新发展理念下的智慧城市建设路径探讨

薛寒欣

（中共福州市委党校，福建 福州 350014）

城市是一个复杂的综合体，随着人类社会的发展而不断演化着。正如吴良墉院士所提出的：“城市是根据一定的生活方式和生产方式将一定区域组织起来的居民点，是该区域更大腹地的政治、经济与文化生活的中心。”[1]现代城市更是一个政治、经济、文化、科技、教育与信息中心，包括市民、政府、基础设施和各类组织等基本要素。其中，市民的生活与生产是城市的核心，即城市存在的本质是为人服务。智慧城市是城市信息化的高级形态，是城镇化、信息化和工业化的深度融合。建设智慧城市不仅可以转变经济发展方式实现经济倍增，还可以改变城市生产方式，提高居民生活质量，推进可持续发展。[2]目前，国内对于智慧城市的研究尚处于探索阶段。本文以中国知网作为搜索来源，以“智慧城市建设”为主题进行模糊检索，可以发现，国内有关智慧城市建设的介绍始于2010年，从2010年到2016年期间总体上呈现不断增长趋势，但相关核心研究成果还不多。可见我国智慧城市建设研究还未形成规模，研究的广度与深度还未能满足实践需要。针对我国掀起的智慧城市建设浪潮，本文拟在论述智慧城市理论 以及其发展的基础上研究我国智慧城市建设的具体实践，并以“创新、绿色、共享、开放、协调”新发展理念为视角，深入剖析智慧城市建设“热潮”背后存在的问题以及突破路径。

一、智慧城市建设概述

（一）智慧城市的兴起

IBM在2008年全球性金融危机爆发的背景下提出了“智慧地球”设想，在2009年又提出建设“智慧城市”的构想方案，该方案认为智慧城市可以实现政府部门相关领域的相互协作，为解决城市病提供新思路，促进各项社会事业的全面发展，成为城市管理的新形态。此后，越来越多的城市基于自身特色，制定战略规划，实施智慧城市建设。数据显示，截至2017年6月末，中国100%的副省级以上城市，89%的地级以上城市，47%的县级及以上城市都在推进智慧城市建设。建设智慧城市，本质上即是通过技术创新来引领城市生产生活方式的变革以及经济社会的发展。因而，有的学者侧重于从技术的视角来看待智慧城市建设，如IBM公司认为智慧城市是充分运用信息技术手段分析、整合城市各类关键信息，从而对城市服务、公共安全、民生、环保等做出智能响应，从而创造更美好城市生活。[3]还有的从公共管理方面提出了对智慧城市的理解，强调应用信息技术来满足城市公众的工作和生活需求出发，通过优质环境、人力资本、社会资本等来促进城市发展，突出政府在城市建设中要发挥重要作用。[4]

基于以上观点，本研究认为如果单从公共管理视角定义智慧城市，难免会忽略新兴信息技术对城市治理模式的深刻变革。而若仅从技术角度界定智慧城市，又不免有忽视了智慧城市所具有的提供公共服务、满足公共利益的重要价值属性。因此，本文主张把信息技术维度与公共管理维度有机结合起来，将智慧城市的内涵解读为利用云计算、大数据、物联网等新兴信息技术，实现城市的智慧管理以及公共服务的均等化，促进经济、社会、生态协调发展，最终形成更绿色节能，更透明开放、更灵活服务的新型城市形态。该内涵主要是在“创新、绿色、共享、开放、协调”的新发展理念下对智慧城市的再认识，包括以下5个方面。其一，创新行政管理体制。构建政务云平台，从人工向智能转变。其二，协调政府与市场的关系，促进经济、社会、生态的和谐发展。其三，注重绿色发展。强调通过应用新一代信息技术，降低能耗，减少污染。其四，搭建智慧平台开放数据，让企业、公众可以共享信息资源。其五，根据公众需求提供惠及所有人的均等服务，让人人共享智慧生活。

（二）智慧城市的特征

智慧城市的“智慧”不仅包括信息技术手段的先进性，更包含城市管理者和市民的智慧程度。因此，智慧的实现，有赖于构建广泛覆盖的信息感知网络，具备全面互联的信息体系，构建深度整合的信息共享机制，拓展智能融合技术的应用，实现以人为本的可持续创新。即如下五个方面。

