促进资源型城市供给侧结构性改革的税收政策研究

◆刘 源 ◆刘 峰 ◆张伟亮

促进资源型城市供给侧结构性改革的税收政策研究

◆刘 源 ◆刘 峰 ◆张伟亮

新常态下供给侧结构性改革的核心，是通过一系列政策手段，对劳动力、资本等要素供给侧现行配置进行优化，提升全要素生产率。就长期依赖资源经济的资源型城市而言，实现供给侧结构性改革，提升全要素生产率，对于城市走出发展困境十分关键。文章选取了代表性资源型城市——陕西省榆林市为研究对象，运用SFA对其十二县区2000年至2014年全要素生产率进行测算，并通过DEA-Malmquist方法对其组成部分进行分解，分析存在的问题。在此基础上，从提升劳动力素质等方面提出相关税收政策建议。

资源型城市；供给侧结构性改革；全要素生产率；税收政策

在经济发展新常态下，要更加注重发展质量和效益，通过供给侧结构性改革调整产业结构、促进区域经济与资源环境均衡发展、促进形成绿色生产方式和消费方式。同时，通过财税体制改革为供给侧结构性改革营造稳定的宏观经济环境。面对经济新常态下严峻的发展形势和紧迫的转型需求，资源型城市如何通过供给侧结构性改革实现经济可持续发展？在这一进程中，税收政策又应当如何调整？本文选取具有代表性的资源型城市——陕西省榆林市进行研究，对上述问题进行探讨。

一、供给侧结构性改革的核心目标是提高全要素生产率

长期以来，庞大的世界市场需求和自身劳动力低成本优势造就了我国的庞大产能，推动国民经济的高速增长。①李 扬，张晓晶：《“新常态”：经济发展的逻辑与前景》，《经济研究》，2015年第5期。强调供给侧结构性改革是适应引领经济新常态的重大创新，是面对综合国力竞争新形势下的主动选择，是适应我国经济新常态的必然要求。供给侧管理的实质是通过价格、产能整合、淘汰等方式清理过剩产能，优化要素配置、调整产业结构，提高要素使用的灵活性、有效性和合理性，提高全要素生产率，②郑京平：《对中国供 给侧结构性改革的几点认识》，《开放导报》，2016年第2期。从而提升潜在产出水平，最终由市场机制保障市场自动出清以调节实际产出至潜在产出水平。③沈坤荣：《供给侧结构性改革是经济治理思路的重大调整》，《南京社会科学》，20 16年第2期。当前我国的供给侧结构性改革，推行“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大改革任务，通过存量和增量的同步改革，减少无效供给，扩大有效供给，实现产业升级和结构调整，提高供给结构对需求结构的适应性，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要，最终形成全新的供给体系，保证经济可持续高速增长。④刘 伟, 蔡志洲：《经济增长新常态与供给侧结构性改革》，《求是学刊》, 2016年第1期。

供给侧结构性改革的核心目标是提高全要素生产率。想要实现这一目标，首先需要对全要素生产率在较长时期内的变化趋势和具体数值进行准确测算，掌握全要素生产率变动的规律，分析影响其变动的因素，才能最终确定促进其增长的原动力，更准确地指导税收政策的调整路径。资源型城市供给侧结构性改革亦然。因此，本文选取榆林市一区十一县为研究对象，测算所有区县2000—2014年全要素生产率绝对数值和变动情况。在此基础上，提出促进资源型城市供给侧结构性改革的税收政策建议。

二、全要素生产率测算模型构建

综览现有文献，全要素生产率的测算方法包括参数法和非参数法两类。本文综合参数法和非参数方法，先利用SFA测算榆林市一区十一县2000年至2014年全要素生产率，观察其变动情况。在此基础上，使用DEA-Malmquist指数模型对全要素生产率进行分解，探求其波动根源。

（一）随机前沿分析模型（Stochastic Frontier Analysis,SFA)

本文参考刘秉镰（2010）构建的随机前沿模型假定国民经济生产函数，并表示为：

其中，i为县区，t为样本年份，T为样本的基期年度，Y、K、L分别表示国内生产总值GDP、物质资本存量和从业人员数，0a～3a为带估计的未知参数；iv为随机干扰项，包括测量误差等各种不可控制的随机因素，服从正态分布；μ为非截断正态分布条件下的期望值；δ为技术效率水平随时间变动而变化的未知参数，iu为技术无效率项，服从零点截断的非正态分布。

