个人所得税改革中第三方信息报告机制的建立

◆张 奕

个人所得税改革中第三方信息报告机制的建立

◆张 奕

在分类与综合相结合的个人所得税改革过程中，征管方式的革新是其重要的部分，而第三方信息报告机制的建立又是征管方式改革的重要组成内容。文章指出了建立第三方信息报告机制是个人所得税改革的必然要求，也说明了第三方信息对税务机关获取纳税人税收信息、对税务稽查的重大作用。然后在分析国内第三方信息获取和利用现状的基础上，结合国际上利用第三方涉税信息成熟经验，提出了建立符合我国国情的第三方信息报告机制的思路。

分类与综合相结合；个人所得税改革；第三方信息报告机制

现行个人所得税税制是过去信息技术低下，收入来源单一的历史产物。个人所得税改革迫在眉睫，但是个人所得税具体要怎样改革？如仅从起征点、费用扣除和税率几个方面来修改，虽然能减轻低收入者的税负，但个人所得税的问题并不能根本解决，所以个人所得税要从税制结构上进行根本性的变化。在“十三五”税制改革大背景下，我国已经明确下一步个人所得税改革的方向是建立分类与综合相结合的个人所得税制，逐渐将课税单位由个人变为家庭，并最终实现综合制个人所得税税制。

一、建立第三方信息报告机制是分类与综合相结合个人所得税改革的必然要求

（一）分类与综合相结合个人所得税改革需要明确的重要涉税信息

分类综合模式首要问题是明确各类收入、汇总各类收入。但在互联网经济模式兴起后，在金融产品种类繁多的情况下，民众取得收入的途径越来越丰富，收入的表现形式越来越多样化、隐性化，很多劳务报酬类、“灰色类收入”大量使用现金、实物和红包的方式支付，要实现把一个人或一个家庭的所有收入汇总很困难。

其次，分类综合模式还要弄清楚一个人或一个家庭的所有支出情况，包括老人的赡养支出、小孩的抚养费用、家庭的医疗支出、房贷支出等。虽然大部分的费用可以根据支付的凭据扣除，但是很多费用无法提供合法票据，或者提供的票据有造假的情况。

最后，分类综合模式的一个基本条件要求按家庭为课税单位申报个人所得税，那就要确保家庭有关信息的真实性，比如家庭的人数、家庭的具体成员组成、家庭的经济情况、家庭成员的健康状况等。

分类综合模式需要的收入、支出及家庭信息，如果纳税人不申报或者不诚实申报的话，税务部门很难掌握真实情况，这就是我国个人所得税从分类模式改革到综合模式最大障碍。在分类综合模式下，如获取的信息失真，那么设计再完美的个人所得税税制也无法达到期望的效果。因此，如何得到真实的、全面的涉税信息，才是分类综合模式个人所得税改革的重中之重，才是化解个人所得税改革困境的出路。

（二）第三方信息报告机制的建立是破解分类综合模式个人所得税改革的有效途径

纳税人作为理性经济人，不会主动提供所有真实涉税信息。税务机关要想获得所有的真实涉税信息，实际只能靠两条途径：第一，靠税务部门的税务管理及税务检查；第二，借助知情第三方提供的涉税信息。

第一条途径是目前税务机关掌握涉税信息的主要方式，但是有一个致命的缺陷，就是税务机关和纳税人直接存在着严重的信息不对称。纳税人准确知道自己的收入来源途径、成本费用，在利益最大化的驱动下，纳税人在个人所得税申报时会千方百计地偷逃税收，隐瞒收入或者造假涉税信息，却向税务机关宣称自己是诚实纳税的。由于税务机关在涉税关系中是处于经济业务之外的，掌握涉税信息一般只能依靠纳税人的申报表、申报附属资料以及后面的税务稽查来实现。税务机关在涉税信息方面，处于劣势。税务机关面对13亿人口及上亿家庭的复杂国情，又受税务技术和装备等的制约，税务机关不可能靠自身的努力来获得所有纳税人的涉税信息。为了获得足够的税收信息，税务机关必须拓宽获取涉税信息渠道。那么借助第二条途径即知情第三方提供涉税信息就成为目前化解信息不对称最有效的途径，建立第三方信息报告机制是破解分类综合模式个人所得税改革障碍的必由之路。

