包容性发展下结构性减税与个人所得税制的完善

付雅+付红梅

[摘 要]结构性减税是当前我国实施积极财政政策和稳健的货币政策的重要一环，是税收公平原则的具体化，在鼓励投资、扩大消费、调整经济结构方面发挥了重要作用。通过分析我国现行税制的结构性问题，指出后金融危机时代在继续降低总体税负水平的前提下，在包容性增长理念的指导下，坚持结构性减税与税制优化相结合，结构性减税与配套改革相结合，并提出进一步推进结构性减税的税制优化思路，以促进我国经济结构调整和税制结构调整。

[关键词] 结构性减税；税制；包容性增长

前言

2016杭州G20峰会主题：构建创新、活力、联动、包容的世界经济。峰会倡导的“包容和稳健增长”主题与我国全面建成小康社会目标，以及协调、共享发展理念不谋而合。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）贯穿包容性发展的主线。税法基本原则是税收法定、税收公平、税收效率、实质课税四大原则。包容性发展为结构性减税政策的推进提供了方向，包容性增长涉及的最根本的问题是公平问题，是税收公平原则的具体化。结构性减税政策应该在减税的前提下，更多的关注公平、关注民生，促进经济增长的包容，推动社会的和谐进步。

全面实施营改增是今年政府工作的重头戏，是积极财政政策的关键性举措，也是结构性改革和财税体制改革的重大举措。此次营改增全面实施，涉及建筑、房地产、金融、生活服务四个行业，有利于拉动经济，促进经济转型升级，促进产业分工优化；有利于完善税制，全面推行营改增后，实现了增值税对货物和服务的全覆盖，贯通服务业内部和二、三产业之间抵扣链条，从制度上消除重复征税，对完善我国财税体制有长远意义。但我国目前结构性减税还存在问题，税制有待优化，税负需要减轻。

一、我国现行税制存在的结构性问题

《纲要》指出税制改革目标是： “建立现代税收制度”、“全面落实税收法定原则”和“逐步提高直接税比重”。指出现代税收制度是“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”。稅制改革原则：优化税制结构、稳定宏观税负、推进依法治税。税制改革内容：深化国税、地税征管体制改革；完善消费税制度；实施资源税从价计征改革，逐步扩大征税范围；清理规范相关行政事业性收费和政府性基金；开征环境保护税；完善地方税体系，推进房地产税立法；完善关税制度；完善税收征管方式，提高税收征管效能；推行电子发票；加快推进非税收入管理改革，建立科学规范、依法有据、公开透明的非税收入管理制度。笔者认为，我国税制存在以下三个方面结构性问题，需要加以完善。

（一）税制自身的结构性问题

税制结构的基础是税收，当前运用最普遍的税收分类方法是以课税对象的性质进行分类，相应搭建起流转税、所得税、财产税的税制结构。我国1993年启动的税种改革，目标之一的构建以流转税和所得税并重的“双主体”税制，充分发挥流转税筹集收入和所得税调节分配的优势，共同促进经济与社会的全面、协调、可持续发展。然而，到目前为止，我国所得税和流转税的比重65.1%和25.4%，流转税独大的现象并未得到实质性改变。因此，我国现行税制仍不是真正意义上的“双主体”结构，税收功能体系完备的优势未发挥。我国税制结构存在问题，货物与劳务税与所得税、间接税与直接税之间比例不协调。间接税所占比例过高，例如2013年，货物与劳务税占62%，所得税占26%，两者比重2.4：1；间接税占比62%，直接税占比34%，两者比重1.8：1。然而，国外经验表明，间接税与直接税比值以1.2：1为宜，否则会拉大贫富差距。

（二）纳税主体的结构性问题

纳税主体的结构性问题是税负在不同收入水平的社会成员之间、不同规模的企业之间分摊所体现的结构性，强调量能课税基础上的差别负税。量能课税要求根据纳税人实际承受能力合理分摊税负；差别负税与收入和消费同向变动。但是我国现行税制与上述原则相偏离，存在税收负担主体“倒挂”现象。如前所述，间接税的高速增长会加剧居民收入分配差距。就货物与劳务税而言，低收入者缴纳的货物与劳务税占其收入比重高于高收入者。我国现行税制存在调节环节单一、征管水平有限等问题，导致调节部分失灵，税收杠杆往往对收入分配起到一种逆向调节作用。同时，我国居民税负和小微企业税负重。此外，个人所得税分类计征模式和无差别的宽免扣除制度，无法真实反映纳税人的纳税能力，又因税率档次多，最高边际率高，征管难度大灯问题，面对高收入者的收入来源多元化时变得力不从心，结果是税源流失严重，高收入者税负轻，中低收入者税负重的结构性倒挂，个人所得税与调节收入分配的要求相差甚远。

（三）地方税收体系的结构性问题

地方税体系不完善，缺乏主体税种。我国现行地方主体税种是财产税和资源税，比重很低，现行的房产税极不健全。除此之外，地方财政困难还与我国现行财政体制有关。我国地方政府本级税收不能满足本级支出需要，地方政府履行职能和执行中央决策积极性不高，甚至会产生道德风险。中央对地方转移支付资金配套和其他条件繁多，致使地方更热衷于通过各种非税方式筹集收入，形成“土地财政”、“资源财政”等。