1．透彻感知。通过广泛覆盖的智能传感设备，实现对城市方方面面的综合透彻感知以及对城市运行的核心系统全面监测，实时智能捕捉、获取城市的各种信息，继而对各类感知数据进行分析处理，主动做出响应，促进城市的高效运行。

2．全面互联。智慧城市一方面通过利用物联网将无所不在的智能传感器连接起来，从而掌握大量的信息数据，另一方面，通过互联网进行各种感知数据的智能传输与存储，实现更全面的互联互通。

3．深度整合。物联网与互联网系统的完全连接和融合，将多源异构数据整合为一致性的数据——城市核心系统的运行全图，构建城市的信息基础设施，从而实现城市各类信息的深度整合和高度利用，使得城市各部门、各流程能够无缝隙连接。

4．智能协同。基于智慧化的基础设施以及智能融合技术的应用，城市中原先独立的各个系统能够协同运作成一个智能整体，政府、企业、个人与城市的基础设施、核心系统之间实现和谐高效的运作。

5．以人为本。智慧城市提供的智慧化平台更适应知识社会条件下的创新2.0范式，[5]智慧城市建设特别重视以人为本原则，强调以市民需求为导向，通过微博、微信等工具与方法促进公众参与，不断推进开放创新、协同创新、大众创新，为公众提供更高效便捷的智能服务，实现城市的繁荣发展。

二、智慧城市建设需要解决的问题

智慧城市建设是一项复杂的系统工程，涉及到组织、政策、环境等众多内外部因素，加上建设周期较长，信息间相互关系错综复杂等问题，很容易使得智慧城市最后的建设效果不尽如人意。目前国内智慧城市建设面临的瓶颈主要有以下几个方面。

（一）公众参与度低

智慧城市当前的建设主要体现为整合政府部门，即参与主体主要是政府，公众却很少参与。智慧城市的最终建设目标应该是使得人人共享智慧生活，若智慧城市在建设过程中缺乏与公众的相互协作，不仅政府无法迅速根据公众需求做出反应，公众也不能很好地享受所需求的个性化服务。

（二）重复建设率高

国外发达国家智慧城市建设起步早，技术相对成熟，而当前我国智慧城市建设多是基于模仿学习的经验借鉴，很多城市的建设重点仅仅是信息基础设施的兴建推广，或只将重点放在技术建设，盲目进行大规模投资。并且，各级政府、各部门在智慧城市建设过程中，各自为政，自行采购，分别架设自己的机房、自己的网站等，造成资源浪费，重复建设。

（三）统筹规划少

很多地方的智慧城市建设缺乏科学的统筹规划，建设焦点局限于制度、技术、应用等独立的问题。许多地区未深入理解智慧城市的阶段性特征和发展条件，大都是一边规划一边建设，若出现问题，只能进行修补或者推倒重来。缺乏统一规划的指导只会使得智慧城市建设缺乏长远的制度保障，陷入发展困境。

（四）服务质量较差

提供公共服务是智慧城市建设的最终目标，但现在普遍存在着智慧服务流于形式现象。一方面，很多地区政府都开通了政务微博、政府网站来促进政府与公民之间的交流互动，却不能充分发挥这些平台的作用，一些网站、政务微博更新信息、回应舆情速度慢，基本处于僵尸状态，或是长久无人管理，内容陈旧。大多数政府网站、政务微博都只是以传统的发布信息为主，网页设置简单，应用性不强。另一方面，各级政府坚持开放态度，实时信息公开。但很多政府只是公开单位的一些简介、规章、制度等，对于公众真正感兴趣的民生项目、财务收支状况等依然处于封闭中。

（五）信息资源共享难

在我国，政务信息资源共享难的问题一直都存在。国家信息化专家咨询委员会委员宁家骏曾指出，由于信息资源的采集、开发、归属等方面的相关管理规则还不明确，不少地区政府将政府信息资源的产权部门化，人为设置了信息互联互通壁垒，导致信息资源不能有效整合，不能充分共享。尽管智慧城市的建设过程中，部分区域开始着手解决信息孤岛问题，搭建信息资源共享交换平台，但仍存在着总体规模小，分布散，功能不完善，各地区、各平台之间标准不对接，接口不统一，信息不互通等问题。