二、第三方信息报告机制的建立是分类与综合相结合个人所得税改革的重要组成部分

第三方信息报告机制是指要求涉税关系的第三方将自己知情的、掌握的与纳税人有关的涉税信息告知税务机关。第三方一般是指除税务机关和纳税人以外涉税信息知情人，包括工商、国土、房产等政府相关部门，银行、企业及社会民众等。

（一）第三方涉税信息报告机制能使税务机关获得更真实全面的涉税信息

一般第三方知情的涉税信息是与纳税人直接相关的经济数据，基本上能准确反映纳税人的税源情况。第三方涉税信息包括纳税人在银行的资金收入记录，员工在政府及相关部门的就业、社保等记录，经济业务行为在工商等部门的合同记录，纳税人生产生活在公共部门缴纳的水电气记录，等等。这些涉税信息都是税务部门最有效的税收信息资源。通过引入第三方涉税信息报告机制，税务机关可通过将纳税人申报的收入和支出信息、扣缴义务人申报的信息和第三方报告的涉税信息进行相互比对和验证，对纳税人申报的收入和支出情况的真实性进行核实，就能快速提升对纳税人收入能力和支出情况的了解程度，获得更真实全面的家庭各项涉税信息，如家庭成员、收入支出、保险、社保、房租等信息，大大提高税务工作的效率。

（二）第三方涉税信息报告机制是分类综合个人所得税征管方式改革的重要内容

下一步税制改革的目标是逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，这次改革不只是在税制结构上面进行根本性变革，还要求建立新的征管方式，而第三方信息报告机制的建立就是征管方式改革的一个重要组成部分。分类综合模式下必然要改变分类模式下代扣代缴的主体征管方式，采用由个人或者家庭将全年收入综合计税自行申报的制度。然而面对迅猛增长的纳税人数量，税源信息的复杂性、跨区域性，靠税务机关有限的力量很难确认纳税人申报的真实性和完整性，很难保证新税制改革的顺利实施。因此，第三方信息报告机制的建立是分类综合税制改革顺利进行的前提条件，也是个人所得税征管方式改革的重要内容之一，更是进一步落实信息管税的重要手段。

三、我国现行个人所得税第三方信息报告机制的运行现状

（一）个别地方对保障第三方信息报告执行的法规做了有益探索，但全国整体上法律法规不健全，缺乏操作性

最近几年的个人所得税改革中，税务机关越来越重视对第三方信息的获取和利用，很多地方做了有益的探索，比如广东、山东、江苏等地就制定了地方性法规和规章来保障本地相关部门向税务机关报告涉税信息，但仅限地方层面，立法级别太低，执行效果大打折扣。国家层面虽然也在税收征管法里有条文规定各部门、单位要支持、协助税务机关执行职务，但未从操作层面进一步指出哪些部门和单位是第三方，也没明确第三方具有怎样的权利和义务，更没对信息报告的内容、方式和途径等加以规定。全国规范性法律法规的缺乏，已经成为制约税务机关获取第三方涉税信息的重大屏障。

（二）税务机关获取第三方涉税信息的渠道太少

从税务工作现实情况来看，提供涉税信息的第三方最常见的是工商局、金融机构等少数部门，而且还只是在部分内容上进行沟通，其他绝大多数部门基于自身利益，往往以保护个人隐私和商业秘密等各种理由为借口，拒绝提供涉税信息，甚至有的干脆提供一些虚假的信息。

（三）实时在线的第三方涉税信息报告平台和信息分析平台没有建立

长久以来，少数部门报告信息的方式大部分靠人工，人工提供信息，人工录入信息，信息存在方式绝大多数是通过邮件、U盘的方式传递，甚至有的还是提供纸质信息，没有建立实时在线的第三方信息报告平台，阻碍税务机关直接与各部门对接，时效性大大降低。另外，在信息加工处理方面，税务机关分析平台建立更处于滞后地位，即使收集到好的信息，也不能通过计算机进行自动比对、分类、处理，获得有用信息的时间太长，利用效率很低。