因此，榆林市各县区的全要素生产率为：

其中， exp (a0+ a3t)为t时期的前沿面技术水平， TEit为i县区t时期的技术效率。

（二）Malmquist指数模型（Data Envelopment Analysis，DEA）

本文选择基于DEA的Malmquist指数模型对县区的全要素生产率进行分解，分析其2000年至2014年动态变化及其影响因素。这一方法采用距离模型的比率计算投入产出效率，具体形式如下：

分离技术进步变化和技术效率变化，得到下式：

其中第一项表示t时期到 1+t 时期生产效率的变化，第二项表示技术的变化率。

（6）式的变化放松了（4）、（5）两式关于规模报酬不变的假设。其中 vc、 表示规模报酬不变和规模报酬可变的情况。通过这一计算式将效率变动分解为纯技术效率变动和规模效率变动，其中第一项表示变动规模下的纯技术效率变化，第二项表示规模效率变化，第三项表示技术进步率。

三、榆林市各县区全要素生产率测算

（一）数据选取

本文选取榆林市一区十一县2000年至2014年15年的数据为测算样本。考虑到选取的生产函数特征，经济增长的主要驱动要素为资本和劳动。本文据此选择相关投入产出变量，并考虑价格指数等因素进行调整。数据来源为2000年至2014年榆林市统计年鉴。

1.投入变量：全社会从业人员数、物质资本存量

投入变量包括劳动力和资本两部分，其中劳动力可以用全社会从业人员数表示。本文根据金相郁（2006）①金相郁：《中国城市全要素生产率研究：1990—2003》，《上海经济 研究》，2006年第7期。、刘秉镰等（2009）②刘秉镰,李清彬：《中国城市全要素生产率的动态实 证分析：1990—2006——基于DEA模型的Malmquist指数方法》，《南开经济研 究》，2009年第3期。以及王艺明等（2016）③王艺明，陈 晨，高思航：《中国城市全要素生产率估算与分析：2000—2013》，《经济问题》，2016年第8期。办法，选取统计年鉴中的全社会劳动力数。物质资本存量方面，我国没有物质资本存量的具体统计数据。因此，本文以张军等（2004）④张 军，吴桂英，张吉鹏：《中国省际物质资本存量估算：1952—2000》，《经济研究》，2004年第10期。测算的2000年物质资本存量为基础，运用永续盘存法，估算每年各县区基本存量值。

确定基年物质资本存量，对于估计各年度物质资本存量十分重要。本文首先根据张军等（2004）的测算结果作为基年（2000年）的全国物质资本存量值。根据各县区当年GDP占全国当年GDP的比重，分配全国物质资本存量至各县区，从而估算各县区基年的物质资本存量。确定基年物质资本存量后，运用永续盘存法，以2000年价格为基准，计算各县区每年的资本存量。其计算公式为：

其中，,itI 为第t年i县区的固定资产投资总额。此处选用的固定资产投资总额已经根据各年份各县区固定资产投资价格指数进行调整，换算为以2000年价格为基准的实际固定资产投资总额。

2.产出变量：国内生产总值

榆林市各县区的国内生产总值来自于各年榆林市统计年鉴，以2000年为基年，将各年度的GDP数值换算成为实际GDP。

（二）全要素生产率实证测算结果

1.SFA模型估算结果

根据本文选取榆林市各县区2000—2014年样本数据，利用Frontier 4.1估计式（7）,从而计算各县区TFP数值，考虑分析和观察便利，令2000年榆阳区的TFP指数为100，换算其他县区各年份TFP指数，结果如表1所示。

