互联网时代税收征管模式变革

◆陈 隆

互联网时代税收征管模式变革

◆陈 隆

互联网技术实现了信息的数据驱动，减少了信息的不对称性，从而改变了人类社会经济运行的状态，给人类社会带来了福利。企业在互联网时代应当建立与这一信息格局相适应的经济模式，否则就会被淘汰。税务机关征管模式变革的内在动力是在信息不对称的情况下，提高干预纳税人遵从行为的能力，并经历了不断从依赖人工经验向依靠数据分析的转变过程。互联网时代为税务机关征管模式变革带来了新的机遇和挑战。税务机关应当依托互联网技术实现涉税信息的数据驱动，在征管理念、基础设施、能力建设、流程重组、组织架构、法律体系和评价机制方面做出跟上时代步伐的调整，迎接税收征管数据驱动时代的到来，逐步打造与互联网时代相适应的税收征管模式。

互联网；税收征管；数据驱动；变革

人类社会已经进入了互联网时代。互联网就像空气、水和阳光一样渗透到人类社会的方方面面。互联网时代在重构经济版图的同时，也为税务机关带来了重大机遇和严峻挑战。新中国成立以来，我国税务机关经历了四次较大的税收征管模式变革。每次变革都根据经济变化、税源结构、税制要求、技术条件等做出了职能、流程、机构等方面的调整和变化，推动着我国税收管理和服务不断螺旋式上升。面对互联网时代，现有的税收征管模式能否跟上时代步伐，互联网时代对税收征管模式的本质要求是什么，适应互联网时代的税收征管模式有哪些基本特征，现有的税收征管模式还需要做出哪些调整变化?这些都是值得我们深入思考和研究的问题。

一、互联网时代变局之道

以互联网、移动互联网、物联网、云计算、大数据为代表的互联网技术，将信息转化为数据，并以数据的形式进行信息感知、传输、处理、分析以及发送和接收（终端），实现了信息的数据驱动。这一划时代的变革，改变了人类社会信息不对称的基本属性，进而改变了社会经济运行的基本规律，塑造了一个时代，带来了新的经济模式，提高了资源配置效率，实现新的市场均衡，改善了整个社会的福利水平。

（一）互联网技术的本质：信息的数据驱动

人类社会靠信息交换得以聚合在一起，信息交换的方式和质量决定了人类社会的文明程度，也从深层次影响经济发展的模式和水平。互联网技术的发展，从根本上改变了人类社会信息交换方式，互联网、移动互联网、物联网、云计算、大数据等互联网技术，分别在信息的数据传输、数据终端（发送和接收）、数据感知、数据处理、数据分析等环节构建了完整的技术链条（详见表1第二列），实现了信息交换的数据驱动。随着科学技术的不断发展，互联网技术也将不断创新和丰富，信息的数据驱动也将日趋完善和成熟。信息的数据驱动成为互联网技术影响人类社会发展的本质特征。

表1 互联网时代的本质及其对传统企业的影响——数据驱动的力量

（二）互联网时代的本质：信息的数据驱动减少了信息不对称性

随着互联网技术的广泛应用，信息的数据驱动成为改变时代的关键力量，进而塑造了一个时代。在互联网时代，供求之间的交易不依赖实体的交易场所、不局限于具体的交易时间，交易品类极大丰富，交易时间极大压缩，中间环节极大减少，降低了生产者和消费者的信息搜索成本、产品供需双方的信息匹配成本和信息信任成本，进而降低了生产者和消费者的交易成本，使得交易零时间、零距离和零成本进行。信息的数据驱动改变了人类社会信息不对称的基本属性（详见表1第三列），从而改变了人类社会经济运行的基本规律。

