三权分置：农业现代化的另一个拐角

策划/执行本刊编辑部

本刊特稿

三权分置：农业现代化的另一个拐角

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去年年底，中央全面深化改革领导小组第二十七次会议召开，会议上的一项重要内容即审议通过了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。这是中国土地制度的重大改革，土地权利在不断细分中带来土地生产力的不断提高，与此同时，改革所带来的影响也将史无前例。

近日，就“三权分置”相关问题，本刊编辑部发掘和梳理了土地流转的现状、难点、农业现代化发展方向等问题，向读者呈现出一个较为清晰的脉络。

从困局中看差距

改革开放后，我国农地流转实现了由“禁止流转”到“放开流转”，再到“支持流转”，“规范流转”的制度变迁，取得重大进步。虽然农地流转的面积和比重在增加，但进展十分缓慢，而且相对于中国1.5亿农村劳动力转移规模而言，流转的比例仍然很小。

六十年代，国家明确了“三级所有、队为基础”的土地所有权制度，除给农民保留一点自留地外，一切生产资料属于集体，集体劳动，评工记分，集中经营，按照人口和工分两个标准进行统一分配。在那个吃大锅饭的年代里，挣工分成为了每个劳动者每天都必须去要面对的事情，然而平均主义的分配制度，严重打击了农民们的劳动积极性，降低了劳动效率。

包产到户作为家庭承包经营的一种形式，在全国农村迅速地采用和推广。“家庭联产承包责任制”作为农村经济体制改革的第一步，突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制。随着承包制的推行，个人付出与收入挂勾，农民生产的积极性大增，解放了农村生产力。农民可以将多余的粮食卖出去，农民手上的现金多了起来，农村经济也逐渐好转了。

在实行家庭联产承包责任制以后，农村广袤大地上的改革热潮没有停歇过，一种全新的激活土地生命力的行为——流转土地承包经营权，正在陇原大地上如火如荼地进行着，我们相信土地承包经营权的流转，一定能实现农民收益和土地效益的双赢。

历年来，美国单位面积大豆产量高于我国单产30%～80%。而2015年11月USDA的数据显示，当月美国大豆单产是2.65吨/公顷，而我国为1.78吨/公顷，单位产量比为1.66：1。

中美大豆、玉米单位面积产量的巨大差距，一部分是由于美国农场主模式在作物种植过程中较国内农户具备更加专业的种植技术和合理的种植管理，同样有很大一部分原因是得益于美国大豆、玉米作物品种的生物育种技术（通过转基因技术对作物进行改性，提高产量，提升抗性）。目前，转基因育种技术在美国大豆、玉米种植的应用率高达90%和93%。

我国目前大豆、玉米等作物种植成本主要由三大部分组成：物质费用、人工费用以及综合管理费用，三部分占比接近。相比之下，美国大豆、玉米种植成本主要由物质费用和综合管理费用构成，单位人工费用低廉（美国每亩大豆、玉米种植过程中的人工费用仅为我国的16%和8%）。也正是主要由于在人工费用上明显的差距，我国大豆、玉米每亩种植成本要高于美国。

面对这样的困局，今后作物种植过程中替代劳动力的技术大规模应用将会比过去任何一段时期更具有商业化前景。包括植保无人机、种肥同播机、滴管等农业机械化的推广将提高耕种效率、降低农业生产过程中劳动力的投入，进而促进我国农业生产竞争力的提升。

由于粮食最低收购价格的存在，国内外主要粮食价格严重倒挂。随之而来的就是作物加工企业青睐进口国外作物，国内作物收储后大量积压，推高国家粮食库存。

如今，较高的粮食收购价已经对国家财政造成了一定的压力并且也在一定程度上抑制了我国农业竞争力的提升，而且我国近年来粮食产量、进口量以及库存都在快速增长，已出现明显的供过于求。

在单位面积产量提升缓慢、人工费用持续上涨、进口作物价格不断走低三大因素情况的影响下，近年来我国部分作物种植基本已无收益。我国大豆种植平均收益113.51元/亩（考虑家庭用工折价后为229.45元/亩），与此同时，玉米种植平均收益-86.91元/亩（考虑家庭用工折价后为236.55元/亩），而我国承包农户平均经营耕地面积仅5.65亩，以大豆或玉米平均收益计，户均收益仅1300元。农户单靠农业种植，显然已无法保障其正常生活。美国大豆、玉米种植收益与我国类似，但其户均种植规模百倍于我国，其收益还是较为可观的。

近几年，随着中国经济的发展，城镇化的加快，国家推进新的土地制度改革，从2009年起，农业部开始推进农村土地承包经营权确权登记颁证试点。目前全国已有2300多个县(市、区、旗)开展了试点，涉及2.4万个乡镇、38.5万个村，完成承包耕地确权登记面积4.7亿亩。确权颁证以后，农户承包土地的权能扩大就成为可能。

