灵台县“双联”政策执行中存在的问题与对策研究

昋晓丹

(陕西师范大学政治经济学院，陕西西安 710000)

三农论坛

灵台县“双联”政策执行中存在的问题与对策研究

昋晓丹

(陕西师范大学政治经济学院，陕西西安 710000)

截至2016年，双联政策已执行四年。灵台县作为贫困县，在双联单位及干部的努力下取得了显著的成效，但也随之产生了许多问题，阻碍了双联继续深入推进，也为执行主体带来了很多困扰。文章以“双联”的执行单位及干部为对象，运用了实地访谈和问卷调查的方法，得出了政策执行中存在的问题与原因，并提出了相应对策建议，以促进“双联”政策更好地落实。

双联政策；问题；对策；灵台县

一、灵台县“双联”行动的基本情况

（一）灵台县概况

灵台县是甘肃省的贫困县之一，辖5个镇、8个乡、1个街道，共4个社区、184个行政村、1429个村民小组，总人口22.34万人，以汉族居多，占96.7%，少数民族有回族、藏族、满族、苗族、蒙古族等，占3.3%，全县非农业人口2.6万人，农业人口20.74万，占总人口的88.9%,耕地5.26万hm2,是名副其实的农业大县。灵台县地处陇东黄土高原南缘，属黄土高原沟壑区，地势西北高、东南低，自然条件差，建设难度大，尤其是境内南部山区，生态环境十分脆弱，这些地方的农民因自然条件限制,家庭贫困,年人均纯收入为全县最低,有的甚至年人均纯收入不到500元。2012年全县农村尚有30%左右的人口居住在生态条件比较恶劣的地区，有8.49万农民人均年纯收入在2300元以下,占全县农业人口的39%以上,贫困农民增收的空间很有限,增收压力很大。

（二）灵台县双联行动的工作效果

1.农民收入不断提高，脱贫人数不断增加。

图二灵台县脱贫人数

2012年灵台县农民人均收入为4 279元，全县有8.49万贫困人口。双联政策实施四年以来，灵台县农民人均收入不断提高，三年内脱贫人数达到4.6万人。从图一和图二可以看出，从2012年到2015年，灵台县农民人均收入、贫困户人均收入及脱贫户的人均收入都在平稳持续增长，农民人均收入增长率高达25%。贫困户的收入从2012年的2 286元到2015年的3 021元，平均每年增长183元；脱贫户收入平均每年增长229元。灵台县经济持续上升，贫困人口不断减少，2016年预计脱贫达到2万人，呈现出欣欣向荣的景象。

2.产业扶贫初露头角。从2012年双联政策实施开始，灵台县大力推进牛、果、蔬三大主导产业的发展。到2015年三大产业基础更加完善，产业成果显著，具体表现为：一是养殖业基础更加完善。新建牛舍4万m2，饲料加工厂1处，在百里、龙门、梁原建设秦宝牧业养殖基地，带动全县养牛17.8万头，牛存栏116 045头，出栏65 017头，实现养牛收入1.63亿元，600多户村民因此走上脱贫致富道路。二是果业发展不断壮大。健全完善挂果园包、抓、帮、扶责任制和网格化管理机制，聚力抓建县乡样板园16处，果园面积13 160hm2，苹果总产5万t。海升集团为果农很好地解决了销售问题，全县苹果都可以通过海升这个平台，借船出海。三是蔬菜种植规模不断扩大。新建大中拱棚700座、日光温室120座，蔬菜种植面积增至9 067hm2，蔬菜产量高达182 597.5t。蔬菜产业有力带动了以种植蔬菜为主的杨村、西川等地种植业的发展，村民收入与当地经济收入显著提高。

图一灵台县农村人均收入

3.基础设施不断完善。从2012年到2015年，随着双联政策的不断推进，灵台县的基础设施逐步完善，主要体现在：交通条件不断完善。新建上良西门至梁原朱家湾、百里芦子集至龙门枣子川乡村公路2条共43.61km，改建铺油高邵路独店至邵寨三联段39.33km，硬化通村公路10条共60km，开通县城公交环线，增加城乡公交班次。

饮水问题得到极大改善。截至2015年，新修龙门和什字农村饮水安全工程管网延伸93.76km，完成自来水入户36 000户，入户率达到72%，基本解决了农村饮水问题。