（四）第三方报告的涉税信息存在片面、失真的现象

由于第三方涉税信息采集的手段落后，加上重视程度不够，很多采集到的信息是不相关的或者不太重要的，而对于重要的经营状况、资金流向、成本费用类信息都没有提供，或者存在失真现象，影响税务机关后续事项处理的效果。

（五）基于各自利益的人为信息共享障碍、数据条款分割现象急需打破

工商、企业以及银行等机构的网站都已经建立完毕，甚至最基层的街道部门都有独立的门户网站。但是各部门各自只管自己利益，大量的数据呈现条款分割状态，另外，由于各个部门各自为政，大量数据还处于相互矛盾之中，这种人为的信息共享障碍阻碍社会发展，急需打破。

四、发达国家关于第三方信息报告获取和利用的经验

对第三方涉税信息获取和利用得最成熟的国家是美国，美国从二十世纪六十年代就开始利用第三方信息报告为个人所得税稽查服务，新加坡和日本自二十世纪九十年代也建立了比较完善的第三方收集涉税信息的系统，其他OECD国家也很早就在积极探索第三方信息报告机制对税收的积极影响。通过对他们具体做法的研究，笔者概括了对我国建立第三方信息报告具有参考价值的做法：

（一）从法律层面明确第三方信息报告的主体

发达国家普遍都从国家法律层面确立了第三方信息报告制度的法律地位，明确规定第三方有向税务机关定期报告涉税信息的义务，并对不提供者或提供虚假信息者给予严厉惩罚。从操作层面分析，发达国家确定的第三方包括政府等公共部门，经济业务发生的交易双方以及其他知情者，许多国家还特别对银行、保险等金融主体的信息报告责任进一步做出了规定，对怎样冲破金融的保密规定获取资金流的涉税信息进行了比较规范的约定。

（二）统一规定第三方信息报告的提供方式、报告的具体内容

这些国家的计算机信息系统都比较发达，都建立了比较完善的信息处理数据库系统，为了方便对数据的后续加工处理，都规定了信息报告必须采用规定的格式，而且必须在规定的期限内提交。有的国家甚至对每一类信息的具体内容也做了详细规定。

（三）第三方信息提供者可以通过数据平台进行实时报告，数据使用者也可以利用平台进行实时采集

很多国家依托自己完善的计算机系统，积极研发在线实时信息报告平台，第三方信息提供者只要登录平台，可以实时的将知情涉税信息报告给税务机关，而且很多国家的相关公共部门还能直接和税务系统对接联网，形成信息共享平台，税务机关可以直接进入相关部门内部采集需要的涉税信息。

（四）第三方提供的涉税信息的用途由只用于税务稽查到逐渐用于帮助纳税人申报

很多国家起初利用第三方报告的涉税信息仅仅用于税务稽核，主要目的是防止纳税人偷逃税收。在第三方实时报告信息平台建立后，他们的目的发生了改变，他们把第三方报告的信息及时在纳税人的账户里同步更新，帮助纳税人获得更全面更真实的申报信息，准确完成税务申报。这样更利于税务部门从正面获得准确申报表，减少事后税务稽核，降低征收成本，有助于建立征纳双方的和谐税务关系。

（五）基于纳税人识别号的交叉稽核制度极大减轻了个人所得税征管工作量

很多国家对纳税人采用固定纳税识别号，依托先进的信息技术，可以将同一个纳税识别号的有关信息在电脑进行自动汇总，然后再与纳税人提供的申报表的信息进行自动比对。严格的交叉稽核制度可以发现大量的申报造假者和未申报者，起到震慑纳税人的作用。