（三）互联网经济的本质：根据互联网时代信息分布格局打造新的经济模式

互联网时代信息分布的新格局产生了一系列效应（详见表1第四列），与其相适应的新的经济模式应运而生并快速发展，给传统产业带来了巨大冲击，甚至是毁灭性打击。淘宝等电商快速崛起，实体零售商铺则遭遇了关闭浪潮；支付宝通过余额宝形式将海量资金转入基金账户，压缩了银行等传统金融巨头的利润空间；滴滴出行为人们提供了出行便利，强势发展了共享经济，使得传统出租车的经营模式和行业管理趋于解体；在很多其他领域也已经发生或正在发生新经济模式对传统经济模式的取代。在互联网时代，没有针对新的信息分布格局，及时变革经济模式，就会被时代所淘汰。

二、税收征管模式变革之道

与企业在经济活动中要建立与时代相适应的经济模式相类似，税务机关要有效履行税收管理和服务职责，也必须建立与时代相适应的税收征管模式。新中国成立以来，我国税务机关经历了四次较大的税收征管模式变革。这些变革都从当时的经济环境出发，根据管理税源的需要，按照实现有关税制的要求，对税务机关的有关流程、职能、机构等做出了调整。各阶段的时间起止、主要特点和存在问题详见表2。从历次变革的过程，我们可以探寻征管模式变革之道，并对当前互联网时代的税收征管模式建设有一定的启示作用。

（一）税收征管模式变革的内在动力：在征纳信息不对称的情况下，提高干预纳税人遵从行为的能力

税务机关的工作从本质上来说，就是管理和服务纳税人遵从税法，按照税法的有关规定正确缴纳税收。税务机关能否有效履行职责，取决于其所掌握的纳税人信息的质量。如果税务机关和纳税人掌握的信息一致，那么税务机关将具备充分条件履行职责，纳税人也将认为有必要遵从税法。然而，与经济领域的信息不对称相比，税收征管领域中征纳之间的信息不对称更为明显。纳税人往往会故意隐瞒有关信息，给税务机关履行职责带来很大困难。正是征纳之间信息严重不对称的这一基本矛盾，成为税收征管模式不断发展变革的内在动力，促使税务机关不断作出变革，以增强干预纳税人遵从行为的能力。

表2 税收征管模式发展

（二）税收征管模式变革的历史脉动：不断从依靠人工经验判断向依靠数据分析转变的一个螺旋式上升过程

从历次税收征管模式改革的情况来看，面对征纳信息不对称格局，我国税务机关经历了一个逐渐从依靠人工经验判断向依靠数据分析的转变过程，这个过程还没有结束。如专管员时期，主要通过手工统计数据，数据分析停留在初始阶段；三分离时期，有了计算机系统，但数据来源狭窄，数据平台尚处于单机版阶段，数据分析刚刚起步；强化管理阶段，加快信息建设，提出纳税人信息“一户式”思路，开始整合纳税人有关的信息，信息管税的水平还比较低；在专业化时期，明确提出了数据分析，探索利用数据优势，实现各部门之间的良性互动，并引入了风险理念。

然而由于信息技术和数据分析技能的局限，虽然每一次变革都取得了一定的成效和突破，但每一次变革都残留了上次，甚至是上几次的改革痕迹；每一次改革也都受到了以前模式的影响和羁绊，往往并不能完全改革到位，反而在新的模式下增添了许多需要协调配合的地方，也给基层增加了工作量。传统模式的强大黏性体现在两个方面，一是从内部来看，主要是管理员、属地管理、行政管理层级制在历次征管模式改革中都难以逾越；二是从外部来看，主要是税收收入任务机制和一些靠简单指标评价税收工作的机制扭曲了基层的税收征管工作。新的征管模式破茧而出，需要妥善解决好这些问题。