表1 榆林市各县区TFP指数（2000年，榆阳=100）

从上述结果可以看出，运用随机前沿分析方法估算得到的榆林市各县区全要素生产率，均呈现先上升后下降的趋势。各县区全要素生产率存在较大差异。其中能源资源较为丰富的神木、靖边、府谷、定边、榆阳等县区全要素生产率明显高于其他县区。从地理分布来看，全要素生产率呈现45°分布，即西南东北45°线以北县区（定边、靖边、横山、榆阳、神木、府谷，也称北六县）全要素生产率明显高于45°线以南县区（子洲、米脂、佳县、绥德、清涧、吴堡，也称南六县）。这是由于北六县普遍是煤炭、石油、天然气等能源资源丰富的县区，能源采掘与加工业等重工业以及服务业相对发达。而南六县资源相对匮乏，经济基础差，同时引致大量劳动力外流，导致本地劳动力素质偏低，生产技术相对落后，经济市场偏小，最终导致本县区全要素生产率偏低。

针对各县区全要素生产率均呈现先上升后下降的趋势，本文试图从能源价格波动角度进行分析。表2梳理了2000年至2014年煤炭开采与洗选业工业品出厂价格指数以及石油和天然气开采业工业品出厂价格指数，包括环比指数和定基指数。可以发现，表1中各县区全要素生产率最高的三年，即2007年、2008年、2009年，基本上是能源价格高企的年份，北六县的波动特征尤为明显，而各县区全要素生产率的波动趋势和三大能源环比价格指数的波动趋势基本吻合，也就是说，作为能源经济为主的县区，能源价格波动对榆林市各县区全要素生产率波动影响显著。即便是能源相对匮乏的南六县，由于邻近县区经济波动的影响，也呈现近似的波动趋势。

为了探究榆林市各县区TFP指标出现波动的具体原因，比较各县区间TFP增长的内在差异，本文采用DEA-Malmquist指数模型对各县区全要素生产率进行分解。

2.DEA-Malmquist指数模型估计结果

为了深入分析各县区全要素生产率的变动情况，本文利用Stata软件对12县区2000—2014年TFP数据进行Malmquist指数分解。分解结果如表3所示。其中，tfpch代表全要素生产率变化指数（Malmquist生产率指数），effch表示技术效率变化指数，techch表示技术进步率变化指数，pech表示纯技术效率变化指数，sech表示规模效率变化指数。同时，全要素生产率的统计特征见表4。

表3 榆林市各县区的TFP变动：2000—2014年

定边 0.928 0.988 0.961 0.987 0.997府谷 1.081 1.005 1.092 1.001 0.998横山 0.870 0.935 0.959 0.944 0.985佳县 0.861 0.956 0.957 0.965 0.985靖边 0.957 0.959 0.992 0.970 0.988米脂 0.877 0.981 0.957 0.996 0.973清涧 0.905 1.000 0.957 1.008 0.990神木 1.070 1.011 1.063 1.009 1.001绥德 0.896 0.966 0.957 0.981 0.986吴堡 0.876 0.964 0.957 1.000 0.964子洲 0.901 1.002 0.957 1.009 0.995

表4 全要素生产率统计特征

结合表3和表4，总体来看，榆林市Malmquist生产指数为0.936，即在2000年至2014年期间，榆林市12县区的全要素生产率下降6.4%。其中，呈现下降趋势的区县有9个，包括南六县和北六县中的横山、定边、靖边，占总县区数的75%。

从全要素生产率的分解情况来看，技术变化率、技术进步率、纯技术效率和规模效率均不同程度降低，相对而言，技术进步率是各县区全要素生产率改善环节的主要动力。具体而言，技术效率为0.99，整体下降1%，呈现下降趋势的区县与全要素生产率相同；效率变动为0.978，整体下降2.2%，呈现上升趋势的区县为府谷、神木、清涧、子洲；纯技术效率为0.987，下降1.3%，呈现上升趋势的区县与效率变动相同；规模效率为0.988，下降1.2%，呈现上升趋势的区县仅有神木县。