二、结构性减税内涵分析

关于结构性减税的内涵，目前学界有如下观点。有学者认为，结构性减税是纳税人实质税负水平的下降和政府税收收入的减少；还有学者指出，结构性减税既区别于全面大规模的减税，也不同于一般的有增有减的税负调整，而是更注重和强调有选择性地减税，是为达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平。另有学者认为，结构性减税不排斥结构性增税，在总体上应保持税收收入的增长而非下调；还有学者指出，基于财政平衡的考量，主张我国的结构性减税应采取稳定税收收入占GDP比重，同时控制税收增速的政策取向。基于我国政府当前存在大量非税收收入的现实，有必要从更广义的角度来看待结构性减税，即其范围不仅包括了一般意义上的政府税收收入，还应包括政府以费、基金等形式征收的全部政府性收入。

《纲要》采取宽口径的税收负担之意，其范围不仅包括了一般意义上的政府税收收入，还应该包括政府以费、基金等形式征收的全部政府性收入。我国结构性减税的内涵可以从以下方面进行理解。第一，结构性减税不是单纯地减少税收，而是要针对不同的税种采取减税、调税以及增税的措施，是对政府税收收入结构的优化。

第二，结构性减税是政府税收收入占GDP份额的相对减少。结构性减税是国家税收收入减少或其占GDP比重相对下降，而不是以前税制改革所坚持的在维持税收收入或税收收入占GDP比重总体不变的条件下，不同税种收入的此增彼减。其次，结构性减税是税收收入增量的相对减少，而非税收收入绝对数字的减少。有学者建议，总体上，在清费立税的基础上，考虑到我国人均收入仍处于中等低收入国家阶段，宏观的税收负担水平应保持在25%左右为宜。

第三，结构性减税要减的不仅仅是政府税收收入占GDP 的比重，而是政府全部收入占GDP 的比重；结构性减税要调整的不仅是政府税收收入的结构，也包括政府全部各项收入的结构。因此，结构性减税的税制改革，考虑到税外收费，全部政府收入（税费改革后主要体现为税收收入）占GDP的比重应该有所降低，并总体稳定在一个合理的区间，并不意味着税收收入占GDP的比重逐年递减。同时在经济发展的不同阶段税收政策允许做出相应的调整，出现“增税”或“减税”。结构性减税的目标有二：一是要减税，促进投资、消费、出口的增长；二是要有减有增，以“调结构”，通过优化税制结构来调整经济结构。

三、个人所得税优化建议

今后结构性减税政策的推进更应注重发挥税收政策调节收入分配的作用，这符合习近平主席所提出的包容性增长的理念。基于包容性发展的结构性减税政策应定位为：由促进经济增长转变为促进民生；由注重经济增长速度转变为注重环保；由注重规则公平转为注重起点和结果公平。坚持结构性减税与税制优化相结合，规则平等与实质平等相结合，结构性减税对解决我国税制问题具有天然优势，将减税操作与税制改革的方向相对接，形成各种税收工具和税收要素科学分布、协调配合、功能完善的税收制度。

我国1994年新税制改革的目标是构建流转税和所得税并重的“双主体”税制结构。但由于受当时经济发展水平所限，企业获利能力不高，实际执行的结果仍然流转税独大的“单主体”的税制。2008年起我国企业所得税改革虽然总体上降低了税负水平，但由于经济发展水平比1994年有了很大的提高，因而税收收入的结构上，流转税所占比例在逐步降低，所得税目前在我国税收收入的比重已经接近30%。可以预见，税收制度和政策不变的情况下，所得税在税收收入中的比重也会进一步提升，真正与流转税“并驾齐驱”，所得税筹集财政收入、促进经济社会发展和调节收入分配等作用也将得到进一步凸显。

改革个人所得税，降低工薪阶层税负。我国目前分类征收的个人所得税，最主要的收入来源于广大工薪阶层，是名副其实的“工薪税”，现行个人所得税距所得税调节收入分配的要求差距甚远，个人所得税的逆向调节更加突出。这是因为，由于受到涉税信息严重不对称的征管钳制，具有高度负税能力的财产性、资本性与隐性收入却控管乏力，真正的高收入者所纳个人所得税的比重要远远地低于其收入在居民收入中所占比重，其公平分配收效甚微。因此，要降低工薪阶层的税收负担，首先应将个人所得税定位于“富人税”，防止它们给中、低收入阶层带来沉重税收负担，发挥个人所得税调节收入分配的功能，而非取得财政收入的功能。具体而言，应进行如下改革：一是尽快进行“分类与综合相结合”的个人所得税改革，简化税率级次，进一步降低低收入者税收负担比例，缓解对个人收入分配调节的扭曲，切实做到量能课税的实质公平，维系经济内在稳定机制。二是采取有差别的宽免扣除制度，综合考虑城镇居民基本消费支出水平、最低工资、低保水平、通货膨胀水平等指标，采用“指数化”政策，每年或者每两三年做一次调整，并逐渐转变为以家庭为单位计征，以进一步提升该税的公平性，强化税收职能结构。三是加强对高收入者的征管，尤其是加强对财产性、经营性、隐性收入的管理，增强个人所得税的调节功能。

此外，结构性减税需要税费改革予以配套推进。科学合理的税制，需要严格的税收征管才能得以贯彻实施，因此，结构性减税需要严格对纳税人的纳税监管，强化重点税源监管，各部门通力合作，保障结构性减税的有效发挥。

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（編辑/李舶）