（三）税收征管模式变革的未来之路：如何面对互联网时代信息分布新格局带来的机遇和挑战

互联网时代给税务管理和服务带来了重大机遇和严峻挑战。互联网技术为税务机关转变运作方式、提供纳税服务、管理遵从风险提供了新的途径。更重要的是，互联网时代形成了征纳信息分布的新格局，征纳信息将会逐步实现数据驱动的完整闭环，将为税务机关提高纳税人遵从率、改善服务效率营造良好的环境。但互联网技术也给税务机关带来了挑战——税收工作乃至整个税收征管模式能否适应互联网时代的发展？用通俗的话说：能否在互联网时代消除纳税人的“痛点”和税务机关的“盲点”？这需要税务机关对现有的税收征管模式进行全面检查，这一检查内容不仅仅包括用互联网技术为现有的业务提供技术支持——为现有的纳税服务和业务流程提供互联网数字化信息解决方案；还应当更深层次地包含：各项业务是否还需要存在、在何时何地以何种方式提供更佳、是否产生了新的业务需求等。与此相关还包括征管理念、基础设施、组织结构、能力建设和配套法律等一系列问题。也就是说，需要对整个税收工作做一个颠覆性的思考！

从我国税务机关现有的情况来看，当前征管模式仍处于发展完善之中，不仅尚未从原有模式中完全转化出来；而且与各国税务机关的实践相比，还存在诸多先天不足；与一些互联网巨头成功的经济模式相比更是差距巨大，不能匹配互联网时代的要求。从该模式的核心风险管理来分析，和目前国外的高级税收数据分析实践相比，①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing,2016。风险管理应用仅局限于通过风险识别进行选案，风险的分析方法相对还比较简单，风险的识别也局限于对过去事件的描述，对风险的应对措施还不能推荐更细化的选择方案，风险分析的数据来源、平台建设、能力建设等都差强人意。

表3 税务机关数据成熟度评价模型：最佳实践

OECD在2016年召开的税收征管论坛通过的一份报告中提到了互联网时代税务机关数据成熟度评价模型，并列出了最佳实践的标准，①OECD：Technologies for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：65-71。见表3，可以为我们建设互联网时代的税收征管模式提供参考。

三、迎接税收征管数据驱动时代的到来

互联网时代，税务机关应当充分利用互联网技术逐步实现涉税信息数据驱动的完整闭环，实现税收征管数据驱动。在数据收集环节，利用互联网技术、移动互联网技术、物联网技术加强涉税信息采集，为纳税人提供便利服务渠道；在数据处理环节，利用云计算技术整合数据资源，部署统一的数据平台，实现高效便利的数据查找；在数据分析应用环节，利用大数据技术，不断发展税收数据高级分析应用，充分实现数据价值，持续转变税务机关工作方式。同时，在征管理念、基础设施、能力建设、业务流程、组织架构、法律法规和评价机制等方面做出持续变革，打造与时代相适应的税收征管模式，迎接税收征管数据驱动时代的到来。

（一）树立互联网时代税收征管新理念

1.平台思维、整合思维、共享思维。互联网经济是做平台胜于做产品，而且平台越大越好，赢者通吃。互联网时代的税收征管也应构建大的平台，适当进行分层部署，并保证数据的一致性和可访问。从全国范围来说，平台越大，平均建设成本和维护成本越低，产生的效益越大，收集的数据越多，数据受到噪点的影响越小，越能发挥数据价值。通过平台还可以将全国税收征管资源整合起来，发挥“众智、众筹、众创”的强大力量，变重复建设为精品建设。通过平台建设，还可以打破地域分割和行政级别的限制，共享各类税收征管资源，特别是在征管能力建设方面，有效利用“认知盈余”，②[美]克莱·舍基：《认知盈余》，胡泳、哈丽丝译，北京：中国人民大学出版社，2011年版。提升税务机关整体认知能力。

2.敢于连接一切的勇气、具备连接一切的能力、应对连接一切的风险。除了纳税人的申报数据，税务机关应当通过政府信息共享和相关联网建设，进一步拓展数据来源，包括第三方数据、供应链数据、金融账户数据、实时系统数据、物联网数据、国际情报交换数据等。税务机关应当有充分利用好这些数据的自信，建设好相关的数据分析能力，并处理由此可能带来的风险，维护好信息安全，保护好纳税人隐私。

