陕西省水权交易模式探析

（陕西省委党校，陕西 西安 710061）

陕西省水权交易模式探析

张倩

（陕西省委党校，陕西 西安 710061）

水权交易是我国利用市场机制促进环保节水的方向，陕西省水权交易的基础性工作也已经展开。虽然陕北、关中和陕南都有水权交易的需求，但三地交易的目的不同，交易方式和制度机制设计也应当有所不同。陕北以跨流域水权转换来解决水资源不足的问题，关中以跨行业的水权交易来提高灌区的用水效率，陕南以跨区域的水权交易来建立市场化的生态补偿机制，提供生态保护的长久动力。

环境经济；水权交易；区域分析；用水效率

一、引言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推进环境污染第三方治理。”将水权交易制度确立为解决水资源短缺的市场化机制之一。自此，水权交易在我国迅速推开。2014年7月，水利部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》，提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区开展水权试点，试点时间为2—3年，试点内容包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和水权制度建设。2014年11月26日，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，国务院通过水权制度改革吸引社会资本参与水资源开发利用和保护；加快建立水权制度，培育和规范水权交易市场，积极探索多种形式的水权交易流转方式，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求。

可以预见，水权交易将成为我国利用市场机制促进环保节水的方向，并在2—3年推广开来。目前，除试点地区外，也有很多北方干旱缺水的地区或流域在积极尝试水权交易制度建设，并取得了实效，例如新疆玛纳斯县、河南新密市等。虽然陕西省并不是此次7个试点省区之一，但水资源短缺的现实和小范围水权交易试点的经验为陕西省水权交易制度建设提供了需求与可能。

二、陕西省水权交易需求分析

陕西省水资源总体处于紧缺状态，可利用水资源量只占水资源总量的38%，人均水资源量还不到全国平均水平的50%，且空间分布严重不均。占全省经济总量90%的陕北、关中地区水资源总量只占全省的29%，年人均水资源量分别为758m3和374m3，均低于国际上公认的年人均1000m3的最低需求线；陕南经济总量只有全省的10%，水资源总量却占到全省总量的71%。

陕北和关中地区被列入陕西省重点发展区域。根据2012年国务院出台的《全国主体功能区规划》，陕北所在的呼包鄂榆地区，将建设成为全国重要的能源和煤化工基地；关中-天水经济区将建设成西部地区重要的经济中心。陕北和关中既承担着实现国家战略资源供给的任务，同时又是全省经济增长的重要引擎，承担着促进区域经济发展的重任，未来随着经济发展和人口城市化，对水资源的需求将会不断扩大。因此，从客观条件上看，陕西省发展战略布局将继续加剧陕西水资源的供需矛盾，这在现实上催生了对水资源的需求管理，而利用市场机制进行水权交易是需求管理制度建设的未来方向。

陕南地区虽然并不缺水，但其作为南水北调中线水源地，可以尝试利用水权交易建立市场化的生态补偿机制。

三、陕西各地水权交易模式探析

虽然各地都有对水权交易的需求，但交易的目的不同决定了交易方式和制度机制不尽相同。

1、陕北——跨流域水权转换

陕北本就属于水资源极度匮乏的地区，在国家战略规划的框架下，陕北水资源的供求矛盾更加突出。水资源供给量与产业发展需求极不匹配，实际用水需求与水资源拥有量完全不能适应。一般而言，缓解某一地区水资源供求矛盾最直接的措施就是利用工程手段从丰水地区进行跨流域调水，但陕北特殊的自然地理环境使调水成为最后一道保障，通过水权制度实现对黄河水资源的高效利用成为化解陕北水资源困局的优先选择。

依据黄河管委会的规定，黄河分水方案分配给陕西省的年度取水量指标为38亿m3，已经基本用尽；同时按照《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》中有关严格规范取水许可审批管理的规定，陕西省不可能超指标取用黄河水，因此陕北不可能再从黄河直接取水。为解决陕北缺水的困境，一些专家、学者和陕西省水利主管部门大胆设想，提出了水量指标转换的方案。为均衡关中和陕南水资源的空间分布，陕西省已开始实施省内南水北调引汉济渭工程，将汉江水引至渭河流域，使渭河流域水量增加。增加的渭河水流量除了供给关中地区工业、农业生产、城市生活用水及渭河下游生态用水外，同时增加了渭河流入黄河的水量，这一增加的水量可以置换为陕北地区的黄河用水指标，增加陕北地区从黄河的取水量。因此，这一水权转换实际上是从汉江流域调水补充渭河后使黄河水资源总量增加，把陕西省的渭河取水增量指标置换给陕北地区，以此增加陕北地区的黄河用水指标。

在现行理论和法律基础上，如果引汉济渭能使渭河入黄口的水量确有增加，并建立引汉济渭水权转换管理制度体系，保证陕西全省的黄河取水总量不增加，小于等于38亿m3的限额，这一水权转换方案是可以实现的。

