着力提高南疆精准扶贫规范化法治化的思考

（中共新疆区委党校，新疆 乌鲁木齐 830002）

着力提高南疆精准扶贫规范化法治化的思考

周斌

（中共新疆区委党校，新疆 乌鲁木齐 830002）

新疆南疆四地州是少数民族聚居地区和贫困人口集中连片地区，为此，南疆需要在过去工作的基础上推进精准扶贫工作，提高规范化法治化水平。一是推动精准扶贫、精准识别工作迈入法治化轨道；二是村党支部发挥领导作用和依法行政有机结合起来；三是不断完善工作程序和标准，提高决策科学化水平；四是将“扶志扶智”作为精准扶贫的着力点。

南疆；精准扶贫；法治化

党的十八大报告指出，“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”①。新疆南疆四地州（指喀什地区、和田地区、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州，下同）是少数民族聚居地区和贫困人口集中连片地区，如何在以往工作的基础上推进精准扶贫工作，提高规范化法治化水平，是一个需要深入研究的课题。

一、推进南疆精准扶贫工作的重要意义

南疆呈C型环绕塔克拉玛干大沙漠西部、北部、南部，属国家级贫困地区。其由西向东连成一片，形成了少有的整体贫困，贫困面广，贫困程度深，80%的县市都是国家扶贫开发重点县。从当前情况看，南疆绝对贫困人口占全疆的85%，低收入贫困人口占全疆的72%，重点贫困村占全疆的77%。同时该地区也属少数民族聚居区，特别是和田、喀什地区维吾尔族人口集中。

近几年，在中央和自治区政策大力支持下，南疆经济发展迅速，尤其是工业发展很快，加快了经济社会的工业化进程。但是，与全疆水平相比，南疆三地州农业的比重高，工业的比重低。农民收入结构趋于单一，基本收入主要来自第一产业，占到农民纯收入的90%。农业基本上是以传统生产方式维持简单再生产，基础设施落后，生产技术水平提高缓慢，耕作粗放，农民生活水平始终处于低水平半自给状态，其结果必然陷入人口多、耕地少、农民收入水平低的境况。经济发展的社会化、市场化、科技化水平低，呈现出低投入、低产出和低商品率的发展态势，使得南疆陷入“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产出—低收入”的恶性循环之中。

由于自身积累少，经济基础薄弱，南疆贫困状况具有很大的不稳定性。一方面，当农产品价格尤其是棉花和林果产品价格上涨时，农民收入就会有较大幅度提高；当农产品价格尤其是棉花和林果产品价格下降，而农资产品和部分工业产品价格上扬时，许多农民增产不增收，甚至减收，很容易因此而返贫。另一方面，当发生自然灾害时，一些贫困人口往往刚脱贫，因抵御自然灾害能力差，又会在经济上蒙受巨大损失，可能再一次返贫。同时，贫困家庭中一旦有人患大病，则返贫现象更严重。

南疆贫困地区基本生产生活条件差，基础设施建设严重滞后。特别是农田水利、电网改造、交通运输、通讯等方面，成为制约农村经济发展的瓶颈。一些水利设施缺乏骨干枢纽工程，现有工程老化不配套。

因此，南疆面临脱贫致富的任务还十分艰巨，推进状况对新疆乃至全国的和谐稳定发展将产生重要影响。不实现南疆的全面小康，就没有新疆的全面小康；没有南疆的和谐稳定，就没有全疆和全国的和谐稳定。在以往取得很大成绩的基础上，南疆进一步精准扶贫就非常必要。

二、值得借鉴的做法和经验

1、不断调整扶贫开发机制

反贫困战略机制调整的重点应是加大市场机制在扶贫开发工作中的作用，实现由计划经济封闭式扶贫向市场导向型开放式扶贫的转变，实现由政府是单纯扶贫主体向工商企业和贫困农牧户成为反贫困主体的转变，最终建立起开发式市场扶贫的新机制。不是用行政命令方法使大量的工商企业进入贫困地区市场，而是要充分发挥市场机制的作用，再辅助于政策的调整和利益的趋动。政府应着力于创造出能产出更多利润的投资环境，筑巢引凤，吸引工商企业到贫困地区创业和发展。只有不断完善市场机制，使其在南疆资源配置中发挥决定性作用，才能打破本区域自给自足落后的封闭生产模式，贫困农牧民才有可能将自己的产品转化为商品，将资源优势转化为经济优势增产增收，如期实现摆脱贫困的目标。

2、不断创新扶贫方式

以前，政府对贫困地区主要采取了“救济”的方针，结果是“年年救济年年穷”，形成“越输血越贫血”的局面。这种“救济”在一定程度上养成了一部分人的不思进取的思想和习惯。所以，必须“变输血为造血”，经济开发应着眼于提高贫困地区自身的生产能力，在国家的大力扶持下，依靠自身力量，走自我发展的道路。政策推动和资金支持的目的，主要是为了扶持民族地区依靠自身力量寻求发展的能力。在扶持方式上，对到户项目由财扶资金全额投入向财扶资金主导、引导农民适当投入相结合转变。比如，国家通过安排部分试点资金，以一倍的投入引来了边境县乡及群众十倍的投入，增强了边境少数民族地区自身的造血功能，使广大群众通过项目带动，逐步走上致富之路。