3.数据成为资源、数据形成方案、数据创造价值。不仅仅将数据单纯看成是税收业务过程的记录或残留，而将数据视作税收业务过去、现在和将来的重要资源。不将数据当作政绩或简单的评价指标，而是深入挖掘数据后面隐含的信息，将数据视作税收遵从干预方案的重要基础，当作创造税收价值的重要源泉。从而在深入理解数据价值的基础上，精心维护数据的原貌，减少数据失真，提高数据采样准确性，确保高质量的数据分析应用。

4.消除痛点、消灭盲点、营造尖叫点。重点消除纳税人和基层的痛点，消灭税务机关的信息盲点和纳税人的认知盲点。开发的技术和产品能够让纳税人和基层第一次见面就产生“尖叫”，迅速赢得用户的爱戴。为此，设计应当简约化，功能应当极致化，着重以纳税人和基层的体验为中心。

5.网络化生态、多中心结构、自组织管理。传统征管模式包含三大要素：管理员、属地管理、多层级行政结构。在互联网时代，三大要素应当逐步予以瓦解，以形成和时代相适应的组织结构。如管理员应当从管户制中逐渐脱离出来，转而实施各类税收遵从干预方案，并成为数据网络中的一个节点；属地管理的层级应当逐步放开，实现较大范围的跨区域管理；多层级行政结构应当围绕数据节点逐渐整合和压缩，在规范执行业务流程和提供全面数据信息辅助的基础上，实现执行层面的自组织管理。

6.快速感知、快速迭代、快速适应。互联网时代的最大特点就是“快”。作为税务机关应当能够快速感知环境变化，并且以快速迭代的方法刷新数据分析和应对方案，做出快速地调整。快速迭代的创新能力是适应互联网时代的核心，也是税务机关适应互联网时代的基本方法。在手机领域，只有快速迭代才能打造好产品。在税收高级数据分析中，面对快速变动的经济环境以及日新月异的技术手段，唯有快速迭代才能跟上时代的步伐。从国际上看，大多数税务机关采用迭代的、“边试边学”的方法，运用灵活的或者“跨行业数据挖掘标准流程”办法，不断针对新数据和回馈做出调适，实现渐进式地不断改进。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：12。同时，快速迭代也是互联网时代的常态，作为税务机关的领导，应当允许有关税务管理和服务技术的不断探索和改进，在税收数据分析项目中也要允许其从失败中不断成长壮大。整个税务机关也要有在不断调整变化的环境中适应和融合的文化氛围。

（二）依托互联网技术构建税收数据驱动完整链条

1.收集数据。大数据技术进行数据分析要求数据量尽可能大，甚至包括非传统数据和非结构数据等。随着互联网技术的不断发展，税务机关应当顺势而为，完善收集数据的相关基础设施和技术，拓宽渠道不断扩大数据源。包括：一是纳税人报送的各类数据；二是政府部门共享的数据；三是利用物联网技术连接到生产流水线、生产设备、电网、收款机等实时物联感知系统，实时获得纳税人经济活动的各类信息；四是税务机关通过和企业财务系统关联，以通用数据交换形式获取的有关信息；五是税务机关从企业金融账户中获得的信息；六是通过社交网络、新闻媒体等非传统途径获得的信息；七是供应链数据；八是第三方数据等。

2.查找数据。建设数据分析所需的基础设施，打造统一的数据平台。数据分析需要将许多数据源进行整合。各国税务机关在开展数据分析时经常发现数据被隔离在各个信息系统之中，放慢了数据收集和准备的过程。为此，新加坡为数据分析建立了中央数据库，称为“大规模并行处理平台”。该数据库合并了不同数据源的数据，以适合预测建模和其他高级数据分析应用的方式存储数据。爱尔兰和英国也正在建立相类似的分析环境——基于Hadoop的分布式系统基础架构。这些措施均为查找数据，保证分析团队灵活高效工作提供了便利条件。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：51。

