

（3）产业差异。江苏致力于将农村的三大产业融合整体发展，培育特色、深加工和增值的农业，带动区域经济带。山东主要从农民增收的角度，推进升级、注重效率、增加附加价值。安徽推动供给改革，构建农业体系，鼓励农村产业转型转移。河南变革发展方式，规模化经营，推进农林牧渔同步共赢、三大产业整体融合。

表2 2015年苏鲁豫皖主要资源拥有情况

（4）资源差异。2015年苏鲁豫皖主要资源拥有情况见表2。

河南和安徽要充分发挥土地成本低、劳动力充足、资源基础好、紧邻两大经济圈和依靠现代化的工业体系的优势，吸引东部产业布局，改变二三产业落后的局面。江苏省服务业、信息金融方面优势明显，优质劳动力和高新技术人才制约其进一步发展。山东是一个重要的粮食和经济作物生产基地，轻工业基础好，但环境恶化污染较严重。

四、当前省际边界区农村所面临的难题

省际边界的问题主要在于缺乏协调，存在资源短缺、产业不协调和重复建设等突出问题，需整体优化、全面升级，提升区域整体优势，培育整体竞争力。

1、区域分工模糊

省际边界农村依靠单一资源，彼此受政府和市场引导，各自片面发展，单一分工造成整体经济发展缓慢利益对抗。受追求地方利益最大化影响，以及相邻地区的竞相攀比，省际地区不能发挥比较优势，获得经济资源和高效的使用效率，阻碍了劳动力地区间分工的专业化，造成区域之间分工不明。

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2、产业同构严重

为单方面提高本地的经济效益而竞相攀比、盲目发展，未选择发展具有比较优势的产业，虽短期内快速发展，但相似的产业结构会造成资源配置效率降低，相邻区域之间的竞争更加激烈。地区政府间各自为政，以GDP增长为单一目标，依靠自身优势不进行产业调整和结构升级，导致了大量的重复建设和产能过剩，区域同质化明显，产业结构趋同。

表3 2015年苏鲁豫皖四省边界农村产业同构系数

由表3可以看出，苏鲁边界的产业同构系数最大，两区域产业结构相似度最明显。河南与山东的产业同构系数最低，两区域产业结构相似度最小，产业互补关系明显。

3、缺乏协调统筹

目前，苏鲁豫皖边界正处于政府主导的发展阶段，政府依靠特殊优势，可以协调利益关系，完善市场的发展，均衡利益分配。但缺乏针对省际边界农村的协调领导组织进行统筹整合和制度约束，造成不同省市之间组织整合困难。

4、重复建设明显

首先是建设对象，公共基础设施包括制约农村交通的道路桥梁等，一些必要的建设已经存在，但建设的项目已经超出现实需要。其次是建设方式，如出现了大量的钢铁厂等，不进行结构优化和升级改造，而是发展规模经济和增加资本引进来发展。重复建设浪费了资源和资金，破坏了社会供求关系，不能最大发挥其效益，使得区域的同质化现象更为严重。

表4 2011-2015年苏鲁豫皖国内生产总值 （单位：亿元）

5、政策侧重缺乏

地方政府不能因地制宜制定合理规划，财政预算较少，造成了基础设施建设的不配套。另外，地区间的经济不联动导致了运输不畅、通讯不便、资源不共享和发展不同步，省际农村经济联动无法施行。缺乏合理有用的政策来带动农村发展，所以农村的经济就必须依靠政策鼓励人民发展产业。

五、省际边界农村地区协调发展战略与相关建议

1、强化协作意识，加强组织机构建设

省际边界区域的全面发展应采取一种经济合作视野，特别是重点放在整体发展战略、农业布局、健康教育等方面的合作。各省际农村要根据地方特色，与相邻地区取长补短，利益分配，多层次高程度经济联合。并且构建边界地区各个方面分工合作发展的良好格局。