（六）对第三方实行高额举报奖励制度，对偷逃税者大大提高惩罚力度

近年来，美国政府为加强对偷逃税者的稽查力度，对第三方信息报告者实行高额奖励制度。据美国官方报道，实施高额奖励后，举报者明显增加，追讨回的偷漏税款也大幅飙升。同时，提高对通过第三方信息发现的偷逃个人所得税者的处罚力度，保证了个人所得税如实申报缴纳。

五、我国在个人所得税改革中建立第三方涉税信息报告制度的时机已成熟

（一）信息技术迅猛发展，计算机技术、大数据、云计算已经逐渐运用到生活的各个方面，实现第三方信息报告的技术障碍已经不存在

2009年国家税务总局就着手将个人所得税信息数据联网，2012年全国地方税务系统个人信息的联网工作全面启动。工商、企业以及银行等机构各个部门的网站都已经建立完毕，甚至最基层的街道部门都有自己独立的门户网站，2013年全国500个城市的住房信息联网工作就已经开始启动，这些都为后续建立第三方涉税信息共享平台扫清了技术障碍。

（二）不动产登记制度改革、户籍制度改革、二套住房认定制度改革、城乡居民基本养老保险制度改革等为第三方信息报告机制的建立储备了大量的数据基础

2015年3月我国不动产登记制度出台，为我国税务机关掌握个人财产收入奠定了基础；基于城乡二元结构的户籍制度在2016年有了重大改变，逐步形成了统一的城乡户籍制度，建设“人户合一”的新型户籍制度；2016年国家启动建设全国统一的城乡居民基本养老保险制度；二套住房认定程序进一步规范化和制度化，这些都说明以家庭为课税单位征收的个人所得税改革时间基本成熟，也为税务机关建立第三方信息报告机制积累了大量的数据，为涉税信息共享创造了良好的基础。

（三）国家已经意识到第三方信息对税务工作的重大作用，积极推进金税三期工程，税务机关信息管税正迅猛发展

政府逐渐意识到第三方涉税信息的重大作用，在新《税收征管法修订草案（征求意见稿）》中指出“纳税人与纳税相关的第三方应当按照规定提交涉税信息”，正式尝试从法律层面来推动税务机关与其他部门的数据信息共享。金税三期将逐渐覆盖全国，将改变我国目前税务信息系统混乱的局面。

（四）第二代、第三代居民身份证全覆盖

分类综合个人所得税模式要求按家庭征收，必然要求按家庭的收入进行汇总缴纳，然而我国之前个人的纳税识别号制度没有建立，导致个人涉税收入支出很难在家庭的名下归集。而第二代、第三代居民身份证的全覆盖，尤其是第三代带指纹识别的身份证，对我国建立统一的纳税识别号制度提供了前提条件，也为第三方涉税信息的后续处理奠定了基础。

六、我国在分类综合模式个人所得税改革中建立第三方信息报告机制的思路

在分类与综合相结合个人所得税改革过程中，征管方式的革新是其重要内容，而第三方信息报告机制的建立又是征管方式改革的重要组成。第三方信息报告机制的建立是一项复杂系统工程，应充分利用目前信息技术创新成果，在借鉴发达国家获取和利用第三方信息经验的基础上，按新时期征管方式改革要求，逐步建立符合我国国情的第三方信息报告机制，具体思路如下：

首先，要从国家法律层面，通过立法来保证第三方信息报告机制的法律地位。国际经验和实践都证明了，立法规定是税务机关能否获取到真实全面的第三方信息的保障。应抓住个人所得税改革大好时机，从法律上规定第三方向税务机关报告涉税信息的义务，细化条款，规定哪些单位、部门、组织、机构和个人等应向税务机关报告涉税信息的具体内容、方式、途径、程序、时限等，以及对未按规定提供信息的第三方给予严厉处罚的责任，为第三方信息的报告和采集夯实法律基础。