3.分析数据

数据的高级分析大大拓展了数据应用的范围，充分挖掘了数据的内在价值。与我国税务机关现有正在开展的税收风险管理相比，数据的高级分析应用不仅仅包括分析已经发生的税收风险，而且还能对纳税人未发生的税收风险做出预测性描述。除此之外，数据高级分析应用还能进一步推荐对所预测的税收风险应当采取的干预行动。其他的应用还包括：预测纳税人的各类税收遵从行为的风险并实施干预行动，对纳税人按照对税务机关的干预行动所做的反应类型进行聚类分析，等等。③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：20-30。

（三）加强互联网时代数据应用能力建设

互联网时代税务机关数据应用能力主要是税收高级数据分析的能力。虽然世界各国税务机关应用数据分析已经超过25年时间，但绝大多数分析还是集中在选案，如我国现有的税收风险管理。税收高级数据分析在近年来逐渐兴起，使得税务机关能够通过复杂的方法（如模型识别、异常检测、类型分析、设计实验、网络分析、文本挖掘等）检查数据和文本，为税务管理各领域应用信息开辟了广阔天地。

高级数据分析是指运用统计学和机器学习方法洞察数据，从而优化资源配置，取得有可能实现的最佳效果的一系列过程。大多数高级分析项目可以分为两类：（1）预测性分析。单纯预测可能发生的问题，以便税务机关考虑何时采取何种应对措施。例如纳税申报的准确性、税款缴纳的准期性等。（2）描述性分析。帮助税务机关理解采取的措施对纳税人行为的影响，以便帮助税务机关针对给定的纳税人或纳税人群体选择适宜的行动方向。

预测性建模使用的方法很广泛，包括模型调适和系统性试错，从历史数据中发现规律，用作预测分析的基础。其他的方法还包括多次回归、逻辑回归、决策树、最近邻分类算法、神经网络等。这些方法能直接预测结果，也能标识异常（明显偏离预测值的情况）。与此相反，描述性分析使用的技巧，主要在于描述复杂变量情况下遇到的问题。纳税人的行为事实上受到多种因素的影响，要从多种相关因素中辨识税务机关如何影响纳税人变得非常困难。通过这些技巧，包括随机受控测试、断点回归、工具变量分析，进行反事实推理，估算如果不采取行动或采取其他行动会发生什么，实际结果和反事实推理估算结果之间的差值，为我们衡量干预行动的效果提供参考。在特定案例中，预测性和描述性技巧会混合应用，以便预测特定纳税人对设定的干预行动会如何做出反应。例如，一个预测性模型可能适合实验性数据，以精准识别哪一类型的欠税纳税人会对特定的清欠措施做出反应。这种方法也可以和聚类分析相结合，用以识别需要采取差异措施的特定群体纳税人。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：17-18。

近年来，很多国家在税收高级数据分析应用中大量采用开源软件，如R语言。主要原因是R语言具有成本优势、灵活性、提供广泛的功能等特点，且比商业软件早很多年部署新的算法。澳大利亚把这种快速创新作为开源软件对抗侵略性欺诈的主要优势：欺诈者会有意了解预测算法的局限性，所以税务机关有必要使用最新算法，对其保持优势。新西兰税务局将开源软件视作数据分析战略的基石。使得新西兰可以使用最新技术，充分利用开源软件社区知识分享，更加灵活、有创造性、迅速地应对互联网时代的挑战。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：49-50。

（四）根据互联网时代信息分布格局重构税收业务流程

互联网时代，税收征纳信息分布格局也发生了重大变化，需要重新思考各业务流程，重构传统的业务流程。这个过程往往会在传统业务部门中引起强烈的抵触情绪，甚至形成文化冲突。有的国家为此还专门进行了变革管理。如荷兰税务局，③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：44-45。专门设立了一个变革管理团队，主要由心理学家和其他组织行为学方面的专家组成，采用参与式管理的办法，请业务部门的员工参与标准化调查，参与改进传统工作流程。调查的问题包括：现有的流程是什么？哪些步骤有价值？哪些可以改进以更加节省时间？这种方法帮助构建用户友好的业务流程，为从旧的工作实践向新的工作实践转移提供了便利条件。