截至2015年6月底，全国农村家庭承包经营耕地流转面积4.3亿亩，占32.3%;转包和出租占80.4%;转出农户6542.1万户，占家庭承包农户总数的28.4%。截至2015年底，全国已形成家庭农场超过87万家，农民合作社超过150万家，农业产业化龙头企业超过12万家，新型农业经营主体已逐步成为现代农业建设的生力军且呈现年轻化趋势。

在曲折中前进

随着农村改革的不断深化，家庭承包经营深层次的一些矛盾也逐渐暴露出来，千家万户的小生产和千变万化的大市场之间的矛盾突出，农业产业化经营正是在这样的背景下应运而生的。

改革开放近四十年来，中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度，且“家庭联产承包责任制”或“家庭承包经营”还被正式载入宪法。

相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。就有第一次的权利分离，将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者是高度统一的，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。

这其实是为了解决提高农业生产效率和保障农民集体土地承包权之间的难题，而承包权与经营权的分离起到的正是这种兼顾作用，具体来说，第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。

而三权分离的现象，早前就已经发生。1984年，中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许承包地流转。这已经是经营权和承包权的分离。

2013年年末，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，已经具备“三权分置”的雏形。在完善农村基本经营制度的基础之上，这可谓中央不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式所进行的制度创新。

关于集体土地，第一轮土地承包时，中央提出承包期15年不变。1998年起，各地第一轮承包陆续到期，中央决定赋予农民长期而稳定的土地承包权，决定在原承包期15年的基础上再延长30年。

2003年，《土地承包法》出台，农民的土地承包经营权由原来农民和集体之间的合同关系上升为国家的赋权关系。2007年，《物权法》颁布，将土地承包经营权界定为用益物权。

由此可以看出，过去30多年来很明显的政策脉络，即在政策层面，农地的产权分割不断从集体所有权向农户的承包经营权倾斜，这代表着中央将保护农民的土地承包经营权作为重要的政策倾向。其中的原因，在于防止村干部、村集体以各种名义侵犯农民的土地承包经营权的权利。

脱胎于承包经营权的承包权、经营权，其实面临着法律上以及学术理论上的尴尬，2007年颁布的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权，尚未明确。

承包经营权和经营权，从本质上说都是为了解决使用权的问题。如果经营权还是物权的话，那么一物一权，一个物上不能设两个物权。如果是债权的话，那么意义不大。当初改革的目的就是为了将资源配置给生产者，但是生产者现在拥有的只是一个债权，实际上仍然面临着投资没有积极性的难题，而且债权容易违约。

此外，《意见》提到，推行“三权分置”要尊重农民意愿，不搞强迫命令、不搞一刀切，把选择权交给农民。但在实践中，各地差别很大。土地的经营权通过土地产权交易市场从分散走向集中，流转到新型农业经营主体手中，但是这样做的成本是很高的。

较高的交易成本自然就限制了农户的大规模经营。而大规模租赁一般由政府或村委会介入，但这又难以避免土地流转一定的强制性，有可能损坏农民利益。如果再考虑租赁合同可能随时由某一方撕毁，困难就更大了。

《意见》对完善农地“三权分置”提出了基本原则，其中包括“充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，保持足够历史耐心，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。

此次文件更强调了农民集体的作用。比如“农民集体……有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为……确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。”

落脚到“三权分置”，跟过去比较，应该肯定这是一项比过去有进步的制度安排，但是这种寄希望于建立在土地集体所有制基础之上，通过土地流转实现农业规模经营，可谓是世界农业发展史上前所未有的制度安排，问题在所难免。

产生上述问题的一个重要原因是我国土地缺乏有效的流转制度，农村土地无法集约化管理和规模化种植，导致生产成本较高，农产品不具备竞争力。而针对这一问题，中央在十八届三中全会公报、《进一步增强农村发展活力的若干意见》等一系列农业政策中明确提出要对农村土地承包经营权进行确权、登记和颁证，并最终使土地能够有效流转。土地确权工作的展开不仅为土地流转奠定了产权基础，更为我国农业现代化打开了发展空间。

从目前来看，我国实现农业现代化可能要经历三个阶段。

第一阶段是建立土地流转平台，这个平台主要解决土地流转经营权的买卖问题，我国目前土地经营权流转率仅为17%左右，与国外发达国家相比落后30年以上。目前土地流转遇到的问题在于买方数据库的不全面、信息化程度低、不准确、流转难度大，土地确权就是准确界定农民和土地经营权，最终生成数据库。

第二阶段是土地流转到一定程度后，包括农场主、企业主、金融企业在内的大资金介入，这些企业能够实现规模化生产经营，土地生产效率得到提升，同时农民获得较大的收益，土地流转价格也日益提升。

第三阶段是在解决规模化经营之后，大企业会考虑如何更为顺畅、更低成本低将产品卖出，电子商务、物流业兴起。在打通生产、流通环节之后，农业企业会考虑精细化生产，提升土壤质量，监控作物生产环境，进一步提高生产效率。在此之上电子政务、农民征信、土地金融、农业保险等相关业务顺利推进，最终实现真正的农业现代化。