2、加强经济协作，提升边界农村整体实力

（1）产业一体化。一是推进农业现代化建设。鼓励农村有资金、有经验的大户以农产品及粮食生产加工为主业，着力实现农业生产的规模化、商品化和产业化，符合农业现代化的要求，加紧推进农业供给侧改革，推动新型农业经营主体快速发展。二是拓展土地资源使用。引导农民有偿退出手中的集体建设用地，按照依法、自愿、有偿原则帮助有土地流转意愿的农民搞好土地承包经营权的流转，加快土地流转进程。

表5 调研农村项目重复建设情况

（2）市场一体化。一是资金扶持互助。农民专业合作社是农村合作金融发展的有效平台，要引导合作成员建立信任，共同遵守互惠互利的规则，保证资金的共同有效使用。另外，上级政府也要在资金上对省际农村给予足够的支持。二是优势产品输出。首先加快供给侧改革，以满足消费需求为前提，要提供数量充足、品种多样和保证质量的农产品。其次要以去库存、降成本为目标，增加市场紧缺的农产品生产，加快输出。最后坚持质量和效率，提高农业竞争力，重视农业创新、绿色、可持续发展。

3、推进政策协作，政府携手共赢

（1）政府共同协作。省际边界区的政府部门尤其是村与村之间要实现信息共享、实时沟通，村作为最直接的行政组织一定要保证与周边村的经济交往，对于省际边界村来说，不同省市的村接受不同领导，差异较大。只有村自发的进行共同协作，才能实现省际村的整体发展，缩小经济差距。

（2）政策共建共用。对于省际边界村来说，发展程度相似、条件相当，但村集体的经济发展容易受到政策的影响。因此，上级政府应该考虑到它们的特殊情况，共同制定具有针对性的对策以充分发展边界村的经济。并且，制定的政策要具有激励性、针对性和适用性。

4、强化治理协作，推动高质量发展

（1）综合环境整治。随着生活垃圾的增多、工业垃圾的出现、乡村环境进一步恶化，综合环境整治迫在眉睫。省际边界是被忽视的部分，交界的地区往往双方都不愿治理。所以，双方在环境整治方面要加强协作，共建美丽村。

（2）农民素质培训。我们在强调科技下乡、机械下乡的同时，就必须要把农民的专业知识和农业技能的提升放在首位，也就是说要强化农村软实力，扩大农村整体的知识面，就要定期组织下乡培训，传授农业知识，教授农业技能，加强思想建设，丰富农村文化。

表6 调研省际农村农民培训情况

5、坚持协作脱贫，完善社会公共服务

（1）善用人力资本。一要充分发挥大学生村官的作用，二要鼓励有资产有能力的人返乡创业，三要加强农村成规模的企业规模化发展，四要吸收有知识技能的大学生回乡建设乡村，要让他们带动村的整体发展。

（2）完善社会保障。完善社会保障就是要加快科教文卫的建设，省际村要结合地方完善的医疗卫生教育体系，跨区域实现区域社会保障的全覆盖，实现就近医疗、就近教育等。另外，着力建设县—村级社保体系，为农民创造充分的便利，减轻农民的生活负担。

（3）保障基础设施。一是对农村道路、水渠、机耕道网络的完善，土地改革应该重点建设和完善山塘、沟渠和大坝，改善生产条件，推进农业生产的现代化。二是对交通要道、厂房土地、水电能源等的保障，这也有利于实现招商引资，为内外发展创造良好的条件。

6、高层级完善区域边界划分

差异化的非整体经济不利于协作竞争和要素配置，人、财和物三大市场难以同时发力。不匹配的区划已经严重制约边界农村的整体经济发展。当地政府的举措、法律差异也阻滞着省际农村的深入共同发展。所以省际边界的划分界定要因地制宜，定期根据发展情况和地方条件重新划界，可以依据交通要道划界，也可以根据经济情况划界，这也便于上级对于边界地区的合理管理整治。

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（责任编辑：张琼芳）