重构税收业务流程至少应包括以下三个方面：

1.不再需要的流程。在互联网时代，税务机关构建大数据平台，加强政府部门间信息共享，加强各类数据采集以后，应该对原有流程进行系统梳理，重新考虑各类业务流程存在的合理性，对部分税收业务流程进行删减。如税种登记流程，应当根据纳税人提交的信息进行综合判断，自动生成申报税种税目信息，也应当由纳税人自负其责，允许纳税人自行增删申报税种，或进行综合几个税种的零申报处理，系统能对未申报税种进行提示和确认，税务机关只要根据申报数据综合分析其遵从情况即可；原来的税种登记流程根植于传统征管模式，既耗费了基层人员的时间，又混淆了征纳之间的关系，在互联网时代需要认真思考和改进。又如各类纸质资料报送、必须到现场办理的流程也应当认真梳理并大幅减少，凡是能通过数据报送或影像报送的，就不需要纸质报送；能在网上办理的，就不要到窗口来耗费征纳双方的资源。

2.需要增加的流程。随着互联网技术在税收管理和服务领域的应用，有部分应技术应用要求可能需要增加流程，如网络信息验证等；有部分流程随着技术的应用变得成为可能，如纳税人个性内容定制等，应充分加以利用和拓展。另外，由于大数据的应用，有些原来不需要采集的数据变得非常重要，成为高级税收数据分析的重要数据。例如，原来的案件管理系统可能不会为一次成功的检查采集纳税人不遵从行为的类型，虽然这一数据对业务部门来说不是很需要，但对分析部门来说却完全不一样，它将为特定风险类型的建模提供难得的准确性和可用性。进一步的，高级数据分析工作也无法处理有“本地知识”①Local Knowledge，即需要结合本地实际情况，经过长期经验积累才能获得的知识。的案件，这方面人工判断仍然占优。税务机关应对鼓励业务部门输入这方面的信息，不论是结构化还是非结构化的，以便为分析所用。为保证从分析和业务两个方面考虑数据需求，新加坡开展了一次全面的评估，查看现有和潜在的数据源、数据需求，对流程进行了系统修改。②OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：52。

3.需要调整方式和时间点的流程。随着与纳税人有关的大数据采集到位，对纳税人的纳税评估可以从事后提前到与纳税人的纳税申报一同进行，从而成为纳税人填写纳税申报表的信息辅助措施；如果技术进一步发展，纳税人的涉税信息以实时或近乎实时的形式提供给税务机关，那么纳税申报的意义和作用将成为讨论的议题，也许有一天纳税人将会如同“表3”提到的那样，免于纳税申报或者由税务机关提供免填单纳税申报形式。③OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：65-71。

（五）逐步建立与互联网时代相适应的税务机关组织结构

1.完善互联网时代税务机关内部治理结构。互联网时代充分发挥数据优势，实现税务机关的数据驱动，需要完善内部治理结构，实现税收业务、信息技术、数据分析等多方面的整合。各部门都有不可替代的作用：业务部门代表帮助理解业务方面的优先顺序和限制条件；分析人员能够界定统计分析技巧能或不能发挥作用的领域；技术专家进一步提升对数据来源和技术限制的理解。许多国家已经创建了整合的分析治理机构，优选、监视数据分析项目，为其提供资源。例如，爱尔兰税务局创设高级管理团队——税收分析团队（RAG），优选并监视税务局的所有分析工作。团队由税务局长领导，包括业务、分析、技术代表。RAG之下有一个指导团队，由相关技术和分析主管组成，还有一个联系人团队，由相同的技术和业务代表组成。指导团队半个月开一次会，具体管理正在开展的项目，联系人团队一季度开一次会，从业务部门收集反馈意见和项目创意。项目创意将由RAG优选和发展。这种结构为数据分析工作提供了较好的治理：将分析项目和业务需要相联系；保证分析工作在合理的技术架构中运行，监视分析项目的进展和价值。④OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：38，44-45。