在这三个阶段中，土地流转是农业现代化的第一步，而土地确权则是土地流转的起点和支撑点，这涉及到农民的切身利益和后续的规模化生产，是农业现代化的关键所在。

所谓土地确权，是指解决农村土地所有权、承包权和经营权三权分立的问题，并为土地流转的顺利实施奠定基础。根据2013年中央一号文件，我国政府明确提出要用5年的时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，事实上，我国政府早在2011年便开始部署开展农村土地承包经营权的试点工作，目前包括山东、四川、海南、广西等地在内的试点推广工作已经全面铺开。在中国农业现状和政策指引的大背景下，土地确权工作有望加速推进，为农业现代化推开市场空间。

顺势而为谋发展

实行家庭联产承包责任制30多年来，农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。随着工业化、城镇化的深入推进，大量农民转向非农产业，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。

“三权分置”就是一种适应生产力发展、适应当前现实的制度安排。需要注意的是，农村土地流转现象早已出现，承包权与经营权分离的实践极为丰富。在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。

农村土地的“三权分置”，受到两个现实因素的推动，一个是城镇化，一个是农业现代化。从历史进程看，城镇化的推力更大一些，许多地方尚未实现农业现代化，农村就已经空心化了。然而，人的流动需要各个方面的社会体系作支撑，当前户籍、教育、医疗等方面的路障正在打开，但基础不够稳固，因此农村土地权益的调整，在很长的一个历史时期内还需要为农民留下退路。稳定现有土地承包关系并保持长久不变，允许农民进城落户不必退承包地，是正确而理性的选择。

从更长远的未来看，农业现代化将是推动农村土地权益调整最重要的力量。在“三权分置”问题上，有一点必须十分清醒：土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。这个过程很难一蹴而就。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善“三权分置”办法的一个重要出发点，因为现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。然而，仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。方向对了，慢一点问题不至于太大；过于心急的话，恐怕就有走偏的风险。

以甘肃省徽县为例，2016年，徽县农村土地承包经营权流转工作不断创新机制，严格程序，强化监管，以及采用灵活多样的形式，积极稳妥地开展了农村土地承包经营权流转工作，取得了明显成效。截至2016年9月，徽县农村土地承包耕地面积41.5万亩，承包经营农户4.4万户，参与土地流转的农户2.82万户，占土地承包经营总农户的64%，涉及15乡镇198村916个社。全县土地流转面积累计达到16.8万亩，占承包耕地总面积的38.9%，全县培育形成了50亩以上规模经营主体139个，规模流转面积4.3万亩，土地规模流转成效明显。

尽管国家关于土地“三权分置”的正式文件是2016年10月30日才出台。但早在此之前，在广大的农村，基于对收入更多、管理更好的渴望，农民早已经开始琢磨，如何把自己手中的土地使用权转让出去。

一份统计数字显示，在全国2.3亿户承包土地的农民中，就有6600多万户或多或少地流转了土地。在经济发达省份，土地流转比例在40%左右，但是甘肃省这一比例为20%。

此次“三权分置”政策的核心和目的在于搞活“土地经营权”。土地经营权市场化的前提是拥有土地承包权的农民和期待土地经营权的经营者之间所签订的合约关系。

一个普遍的共识是，“合约”或者“合同”是市场运行的基础，我们买菜是这样，流转土地更是这样。然而传统农民对于“合同”的概念非常模糊。曾有租赁土地搞苹果种植的经营者这样吐槽，他签订的合同是每亩流转费为500元，可是当收获时，农民一看到他种的果子卖得价高，挣得钱多，就不管合同立刻要求涨价，直接影响企业的长期发展。另一方面，企业通常在合同签订方面是“老手”，而生涩的合同条款往往让农民在糊里糊涂中就把合同签了，这样就很可能侵占农民的权利。可见“契约精神”在土地权利分置过程中至关重要。

政策层面的一些问题也让土地契约打上问号。现行的土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。二轮承包期满后耕地的延包办法，以及新的承包期限成为土地合约中的难点。农户转让给他人的经营权，往往期限短，不具有长久不变的性质。而农业投资回报周期长，让经营者不肯对土地做长期投入。

显然，土地“三权分置”过程中还会遇到各种问题，但是这次重大制度创新无疑是最为农民着想的。农民工对进城定居热情很高，但对“放弃土地”却顾虑重重。农村有承包地和宅基地，进城落户则丢失原有土地承包权是导致部分农民不愿进城的主要原因。同时，农民落叶归根、故土难离的观念难以消除，觉得在农村起码能做到“饿了有饭吃、冷了有衣穿、困了有床睡”。还有部分农民工由于工作不稳定，害怕放弃宅基地和责任田后，今后一旦失业，在城市无法生存，想再回农村时又没有退路。此次“三权分置”，较好解决了农民担心的主要问题。