基础公共设施逐步改善。新建搬迁城关中学并配套建设体育场和体育馆，实施校舍建设项目23项，新建维修校舍5.84万m2；新建标准化村卫生所10个；维修、改建村“两委”办公场所5处；建成文化活动室65处，互助老人幸福院20个，留守儿童之家50个；建成村级金融便民服务点50个，扶贫资金互助合作社15个。这些项目的建设使得全县的公共设施更加完善，经济发展更有保障。

二、“双联”执行主体在政策执行过程中遇到的问题

（一）联村单位在政策执行中遇到的问题

1.单位职能限制，超能力范围问题难以处理。双联工作的开展中，因为单位职能与能力的不同，帮扶效果也出现了差异，在帮扶过程中，联村单位以改善贫困村的生产生活条件为重点，着力强化水、电、路为主的基础设施建设和社会公益事业建设。一些单位本身具有政策上的优势，可以利用自身优势为联系村引进项目，获得建设资金，助推帮联扶贫；有些单位在帮扶中具有资金上的优势，帮扶效果比较明显；一些专业职能单位，平日工作以为公众提供服务为主，缺少招商引资能力，单位在资金上的优势不明显，在制定帮扶计划时或多或少受到自身职能与能力范围的限制。

2.与单位主要业务间的冲突。联村单位原则上每年进村不少于12次，累计时间不少于2个月；联系贫困户、贫困居民的干部每年入户不少于8次，累计时间不少于4周；每个单位必须有专门人员负责双联工作，必须有长期驻村干部。这些人员都是从单位原有人员中确定的，单位中本来是“人人有事做，事事有人做”，而双联工作中的下乡、驻村使得单位人手紧缺，在单位主要业务操作中人手不够，在扶贫资金紧缺的情况下单位自己筹资，给单位带来了极大不便，在一定程度上阻碍了单位主要业务的处理，也致使群众反映单位办事不力，推脱现象严重，尤其是业务量大的单位。

3.联村单位之间缺乏经验交流与合作。联村单位各自为政，以本单位的优势为资源，在扶贫过程中配合不够，在工作中“各联各的”，在调查中了解到占有资源多的单位帮扶效果好，完成任务效率高，占有资源少的单位帮扶效果相对较差，甚至有时候制定了切实可行的帮扶措施，却被迫放弃，因为每个单位都有自己的任务，无暇顾及其他单位。此外，双联考核涉及到双联干部的职称评定和单位的年终考核，所以单位及干部之间很少交流工作经验，只在本单位召开工作总结大会，工作总结以取得的成绩为主，对问题一般都是简单带过，经验分享也不多。

4.扶贫资金短缺。双联的主要目的是扶贫，在扶贫过程中，资金有着至关重要的作用，许多项目没有资金的投入就无法进行。如灵台县交通局联系的是龙门乡枣子川村，“村里贫困率达到68%，不通公路，村民们住土窑洞、喝河渠水、走烂泥路、种陡坡地，5年没娶进一个媳妇”。双联中贫困村的扶贫资金补助是50万，要同时解决这些问题可谓杯水车薪，而且水、住房、农田的修建是帮助该村脱贫的基础项目，这些问题不解决，产业发展难以进行，面对仅仅50万的扶贫资金，交通局感到了前所未有的压力。产业开发补助每户平均1500～2000元，在产业开发中微不足道，连最基本的问题都难以解决。其他如学校、村级卫生所、梯田建设等也面临严重的资金短缺问题。

（二）联户干部在政策执行中遇到的问题

1.群众思想认识不到位，在反贫中主体地位缺失。在政策的实施中，群众的思想认识不到位导致了在反贫过程中主体地位的缺失，自主能动性差，“等、靠、要”思想严重。群众的思想认识水平在一定程度上影响着干部工作的有效性，群众思想认识不到位、觉悟低，使得联户干部的工作很难进行，影响联户干部的考核及双联行动的效果。