2.逐步将数据分析部门融合进税务机关之内。如何在组织架构和组织文化方面，将数据分析部门融入税务机关之中，成为各国税务机关普遍重视的主要问题。这种融合，一方面既要发挥高级分析的有效作用，另一方面又能和业务团队保持良好的工作关系。如果高级分析职不能在组织中享有独立地位并保持一定的连贯性，其将很难确保分析质量并不断发展分析技巧和能力；而如果高级分析团队和业务部门的关系并不是非常紧密，其风险也很大，业务部门有可能很难理解和执行分析结果，分析团队的工作也可能脱离业务实际，和业务部门的工作安排和实际情况产生冲突。分析团队和业务团队在思维方式、专业技能、甚至沟通中业务术语方面的巨大差异都会对两者的融合产生影响。

各国税务机关对数据分析部门在组织中的定位、方法迥异。但基本可以分成两类：中心化和去中心化。我们可以在组织融合中予以参考。

（1）中心化

该方法适合高级分析应用的早期阶段，有利于能力建设，确保分析成果质量。例如爱尔兰、墨西哥和新加坡将分析职能安排在局本部。以此鼓励分析团队内部协作，并且更方便对分析团队的技能发展加强管理。这种安排使得资深团队成员能够更近距离的监督分析工作开展，加强质量控制。但其风险是，随着高级分析应用的不断成熟，其在组织中的影响日益扩大，中心化的方法反而会成为障碍而不是支撑。上述三国税务局提到，非常有必要采取特别措施加强工作实践中的协作，并避免中心化的自我孤立趋势。这些特别措施包括：分析团队和业务部门的人员交流，将特定分析项目的管理移交给业务部门，分析项目的联合评估等。

（2）去中心化

去中心化方法适合分析技能已经发展较好的组织。澳大利亚、加拿大、新西兰和美国采用去中心化方法。分析团队和业务团队以整合或协作的方式，增强合作。采用这一方法的国家，均报告和相关业务部门之间的良好关系，但也报告需要采取特别措施加强质量控制、保证分析团队人员和能力储备。加拿大和新西兰采用的去中心化方法称为“轮轴—轮辐”系统。在此结构中“轮轴”负责分发分析实践项目并提供质量控制，“轮辐”负责在税务机关的各个层级运用分析项目。一般情况下，“轮轴”负责较为复杂的项目，而“轮辐”则专注于执行工作。美国也采用混合方法，有一个分析团队直接向局长负责，而更具体的研究和分析团队则植入各个业务领域。研究和分析主管和高层领导定期举行会议，加强协调和合作，在整个税务局各层级和部门开展模型构建。研究和分析团队也确保分析项目和整个税务局的优先发展战略相协调。澳大利亚最近启动了“智慧数据”项目，将整个税务局中的专家组成“虚拟”的分析部门。分析人员继续在原有的业务部门中工作，但必须向一个独立的分析业务组报告工作。这种方法使得分析能够和业务保持密切联系，同时提供了联合工作的优势。虽然分析成熟后有去中心化的趋势，但大多数税务局仍然会在外部整合和内部联合之间积极寻找平衡。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：32-34。