三、新发展理念下智慧城市的建设路径

针对上述智慧城市发展存在的问题，如何突破这些难题推进智慧城市建设已成为一个亟待解决的重大课题。党的十八届五中全会提出“创新、绿色、协调、开放、共享”的五大发展理念，为我们如何更好地建设智慧城市指明了方向，中国智慧城市建设可将五大发展理念作为顶层设计的指导原则，进行统筹规划。

（一）注重公众参与，创新行政管理体制

公众的创新潜力是城市创新力的最重要来源，公众的积极参与，可以为智慧城市建设提供源源不断的创新动力。一方面提高公众参与意愿。通过加强宣传教育，促进公众在思想和观念上认同接受智慧城市。同时健全相关制度保障，保护公民的言论自由，免除公众的后顾之忧。另一方面提高公众的参与能力。政府应大力举办各种应用平台操作技能、信息技术知识、公共管理知识等软硬件培训讲座，提高公民使用政务平台所需的知识储备。同时简化各种服务平台的操作使用流程，增强其易用性。

公众参与公共管理是智慧城市建设可持续发展的重要保证，然而传统的“强政府、弱社会”体制不利于公众在智慧城市建设中发挥作用。因此必须改革臃肿的传统行政组织，进行内部组织的有效整合，优化组织结构。纵向上通过应用信息技术工具减少组织层级扩大组织幅度，提高信息传递和回应速率。横向上打通不同组织部门之间的信息壁垒和信息垄断，实现信息的互联互通以及跨部门业务的协同合作。另外，充分利用智能技术工具，提高办公效率，推动城市治理精细化。对于程序性的常规业务进行智能化决策，政府公务人员集中做好非程序性的决策工作，进行人与智能技术的合理分工。

（二）贯彻绿色发展理念，推广应用新一代信息技术

绿色发展理念实质上要求我们在推进经济发展和社会管理中，应努力向资源节约型和环境友好型方向转变，最终实现“环境污染少、资源消耗低、产品附加值高”。智慧城市建设中的信息要素，不仅能够充分挖掘个体的智能潜力以及社会的物质资源潜力，从而实现个人决策与组织行为的最优化，并且在被重复使用与无限复制的情况下，不增加原来成本，不会对环境造成污染。同时，智慧城市建设以云计算、物联网、大数据等为重要基础，他们的推广应用将不断壮大新一代信息技术产业，使得两者形成以用促业、以业促用的良性互动。

首先，政府可在灾害预警、食品安全追踪、医疗卫生、环境监管等领域推广应用物联网技术，提高有关政府部门快速反映能力与监管水平。如智慧食品的实践，消费者通过扫描超市出售的肉品上的二维码，阅读了解肉品来源，确保食品安全。其次，政府可构建基于云计算技术的政府信息资源共享交换平台，破解互不相连的“信息孤岛”和“数据烟囱”，不断推进业务应用信息系统的互联互通，实现业务协同与信息共享。最后，政府还可通过推广应用Web 2.0技术来促进与民众之间的互动，推进和谐社会建设。目前，一些欧美发达国家的电子政府已进入政府2.0模式，即创新2.0视野下的智慧政府，强调以用户创新、大众创新、开放创新、协同创新为特征，并以此为平台来构建更灵活弹性的政府架构，从而实现政府、市场、社会的多方共赢局面。

（三）开放政府数据，构建信息生态系统

开放的发展理念体现在智慧城市建设中，即要求形成透明式政府，让政府的权力运行在阳光下，通过开放数据，自觉接受社会各方的监督，为公众提供更好的服务，促进城市的智能化发展。不管是泥石流、地震、疫情等突发重大自然灾害的应急救援，还是日常生活中的教育、医疗、交通等公共服务，开放数据都有助于公众充分获取信息进而进行更好的决策。政府数据开放，将推动城市范围内的数据整合、数据挖掘，构成一个完整的信息生态系统，使得个人、企业、社会可以对这些数据进行共享利用，从而实现数据价值增值与创新。