从各县区具体情况来看，仅有神木县全要素生产率的各项具体分解指标均呈现改善态势，其余县区均存在不同程度分解指标效率下降的情况。在全要素生产率下降的区县中，最高下降23.9%（佳县），而在三个上升区县中，最高上升8.1%（府谷），比较南六县和北六县后发现，全要素生产率的变动情况存在明显的区域差异，北六县的全要素生产率呈现上升，或下降幅度明显小于南六县。除清涧县以外的其他南五县，全要素生产率下降幅度均超过10%。少数全要素生产率改善的县区均集中在资源富庶县区，以神木、府谷二县为典型代表。依托资源优势，上述地区迅速积累了社会发展所需的经济基础，特别是资源产业的自身特点，带动了具有支柱效应的重工业蓬勃发展。随着能源行业技术的不断革新，上述地区劳动力素质大幅提升，各项资本投入增加，围绕重工业发展的第三产业逐渐聚集，从不同方面刺激经济快速发展。而全要素生产率发生改善的榆阳区，技术进步是全要素生产率改善的绝对影响因素，高达7.1%的技术进步率变化指数弥补了其他三项指标对全要素生产率的负面影响。

在全要素生产率没有改善的县区中，纯技术效率和规模效率共同下降的县区包括北六县中的定边、横山以及南六县中的佳县、米脂、绥德，两者对全要素生产率共同起到促进作用的仅有神木一县。而从技术本身进步和技术效率角度综合分析全要素生产率提升的榆阳、神木、府谷三县区中可以发现，神木、府谷二县技术本身和技术效率都在改善，而榆阳区则是技术效率下降，但技术进步改善。

综合上述分析可以发现，虽然各县区全要素生产率普遍呈现先上升再下降的态势，但是同2000年相比，2014年大部分县区全要素生产率出现下降，生产效率的下降是主要原因。进一步分解全要素生产率表明，纯技术生产率和规模效率均呈现下降趋势，这说明大部分县区的生产效率不完善。一方面是生产规模未达到现有产能下的最佳生产规模；另一方面由于管理和技术的无效率，导致技术利用率低下，最终导致生产效率偏低。

表5 榆林市各县区全要素生产率的动态变化

从各县区全要素生产率的动态变化（表5）来看，15年间，榆林市各县区全要素生产率存在6.4%的下降。Malmquist生产率指数在波动中呈现整体下降趋势，特别是从2007年至2008年开始，下降趋势加剧。比较其组成成分在2000—2014年之间的变动后发现：（1）2000—2009年，技术效率快速提升，2009年之后，技术效率持续下降，2012—2013年技术效率短暂反弹；（2）技术进步类似，2000年至2005年整体呈现改善态势，自2005年开始技术效率持续下降；（3）细分纯技术效率和规模效率后，纯技术效率平均下降1.3%，规模效率平均下降1.2%。从逐项分解可以看出，提高技术利用率和规模效率是榆林市各县区发展的当务之急，同时通过不断提升技术水平，从而实现全要素生产率的提升。

四、基于提升全要素生产率视角的税收政策建议

从上述分析结果来看，近年来榆林市各县区全要素生产率呈现下降趋势，其主要原因是技术利用率和技术配置效率低下，加之大部分区县技术进步不足，加剧了全要素生产率下降的态势。针对榆林市各县区全要素生产率变化情况及其反映的要素配置问题，结合税收政策的调节特点，本文提出下列政策建议：

第一，综合改革现有个人所得税征收机制，刺激劳动力进行人力资源深化，解决技术利用率低下背后的劳动力素质亟待提升问题。从全要素生产率测算的情况来看，现有技术无法充分发挥作用是影响全要素生产率的关键。而归根结底是上述县区现有劳动力的学历结构、技术水平只能胜任低层次的劳动。现行个人所得税制中的抵扣制度，并未考虑人力资源深化支出的抵扣。加之当下资源型城市普遍进入转型期，相关行业就业压力不断加大，基层劳动者失去自我提升动力，劳动者素质始终处于较低水平。因此，着力提升劳动力素质，除了通过财政教育性支出提升新劳动力素质外，也应当将劳动力自我提升、接受再教育的个人支出纳入个人所得税税前扣除项，刺激劳动者主动接受再教育，提升现有技术的综合利用率。在深化既有劳动力的同时，榆林市各区县还要在引入科技创新人员方面进行突破。远至东南沿海，近至关中地区，榆林市各区县的自然条件、教育医疗水平都无法在吸引人才过程中与上述地区抗衡，这也是传统资源型城市发展共同面临的问题。因此，要灵活运用个人所得税税收政策，对于在资源型城市从事劳动和技术研发的科技创新人员，应当加大个人所得税税收优惠力度，吸引更多的科技人才到资源型城市工作生活。此外，资源型城市普遍创新动力和创新氛围不足。为了刺激资源型城市经济多元化发展，应当对区域内从事天使投资以及利用众创、众包、众筹等新模式进行创新发展的个人制定针对性税收优惠政策，提升当地劳动者进行自主创业的积极性。