3.持续对传统的税源管理组织结构进行优化和变革。传统的以管理员和属地管理为基础的层级制税源管理组织结构在历次征管模式改革中都保留下来。现有纳税人分级分类管理办法将税源管理部门的涉税事项分为纳税服务、基础管理、风险管理和法制事务四大类。随着互联网技术在税务机关的广泛应用，管理员的前两类职责将会逐步被取代或分流，管理员的职责也将持续缩减，直至最后彻底取消。例如通过建立纳税人用户中心或信息邮件中心的形式，建立和纳税人之间的日常联系，取代管理员日常联系纳税人、通知纳税人的职责。而随着数据采集技术的逐步深化应用，管理员基础管理事项也将逐步被取代。法制事务一般由各级税务机关来行使。管理员的事项最后将集中在风险管理上。随着风险管理在互联网时代升级为高级税收数据分析，管理员的事项将转变为实施高级税收数据分析应用所确定的税收遵从干预事项上。这些干预的对象和干预的方法将由数据分析来确定。在完成这一转变后，管理员将消失，成为纳税人遵从行为的具体干预者，或者说数据分析应用的实施者。

在完成管理员的职责缩减和取代后，各级税源管理组织也将发生变化。由于没有管理员进行管户，税源管理组织也可以不按照属地方式进行组织，而按照其他有利于数据分析应用实施的方式来组织。例如，国外近来正在探讨按照对干预类型的反应进行分类。如近来在爱尔兰使用的，将纳税人依据数据分析预测结果，按照对干预措施的反应情况进行分类。①OECD：Advanced Analytics for Better Tax Administration，Paris：OECD Publishing，2016：30。纳税人对干预措施反应较大且较为一致时，这类分类办法将变得非常有价值。通过这种聚类分析方法，税务机关将构建一个多元的纳税人分类库，最终，每一种干预措施可以找到一个对应的纳税人分类。随着互联网技术在税务机关的深入应用，税务机关个性化服务和干预措施的精准度不断提高，在此领域的进一步探索将变得更加重要，税源管理组织也将随之不断优化和调整。

（六）适时修改完善与互联网时代相适应的税收征管法律体系和评价机制

1.完善与互联网技术相适应的法律措施。构建完整的数据驱动链条必须加强数据采集这一至关重要的一环。因此，增加纳税人与数据有关的义务成为互联网时代最重要的征管法律措施。随着物联网技术的成熟，税务机关具备了连接一切的能力，立法机关也需要权衡税务机关连接一切所带来的国家利益与纳税人个体信息自由的损失。移动互联网技术使得信息的发送和接收变得非常便利，纳税人用户中心或信息邮件中心的建立也使得税务机关和纳税人之间的沟通联系变得非常便利，为此有必要明确电子送达法律地位，对相关细节予以明确，以有效提高税务机关的行政执法效率。另外，在互联网时代，跨行政区域执法，电子文书执法也将逐步涌现，法律需要对这些创新的执法措施及时予以认可，以不断鼓励互联网技术的应用。

2.加强信息安全和隐私保护。互联网技术给了税务机关连接一切的能力，立法者在给予税务机关这一权力的同时，也要注意加强纳税人信息的保护，防止税务机关滥用甚至泄漏信息，形成信息安全事故。在税务机关内部，应当建立信息安全和隐私保护的专门部门，各类数据查询平台应当建立严格的数据查询权限，并进行留痕管理。

3.构建以高级数据分析为基础的评价机制。在互联网时代，税务机关可以充分依托大数据，以高级数据分析应用技巧，构建并不断完善综合税收征管评价模型，对各级税务机关的征管工作进行科学评价。应当逐步改变简单以收入任务或某几项指标进行评价的方法，使得基层的税收工作出现扭曲，甚至脱离税收法治的轨道。而且，全国各地的经济和社会情况不同，以简单的指标进行评价，难免有失公允。在大数据的基础上，通过高级数据分析，可以做出更加科学的评价，甚至指导各地更加科学的工作，以此推动互联网时代税收征管的新秩序。

[1]OECD.Advanced Analytics for Better Tax Administration[M].Paris：OECD Publishing，2016.

[2]OECD.Technologies for Better Tax Administration[M].Paris：OECD Publishing，2016.

[3]李海舰，田跃新，李文杰.互联网思维与传统企业再造[J].中国工业经济,2014,(10).

（责任编辑：远山）

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2095-1280(2017)01-0044-10

陈 隆，男，福建省莆田市地方税务局征收管理科科长。