2.缺乏有效的帮扶措施和手段。有效的帮扶措施会起到事半功倍的效果，在双联的执行过程中，由于当地条件的限制，其他地方的经验难以借鉴。此外，有些干部简单地将双联混同于以往的帮扶济贫，将双联重点理解为“输血”式的给钱给物，行动工作任务缺乏深入思考，在工作推进中缺乏统筹安排，没有真正体现双联行动的综合性。灵台县双联户扶贫措施主要有11项，包括富民产业、卫生扶贫、教育扶贫、专项扶贫等。这些措施中大多无法从根本上解决贫困，富民产业以种植养殖为主，但地理条件的限制，有些地方富民产业难以推行，为了增加村民收入以达到脱贫标准，单位鼓励村民外出打工或申报各种扶贫款项如草原生态保护补助、公益森林生态效益补助、县级惠农资金，这些办法在短时期内增加了农民收入，但治标不治本，很可能在达到了脱贫的标准后，由于补助减少或农民身体状况不佳而不能外出打工时出现返贫现象。

3.与村民间存在沟通障碍。有效的沟通是政策得以推行、计划得以实施的基础，在双联中，由于贫困户的思想保守，文化程度低，对政策了解甚少，导致了干部与贫困户之间难以沟通。有些贫困户只剩老人小孩，了解家庭实际情况时故意隐瞒，不懂联户干部的意思，双方沟通时思想差距大，联户干部无法准确地将政策实质传达给村民，无法帮其制定切合实际的脱贫计划。

三、灵台县“双联”执行中相关问题的原因分析

（一）政策宣传不够深入，宣传方式单一

贫困户一般居住地区偏远、交通不便、消息闭塞，村民思想普遍比较传统、文化程度低，致使政策的宣传难度大、效果差。灵台县双联宣传以电视、广播为主，报纸、杂志、网络虽然有涉及，但没有真正发挥应有的作用，并没有使农民真正认识双联。一项政策想要被群众深入了解，宣传是重中之重，村民对政策的不理解根源在于宣传力度不够、宣传方式单一，因此，要加大宣传力度，通过多种形式深入宣传，让政策的实质深入人心。

（二）监管考核机制不健全

双联单位及干部考核的主要依据是脱贫村庄和脱贫户的数量，考核忽略了联户干部在工作中的付出及贫困户的差异性。以定期、不定期检查，单位工作安排和工作汇报总结作为日常监督的依据，也是双联监督的主要方式。监督机制不健全，影响了单位和干部工作的积极性，对于稳定推进双联政策、落实为民富民精神产生不利影响。

（三）协调机制不完善

目前，灵台县县、乡镇156个单位共联系120个贫困村、2个社区，156个单位性质不同，主要职能业务不同，在扶贫中发挥的作用不尽相同，政策执行过程中，没有协调机制对这些优势资源进行整合，出现了扶贫过程中的帮扶差距。协调机制不完善主要体现在需要单位协作时，各单位的配合不够，使得扶贫任务暂缓，没有发挥应有的作用。若能将各单位的优势资源进行整合，组建单位资源协调机制，在遇到本单位无法解决的问题时能动用其他单位的优势来协助解决，既是对资源的充分利用，也能加强单位间的互助合作，政策也会去的更加显著的效果。

四、提高“双联”政策执行的建议

（一）政策上的建议

1.加大政策宣传力度。在双联的宣传中应当大力使用电视、广播、杂志、网络等媒体，定期宣传和不定期宣传相结合。宣传应该以政策的实质、目的和效果为主，兼顾宣传双联中的各项举措，使政策能够深入到贫困户心中去，偏僻的地方应经常召开村民大会，引进其他地方的成功案例，通过推广典型让村民相信政府，理解政策。各级帮联单位也要增强责任意识，与帮扶对象交流探讨扶贫致富的措施。做好宣传工作，宣传内容要有针对性，宣传时间要有长久性，力求在双联行动开展过程中减少阻力。

2.完善联动整合机制，统筹安排协调。双联行动中，贫困村的联系单位，贫困户的联系干部要充分了解当地实际情况，多方面探索优质高效、合乎实际的帮联模式，建立健全“双联”行动中的各级信息共享机制，及时完善帮联发展策略。各部门要完善信息技术在帮联中的作用，建立长效动态监测机制。

