公平优先的税制设计可能性设想

金丹丹

摘要：效率和公平是税制设计的两大永恒主题。长期以来，我国以“效率优先”为发展方向，税制设计在推进公平、调节社会收入分配差距方面作为不足。本文试图从“公平优先”为税制设计的最低准则，对现有税制中五大主要税种提出了修订建议，并建议开征社会保障税。

关键词：效率；公平；税制

中图分类号：F810 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）004-000180-01

经过改革开放30年以来“效率优先、兼顾公平”政策的实施，效率与公平的天平在市场加政策的叠加作用下，向追求效率一方倾斜，社会不公平的现象已经十分明显。本文试图从这个根源出发，以“效率优先、兼顾公平”为准绳，对照现有税收制度中不利于缩小收入差距的制度设计，提出变革的方向。

一、税系设置的总体原则

一般而言，不同税种的职能和对社会经济的影响是不同的。以流转税为主的间接税系适用于实现经济效率的目标，而以财产收入行为税为主的直接税系适用于实现公平分配的目标。为了达到调整收入分配的目的，我国应当考虑建设以直接税为主的税系组合。

从当前现状看，1994年以来的分税制改革虽然确立了我国流转税与所得税并重的双主体结构，但税收收入中间接税系仍然一枝独秀。上述现状不仅不利于改善已经愈演愈烈的收入分配差距，而且也将不利于国民经济发展。为真正发挥税收对促进分配公平的作用，税系设置的总体原则是，降低间接税系比重，提高直接税系比重。全面实现“营改增”后调整增值税税率设计、完善消费税、提高个人所得税在所得税收入中相对占比，降低企业所得税比重、逐步推行房产税、资源税和社会保障税。

二、税种设计

（一）隐性调节收入分配的间接税：增值税

增值税是我国税收收入的主体，对经济增长存在显著的正效应，2016年“营改增”全面实现，将大大强化增值税的收入调节功能。更重要的是，“营改增”全面实现将真正革除现有的流转税重复征收的弊端，降低间接税税负。考虑到间接税税负随着收入增长反向变动，即：在低收入人群中，间接税税负更重的性质，流转税税负的下降将间接促进收入公平。本文建议，对生活必需品实施3%左右的低税率，扩大增值税的免征范围，除了免征额规定外，尽可能取消其他优惠措施，以符合增值税环环相扣的链条特征。

（二）直接调节收入差距的间接税：消费税

消费税虽然是间接税，但由于其征收范围的选择性，在调节收入差距方面具有重要的作用。因此，在优化消费税方面，不仅应加大消费税征收比重，还应适当调整消费税征收范围，通过合理平衡部分应税品的税收负担水平，“取之于富，用之于穷”。本文建议，将高档皮毛及裘皮制品、高档家电、实木家具等纳入征纳范围；取消对汽车轮胎、工业酒精及普通化妆品的征税；适当降低黄酒、啤酒、化妆品等一般生活消费品以及混合动力车灯等具有节能环保特点商品的税率；调高汽油、柴油等不可再生资源以及奢侈品、不利于环保污染品的税率。

（三）当前收入调节的主力军：企业所得税

由于现阶段个人所得税规模过小，企业所得税规模过小，企业所得税在调整收入分配方面起到了最重要的作用。随着全球化的深入，以降低企业所得税为主要手段的国际税收竞争愈演愈烈，我国较高的企业所得税率不仅不利于国家竞争力与经济发展，在调节收入分配方面也存在其负面影响：一是产业萎缩或外移将导致大批劳动力提供者（即低收入者）失业，直接降低低收入者收入水平；二是高税率对中小企业的限制性大于对大型企业的打击力，事实上促进了产业垄断与集中，造成了收入分配的集中效应。因此，本文建议，进一步降低企业所得税税率，达到OECD成员国企业所得税比-重水平（8-10%）。

（四）未来收入调节的核心税种：个人所得税

近年来在不断扩大的收入分配差距和财产税体系缺失的情况下，强化个人所得税调节功能的呼声日益高涨。但现行个人所得税在调节收入方面仍存在诸多缺陷，如个人所得税在工薪所得上具有累进性，而在财产所得和经营所得上具有累退性；对中等收入阶层的调节功能较弱，而对高收入阶层调节功能较弱等。因此，完善个人所得税制，提高个人所得税在税收体系中的相对占比，是有效发挥个人所得税再分配功能的前提。本文建议对个人所得税制度进行优化，将劳动所得与资本所得纳入综合征收范围，实行统一的费用扣除标准和统一的税率形式，有利于实现资本与劳动两要素间的税负公平。现有的分类课征模式是的工资薪金所得、个体工商户经营所得、承包承租所得采用实际上的累进税率，而利息股利所得等较为富裕阶层的财产所得采用比例税率（即实际上的税负累退）。上述改革将改善这一分配不公平。此外，改变个人费用扣除项目的扣除方式，在制度设计上将对高收入者的标准扣除加以限制或者改标准扣除为免抵法。还可以比照新西兰、芬兰，将抵免额仅限于中低收入阶层。

（五）亟待调整完善的税种：房产税

财产税是所得税的重要补充，调节的重点是富人，是在所得税对收入调节的基础上，对纳税人所拥有的财产作进一步的调节。现行财产税的主要税种是房产税，其缺陷主要表现为个人房产税开征范围过小，没有包括个人经营用的房地产，对个人财产存量的调节存在欠缺，调控力度有限。事实上，经营用房地产的拥有者的纳税能力明显高于个人自住房地产所有者，造成了事实上的不公平。因此，本文建议，将现有房产税和城镇土地使用税合并，征收统一的房地产税，解决房产和地产分开征税导致的税制芜杂。同时，扩大征税范围，将城镇居民的个人房产纳入房产税的征税范围，对居民个人拥有的普通商品房实行低税率，多套住房、高档住房和豪华别墅实行高税率，以更好的调节收入分配，实现税收的纵向公平。

（六）社会公平的标准线：社会保障税

社会保障具有良好的均衡贫富的性质。在发达国家和大部分发展中国家里，社会保障资金是在全国范围内征收统筹，对平衡地区间、城乡间、群体间及个体间的收入差距起到积极作用。目前，我国的养老、医疗和事业等社会保障仍然主要是以收取社会保障费的形式构成社会保障基金，在省一级统筹，筹集和发放的标准各地也不一样，费改税进展缓慢，弱化了税制结构的收入分配效应。本文建议，尽早推进社会保障税制度设计，全面促进社会公平与效率。