截至2015年底，全球已有122个国家和地区政府不同程度地开放了数据。政府数据开放是指，政府将所掌握的各类数据主动地向公众无需授权地、免费地、无差异地公开，以推进政府透明化建设。政府开放数据，不但能够有效监督政府运行，推进服务型政府建设，还提高了公众对公共管理的参与度。借鉴欧美国家开放数据的先进经验，我国也加快了开放数据进程。首先，有的地区通过举办相关创新大赛来普及公众对开放数据重要性的认识，提升公众的参与度，并通过孵化等方式扶植中小企业，鼓励创新。其次，政府也在主动探索与企业开展合作，基于开放数据，共同为大众提供服务。如百度与江苏省交通运输厅合作签署的《战略合作框架协议》。最后，通过制定大家共同遵循的相关技术标准规范来逐渐摆脱信息孤岛，形成统一标准体系。如中国通信标准化协会制定的“智慧城市信息资源开放共享的需求及其技术研究”等标准，这就为规范开放数据实现信息共享共用提供了技术保障。

（四）转变执政理念，协调政府与市场关系

互联网时代，政府与外部组织的协同互动，势必要打破政府组织在权力结构中的中心地位，权力的去中心化已成为一种必然趋势，而要实施好政府与外部的配合，就需要政府切实转变执政服务理念，以平和、包容、开放的心态面对时代的发展。智慧城市强调公众参与，重视公众与外部组织在社会管理、行政监督中的作用，努力实现社会管理的协同合作。因此，推动智慧城市建设，必须改变政府传统执政理念，协调好政府与市场、社会的关系，构建政府引导，多方力量参与的运营模式。

政府在转变执政理念过程中，应逐渐实现政事分开、政企分开、政社分开，给予市场、公民、社会更多的参与管理空间。一方面，尊重公共管理的主体多元化趋势，对于市场、公众可以自行管理、自行解决的事情尽量放手，不再包揽管理，如引入市场竞争机制，将一些公共服务外包等。另一方面，在公共资源配置方面，地方政府仍发挥着统筹规划的主体引领作用，弥补市场失灵，协调好政策、体制、社会等方面的配合，鼓励社会力量参与智慧城市建设。在智慧交通、智慧医疗、智慧环保等领域引入社会资本共同参与，利用市场约束、利益驱动与资源约束的倒逼机制引导创新。

（五）提供均等化公共服务，共享智慧生活

智慧城市建设的目标、重点、定位都是要以人为本，不断提升公众的获得感和幸福感。一方面，政府数据开放将逐渐改变“信息不对称”现象，使得个人、企业、社会共享信息资源。公众能够充分获取所需要的信息，全面掌握相关公共服务流程，确保享有均等的教育、医疗、就业等服务权利。另一方面，智慧城市所提供的均等化公共服务，应是极大提高公众生活质量，切实实现公众生活的全面覆盖，惠及所有人的公共服务。

共享智慧生活应该包括以下几个方面的内容。首先，共享均等化服务。智慧城市的建设重点不是提供更多的服务，因为这些服务更多的是让拥有较高信息技能的用户受益，却不够关注信息技能较差的边缘弱势群体。智慧城市能够进行公共资源云端化、虚拟化、移动化，可有效消除数字鸿沟，积极回应弱势群体的需求，实现公共服务均等化。其次，共享无缝服务。依托于高度发达的信息基础设施，实现政府与外界的无缝隙联接，通过行政组织扁平化，信息共享，促进智慧城市优化运行。公众可以在任何时间、任何地点、任何渠道享受到快捷的公共服务。最后，共享全覆盖服务。智慧服务应深入到公众生活的方方面面，包括智慧食品、智慧医疗、智慧市政，智慧交通、智慧社区、智慧家居等，从而极大地提升民众生活的便利化和智能化。

[1]吴良镛.中国城市发展的科学问题[J].城市发展研究,2004(11):9-13.

[2]李德仁,龚健雅,邵振峰.从数字地球到智慧地球[J].武汉大学学报:信息科学版,2010(2):127-132.

[3]IBM商业价值研究院.智慧地球[M].北京:东方出版社,2009:35-40.

[4]上海社会科学院信息研究所.智慧城市论丛[M].上海:上海社会科学院出版社,2011:69.

[5]宋刚,邬伦.创新2.0视野下的智慧城市[J].城市发展研究,2012:19(9):1-8.