第一，完善双联行动的目标考核机制。应该根据不同地区、不同贫困程度实有差别的考核标准，不能一刀切，推进联系干部进村入户常态化机制，保证单位工作的正常有效进行。

第二，完善协调机制。对各单位的优势资源进行整合，发挥扶贫工作中的整体效应，使每个单位在遇到超能力范围的问题时知道在哪里寻求帮助。

第三，建立帮扶衔接机制。将那些因病、因残致贫和其他因生理智力缺陷致贫而无法通过自身努力致富的村民纳入社会救助行列，由社会保障渠道解决生活问题，减轻双联干部的帮扶压力。

第四，建立经验交流平台。在双联政策实施过程中，甘肃省各地区都不断探索出了很多不同的扶贫模式，如果能够组建交流平台，使全省各联系地的优秀经验得到交流，对于出现的问题进行讨论，如此一来，“他山之石”便可以更好地用于自己家乡建设。

3.引进专业技术人才，加大对村民的技术培训力度。在发展牛、果、蔬产业的同时，技术必须跟得上现实需要，而技术人员的缺少，技术人员专业水平低是制约生产的关键。专业技术短缺成了发展产业最大的瓶颈。政府应该引进专业技术人员，科学有效的解决生产中的各种问题，为提高产量增加保障。此外，农技部门和果业局、林业局等单位应该发挥单位优势，加大对农民的培训次数和培训力度，给农民更多的指导与帮助，让农民能自己解决生产过程中一些常见的问题，为提质增量做保障。

（二）对联村单位的建议

1.放眼长远，制定科学有效的帮扶计划。因地制宜确定帮扶计划。在制定帮扶计划时，以深入调查当地村情、民情为基础，以“因地制宜，实事求是”为原则，围绕基础设施的改善、特色产业发展等问题，充分征求群众意见，认真听取村民的诉求，与所联贫困户共同商量制定符合实际、明确具体、切实可行的帮扶计划。

明确责任主体，充分发挥政府主导作用。通过座谈等交流方式，从联系村和联系户的实际情况和优势出发，引导村民转变观念，梳理脱贫致富思路，充分发挥单位干部的引导推动、农户的建设主体作用，让村民广泛深入地参与到扶贫计划的具体操作中。

2.将双联与精准扶贫有力结合，优势互补。双联政策实施一年之际，国家于2013年12月对精准扶贫做出了具体安排，对甘肃省来说，精准扶贫既是对双联的拓展又是对双联的补充。双联早期收集整理的信息、制定的计划、发展的产业使得精准扶贫的工作量大大减少，双联和精准扶贫的有力结合可以使得政策实施的效果更加令人瞩目，取得的成绩更加辉煌。政府部门要严格控制政策的执行，对比分析两项政策的异同，使两项政策优势互补。各单位应该充分利用政策优势，合理利用精准扶贫的资金来解决原帮扶过程中资金不足的问题，将产业发展与精准扶贫中的富民产业有效结合，将扶贫工作进行到底。

（三）对联户干部的建议

1.在扶贫的同时注重扶智。“授人以鱼”来解决当前贫困不是一件困难的事情，但是“授人以渔”来让贫困户脱贫致富并非简单的事情，双联在帮扶过程中不能只注重输血式的现金、物资帮扶，重要的是要帮助贫困户建立造血机制，使其即使在没有帮扶的情况下也能持续发展生产，增加收入，这才是双联要达到的目的。在扶贫的过程中注重扶智，培养村民的自主能动性，引导帮助村民学习技术手艺，只有靠自己脱贫的村民才可能不断走向富裕之路。

2.认真落实工作任务，不搞形式主义。双联干部要清楚地知道入户驻村的目的，要沉下心去摸底，进村入户和村民打交道，首先要有真心，必须带着真诚的心和他们交朋友，拉近距离便于沟通，为宣传指导农业技术架起连心桥；其次要有耐心，对文化偏低，传统农业观念较强的农户，必须要不厌其烦地宣传指导，让其逐步接受新技术的运用；再次要有信心有决心把科技知识送到联系村民手中并帮助致富。在驻村期间将精力放在了解村民基本生活状况上，多与村民交流沟通，倾听群众的心声，了解村民真正的需求，对村民反映的问题进行深入考查并提出切实可行的解决方案，赢得村民的信任，保证帮扶工作的有效性，实现双联的目标。

（编辑：王骏杰）

D422.6；F323.8 文献识别码：A

1673-9019（2017）04-0041-03

2016-11-21

昋晓丹（1992-），女，甘肃灵台人，在读研究生，研究方向为行政管理。