第二，综合运用企业所得税税收优惠政策，鼓励技术创新，加快技术进步，提升全要素生产率。上述测算中，技术进步不足是影响全要素生产率提升的另一重要原因。经济增长较快的年份，由于煤炭、石油与天然气行业边际利润高、技术相对成熟，各县区特别是北六县过度依赖资源型经济，对于经济发展过程中的技术进步重视不足。而技术进步是经济发展的根本动力，在资源型经济萎靡不振的情况下，技术进步直接决定了一个区域经济能否可持续稳定增长。对比东部沿海城市和东北工业基地的发展情况，这一结论更是一目了然。而技术创新需要在前期进行大量研发投入，如果不能在企业所得税税前抵扣项、税率等方面予以优惠，企业显然缺乏进行技术创新的动力。因此，应当针对资源型城市发展转型过程中引进的高新技术企业、革新现有技术的传统企业所进行的技术创新，制定企业所得税税收优惠政策，包括延长企业所得税减免年限、扩大高新技术企业认定范围、研发费用加计扣除、固定资产加速折旧等，鼓励更多的企业投入技术研发，提升技术水平，最终提升全要素生产率。

第三，通过结构性税收调整，化解现有产能过剩局面，推动产业结构调整，促进现有资本、技术资源优化配置，提升经济发展过程中的规模效应，推进供给侧结构性改革。全要素生产率测算结果表明，榆林市各县区普遍存在规模效率偏低的问题，说明资本、劳动力等生产要素的投入过多集中在某些特定行业，导致规模报酬递减影响规模效率，存在资源分配失衡的问题。供给侧结构性改革的任务之一，就是化解产能过剩，推动产业结构调整，保证产品供给在更大限度、更高层次上满足人们的需求变化，解决现有低端产品过剩、高端产品不足的问题。产业结构调整包括产业内结构调整和产业间结构调整。实现上述调整目标的具体手段包括资源税、消费税、环保类税费的结构性调整以及企业所得税在不同行业之间的差别税率。对于产业内调整而言，既有资源税仍然不能较好地解决资源粗放式开采的问题，导致资源大量浪费，产品质量低下，低端能源产品无法满足市场对高质量产品的需求。因此，应当提高低端能源产品资源税税率和消费税税率，调节能源产品的质量结构。运用所得税和增值税税收优惠政策，鼓励传统煤化工企业向现代煤化工企业转型，对煤制油、煤制烯烃等深度煤加工产业可以实行企业所得税优惠税率，对于销售上述制品实行增值税不同比例即征即退政策。①王宏晋：《煤炭资源型城市转型与税收政策》，《税务研究》，2015年第12期。对于产业间结构调整，主要依赖企业所得税税收优惠政策。通过一定期限企业所得税税收减免、固定资产加计扣除的手段，引导企业可转化的产能与非专用技术进行转型发展。企业在转型发展过程中，势必将面临巨大的转型成本，包括固定资本更新、技术的淘汰与更新换代，一定年限的持续亏损或者无法盈利。针对上述企业，应当运用企业所得税税收优惠，给予其顺利转型的必要保护。包括对其购买知识产权行为的契税和印花税实行税收优惠政策，对其知识产权购买支出予以加计扣除，现有资本设备可以顺利转型的，针对该部分资本设备加速固定资产折旧率，对于新增固定资产进行转型的，予以加计扣除。②张佩峰，李 宁：《税收推动供给侧结构性改革的思考》，《税务研究》，2016年第5期。通过精准税收优惠政策，引导产能过剩企业向新兴产业发展，实现规模效应的提升，最终实现全要素生产率的提升。

（责任编辑：盛桢）

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2095-1280(2017)01-0009-07

刘 源，男，西安交通大学经济与金融学院博士研究生；刘 峰，男，陕西省国家税务局税收科研所副所长，经济学博士；张伟亮，男，西安交通大学经济与金融学院博士研究生。