其次，在第二代、第三代身份证普及的基础上，建立终身固定唯一的个人纳税识别号。第三方信息后续的分类、汇总、比对等加工处理只有建立在统一的个人纳税识别号基础上，才能自动处理，才能有效提高第三方信息利用的效率。因此，可以通过立法的形式，将每个公民的身份证规定为个人唯一的纳税识别号且终生不能改变，并且强制要求纳税人在办理经济事项时，如在银行开户、得到收入及支付费用等时必须提交纳税识别号，还要将个人纳税识别号与个人的信贷、房贷、社保等联系起来。

第三，由政府部门牵头，税务部门主导，积极搭建第三方信息共享平台。规范化、常规化的信息沟通平台，是实现第三方信息获取和利用的基础，也是税务机关高效治税的依托。第三方信息平台的建立涉及很多部门，仅靠税务机关与各部门沟通很难真正实现信息共享。政府强势领导、各部门协作配合、税务机关主导是推动第三方涉税信息共享平台建立的关键。应由政府部门牵头成立专门的工作机构来保障信息平台的运行，税务机关积极配合当地政府，利用现有网络条件，与民政、工商、金融、社保、房管等部门的系统进行链接，建立具有涉税信息采集、交换、分析、处理为一体的第三方信息共享平台，实现第三方涉税信息自动实时的传递。

第四，在第三方信息报告机制中要细化第三方信息报告的具体内容、方式，为第三方涉税信息的报告提供可执行的操作指南。报告的信息至少要包括报告者姓名、纳税识别号、收入、支出、财产、交易内容、涉及价格、业务日期等信息，具体报告信息如下表。国家还应设计出一种全国统一的信息报告格式处理，为确保涉税信息传递的时效性，统一要求采用电子方式传输，而且要求第三方提交涉税信息的时间应不晚于纳税人自行申报日期。同时对不提供、不真实提供、不按时提供第三信息的报告方建立第三方报告档案，给予惩罚。

个人所得税第三方信息具体报告内容表

第五，以第三方报告的信息为基础建立自动化的纳税评估系统。税务机关通过第三方信息共享平台获得全面真实的第三方信息后，靠人工去分析处理达不到利用信息的最优效果。为充分利用来之不易的第三方信息，还需建立自动化的纳税评估系统。纳税评估系统主要是对第三方信息共享平台接收的信息进行后续加工处理。具体处理流程如下图：运用信息技术手段，把纳税人同一纳税识别号下的不同来源的涉税信息进行整理汇总，然后将纳税人自行申报信息、税务机关自身掌握的信息和第三方提供的涉税信息进行自动比对，自动判断纳税人是否真实申报，是否要申报而未申报。最后根据比对结果，进行相关处理：对如实申报的纳税人给予鼓励；对于轻度无意违规纳税申报者要求他在规定的期限内补缴税款和滞纳金；对于重度故意偷逃税者应交给税务稽查部门处理。

自动化的纳税评估系统信息处理流程图

第六，借鉴国际经验，要求第三方通过共享平台提交社会信息的同时，把同样的信息同步发送给纳税人。第三方涉税信息不仅可以帮助税务机关获取有用的、便于督促纳税人纳税的信息，还可以成为帮助纳税人申报的有用的信息。为纳税人了解真实纳税情况，准确填制申报表提供数据基础，减少纳税人自行申报的无意违规现象，减轻税务机关税务核查的工作量。

最后，建立群众举报奖励制度。群众举报制度是近几年在很多领域充分运用的制度，而且取得非常好的成效。在第三方信息报告机制中，群众作为单位、组织、机构等之外的第三方，同样可以发挥不可估量的作用。要建立群众举报奖励制度，积极倡导群众提供举报信息，根据举报信息的贡献给予不同程度的奖励，并保证为举报者保密。积极发挥社会监督的作用，激励全体公民协税护税。一方面，可从正面发挥协助税务机关稽查税收的作用；另一方面，对纳税人形成威慑，使之害怕被举报而不敢违规纳税，形成全社会诚实纳税的社会风气。

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[4]刘 畅.涉税信息共享制度法律分析[J].法制与社会，2015,(5).

（责任编辑：启明）

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2095-1280(2017)01-0016-06

张 奕，女，广东罗定职业技术学院讲师。