2、关中——跨行业的水权交易

陕西省农业用水占全省用水总量的比重超过55%，这决定了陕西省用水结构调整的关键是农业用水的大幅度下降。灌区的灌溉用水又是农业用水的主体，因此灌区用水效益的提高，直接决定了农业用水的效率。陕西省的主要灌区分布在关中地区，包括关中平原有水利设施的水浇地及水田地区。因此，我们可以借鉴宁夏、内蒙古的农转工水权交易、新疆玛纳斯县水权改革，在关中灌区利用水权交易提高用水效率。

2003年开始，宁夏和内蒙古利用工业企业投资于灌区节水改造，将农业节约的水量指标转让给工业企业使用，取得了多赢的效果：在未增加黄河取水总量的前提下，为当地拟建工业项目提供了生产用水，两地总计转换水量约3.28亿m3；拓展了水利融资渠道，使灌区节水工程建设速度加快，仅鄂尔多斯市灌区改造工程融资就超过20亿；保护了农民合法用水权益，水费支出下降，鄂尔多斯农民亩均水费支出减少10.7元，使农民得到实惠。

2014年新疆玛纳斯县推出水价、水权综合改革，确定每亩地的用水额度为380m3，额度内每立方米0.07元，结余的水量可以在县水权交易管理中心以每立方米0.3元的固定价格转让，由政府统一回购后，通过供水工程，供给工业企业和城市生活使用。由于节约用水可以获得经济收益，农户自愿节水的积极性空前高涨。企业无需再通过政府行政审批、协调的方式取得取水权，可以直接通过水权交易平台买水，十分便利。截至2015年6月，玛纳斯县通过水权交易中心，共交易水量450万m3，向工业转让了130万m3。

宁蒙的农转工水权交易是在政府主导下、灌区对企业“点对点”的交易形式，交易双方完全通过政府联结，是一种初级的市场形式，也伴随着很高的交易成本。它适合于户均农田规模较小，农户数量众多，存在有大量用水需求的工业企业的情况。玛纳斯的水权改革类似于“水银行”的形式，交易双方通过“水银行”联结，用水有富余的用户将富余的用水指标存入其中，用水短缺的用户通过“水银行”向其拆借。相对于一对一的现货交易形式，“水银行”可以大大降低交易成本。

关中地区不仅是灌区的主要分布区，也是陕西省工业企业和城镇人口集中分布的地区。由于城镇工业用水效益是农业用水效益的几十倍、上百倍，城镇和农村、工业和农业之间水权转换的潜在收益是十分巨大的。而且宝鸡峡灌区已经形成以农民用水者协会为主要形式的灌溉模式，末级渠系组织管理机制比较完善，可以尝试成立区域性的“水银行”。有了“水银行”这样的公共交易平台，买家和卖家不需要面对面，就能够实现跨行政区的、甚至跨年度的水权交易。

3、陕南——生态补偿机制中的水权交易

南水北调中线工程有效缓解了制约北方地区发展的严重缺水问题，然而，其水源地陕南地区本身经济发展比较落后，人民生活水平相对低下，又因为水源地的生态保护需要不得不支付生态维护成本，同时放弃一些可能对水源产生污染威胁的产业和发展机会。如何平衡陕南生态保护与经济发展的矛盾，这不仅关系到陕南的可持续发展，也关系着南水北调水源质量的长久保护机制建设。通过生态补偿机制，可以有效缓解陕南生态保护与经济发展的矛盾。

生态补偿的模式主要有政府主导和市场交易两种。目前，南水北调中线工程中应用的主要是政府主导的补偿模式。中央政府以及沿线受水区的地方政府作为补偿主体，通过财政转移支付、政策倾斜、项目展开等方式对水源地进行补偿。虽然取得了一定效果，但对水源地的补偿资金和政策主要集中于调水工程建设造成的污染治理和生态恢复项目，还属于还历史“欠账”的末端控制政策，存在补偿标准偏低、补偿方式不灵活、缺乏长效补偿机制和协商参与机制等问题。因此，在水源地生态补偿中引入市场化机制作为辅助措施十分必要，而水权交易即是一种可行的方式。

水权交易可以为水源地提供长期稳定的生态补偿资金来源，从而长久地激励水源地实施生态保护工程，同时把水源地和受水区的发展权放置在平等的地位上，有利于社会公平和谐的实现，并且激励受水区节约用水，避免陷入“调水、浪费、再调水、再浪费”的恶性循环。但南水北调中线工程因为涉及的地区广、利益主体众多，单单依靠陕西省是无法实现跨省的水权交易的，必须有超越区域层面的管理机构推进才能实现。

[1] 洪小康：陕西省水资源承载能力的调查研究[J].陕西水利，2010（3）.

[2] 王亚华、田富强：对黄河水权转换试点实践的评价和展望[J].中国水利，2010（1）.

[3] 黄建水、殷会娟、乔钰：引汉济渭水权置换的管理制度创新研究[J].人民黄河，2014，36（7）.

[4] 李雪松、李婷婷：南水北调中线工程水源地市场化生态补偿机制研究[J].长江流域资源与环境，2014，23（11）.

（责任编辑：刘冰冰）