3、制定运作“六看”法精准识别贫困户

“六看”：一看房，二看粮，三看劳动力强不强，四看家中有没有读书郎，五看家中有没有牛羊，六看家中有没有欠账，其中每项都有分项和赋分。工作流程为：成立精准扶贫贫困对象核查工作组→召开会议安排部署→按照“六看”法入户核查、评估→公示→通过“四议、两公开”程序决定贫困户名单→公告→按照致贫原因进行分类→制定扶持措施、脱贫计划→落实责任、签订责任书→考核、评估。

4、对照“六看”法，开展“三步走”，确保精准识别

一是联系小队干部开展“一查”，即逐户核查。对照“六看”法，按照6大总体指标体系和26项具体指标体系，由联系小队干部逐一入户、核查。二是各村联系干部进行“双考”，即村与村干部交叉考、组与组干部交叉考。组织各村联系干部首先交叉就联系的组进行互相检查，然后进行村与村相互交叉检查，对初步确定的帮扶对象名单逐一进行再次入户核查。对不符合标准的人员进行及时调整，进一步“挤压水分”。三是负责帮扶干部落实“三访”，即访清楚家庭成员现实情况、访清楚家庭经济现实状况、访清楚致贫原因，全面掌握是否符合帮扶标准。按照帮扶工作任务要求，各负责帮扶干部对帮扶对象开展全面、细致的谈话走访，对家庭成员变化、经济状况、贫困原因等进行全面了解，并有针对性地制定帮扶举措。

5、弄清制约经济发展和脱贫致富的因素

一是缺土地，人均耕地少，因土地调整政策，部分年轻人没有土地。二是知识贫乏、缺少劳动技能。村民由于文化水平低，学技术、做生意都受到很大限制。要改变落后贫困的面貌最根本的还是要提高文化水平。尤其是要学好国家通用语言，才能真正走出去，开阔眼界，找准市场，发展生产。三是思想贫困，学技术、外出打工、种好地发家致富的主观意愿不强烈，安于现状。四是因病、因残、因学等其他原因致贫，占有一定比重。

三、着力提高精准扶贫、精准识别工作规范化、法治化水平

1、推动精准扶贫、精准识别工作迈入法治化轨道

新疆工作的大政方针是坚持依法治疆，同样南疆精准扶贫、精准识别政策措施的制定和实施也要依法进行。这项工作在南疆乃至在全国都是一项创新。应总结成功经验和存在的不足，推进工作规范化、法治化进程。通过各级人民代表大会将各项政策措施转化为法律、法规，真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。大力加强法治宣传和教育，增强人们的法治意识和法律知识，使广大干部群众都能认识到，精准识别必须依法进行，而不是由某些人说了算。

2、村党支部发挥领导作用和依法行政有机结合起来

村党支部是党在农村执政的基础，是党的方针路线和国家政策法律在广大农村得到贯彻执行的最前沿“指挥所”和“战斗堡垒”。在南疆精准扶贫、精准识别的操作规程中，村两委在很大程度上是组织者、实施者，只有加强党的领导，充分发挥村党支部的领导作用，才能顺利推进工作达到目的。可通过党课教育党员要识大体、谋大局，高风亮节，起到模范带头作用，帮助村两委、住村工作组把真正需要帮助的贫困户识别出来。同时，要规范村两委的工作职责，把权利关进制度的“笼子”。随着精准扶贫工作的推进和经验的积累，为科学制定村两委的权利清单、责任清单，增强透明度，让权利在“阳光”下运行创造了一定条件。

3、不断完善工作程序和标准，提高决策科学化水平

一是精简和科学设置工作程序。在精确识别中，对帮扶对象的确定、核查要求反复入户和“挤水分”，但工作内容大致相同，而且前面的工作流程显然更细致、更全面、更精准，而后面的一些核查工作基本是重复且达不到更完善的程度，因而难以达到预期的核查效果。所以，科学设置决定程序和纠错程序，发挥好核查的作用还需要探索。二是进一步明确划分决定权，形成民主决策的机制。精准识别工作政策性要求非常高，很难用一种简单的方式进行，需要兼顾各方、防止遗漏，因此，需科学划分村民、村干部、扶贫干部、村两委、上级部门各自的决定权和承担的责任，尤其是在打分环节，应组织各方人士共同参与，把这个环节搞扎实，“基础不牢地动山摇”，在此基础上再设置决定程序和纠错程序。

4、将“扶志扶智”作为精准扶贫的着力点

一是加大投入力度支持南疆教育事业的发展。做好14年义务免费教育工作，加大对南疆学生读大专院校的免费范围、扶持力度，提高职业教育的培训范围和水平。二是坚定不移推进“双语”教育。只有这样，才能提高青少年和成年人的文化素质，打破原有的思维模式和行为方式，增强社会交往和参与社会工作的能力。三是发展“嵌入式”的社区发展模式，促进社会结构和文化氛围的转变。四是鼓励和支持农民到外地打工，促进他们转变观念，提高工作技能，增加经济收入。

注释

① 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，2012年11月8日.

[1] 李翠锦、刘林：新疆农村贫困程度测度与扶贫资金动态绩效分析[J].西北人口，2012（3）.

[2] 阿布都外力·依米提：新疆农村贫困问题及其最低生活保障制度[J].中国人口·资源与环境，2010（8）.

[3] 沈阳：新疆农民参加农村社会养老保险的影响因素分析[J].特区经济，2011（2）.

[4] 李佐军：引领经济新常态，走向好的新常态[J].国家行政学院学报，2015（1）.

（责任编辑：张琼芳）