充分发挥人大职能 大力推进水环境治理——常德市人大参与水环境治理经验及启示

叶敏

（常德行政学院 湖南 常德 415000）

充分发挥人大职能 大力推进水环境治理
——常德市人大参与水环境治理经验及启示

叶敏

（常德行政学院 湖南 常德 415000）

常德市人大在水环境治理过程中，始终展开深入调研并提出科学可行的政策建议，充分履行监督职能积极监督政府履职尽责，推进法制建设促建水治理长效机制，在水环境治理中发挥了重要作用，为地方水环境治理中人大的角色定位提供了很好的示范，但在与政府和社会互动方面还存在不断改进的空间。

人大；水环境治理；常德

常德市位于湖南北部武陵山下，地处长江中下游南岸、洞庭湖西侧，总面积1.82万平方公里。沅水、澧水流经常德境内。境内河网密布、湖泊成群、水系复杂、雨量充沛、水源丰富。多年平均水资源总量为153.37亿立方米，人均占有量2552立方米，略高于全国人均占有量。近年来，常德市以居民安全饮水工程建设为契机，在水环境治理方面取得了明显成效。到2015年底，全市623万多城乡居民的饮水安全问题已全面解决，水功能区划编制任务和饮用水水源保护区划定工作基本完成，禁止饮用水水源地投肥工作取得明显成效。沅、澧流域水质始终保持在Ⅱ-Ⅲ类水平。在水环境治理过程中，市人大发挥了重要作用。

1.常德市人大推进水环境治理工作的积极探索

1.1 展开深入调研，提出科学可行建议

近年来，市人大一直坚持开展水环境调研，在深入了解水环境基础上，每年都向人代会提交有关水环境治理的议案、建议，受到市委市政府高度关注并采取了强有力行动。2011年，围绕如何加强治水、用水、管水问题，市人大与政府相关部门对常德市水资源管理工作进行了较全面系统的调研，了解了当时水资源及管理的特点和存在的 “水少、水脏、水损、水乱”等突出问题[1]，并提出了切合实际的改进建议，为政府水治理措施提供了详实可靠的政策依据。

2013年初，市人大以彻底解决城乡居民饮水问题为突破口继续开展水环境监督，并专门成立“水”课题调研组。2013年至2015年期间，通过现场调查、问卷调查、座谈会等多种形式，开展多次深入调研，每一次调研都形成详实的调研报告。2013年10月的调研报告显示：全市620多万城乡居民中，还有近287万农村居民饮水不安全，占农村人口总数的56%左右。[2]人大在市委会议上汇报了居民饮水安全现状，并建议“要把城乡居民饮水安全作为幸福常德建设的‘一号工程’来抓”，市委采纳了该建议，并把它作为 2014-2015年的工作重点。2014年常德市被湖南省列为解决城乡饮水安全问题的先导城市。

2015年一季度，人大围绕农村水厂“全建成、运转好、长受益”等课题开展了建立饮水安全长效机制的调研，深入全市各地，针对水厂养护资金、维修力量 、水质检测、水源保护、安全设施等“8个怎么办”调研了3个月，形成专题调研报告向市委汇报，提出了界定水厂资产权属、保障维修养护资金、完善安全运行措施等8类22条建议，为市委市政府工作决策和落实提供了重要依据。

1.2 强化工作监督，促进政府履职尽责

1.2.1 开展日常工作监督

市人大在充分调研的基础上，提出了很多切合实际的建议，如：要对全市水资源的水量、水质、开发、利用、保护现状进行全面普查；要加快启动《常德市水资源综合规划》和《常德市水资源开发、利用、治理、配置、节约和保护》等各个专项规划的编制；尽快完成《常德市水功能区划》编制；强化资源信息管理，建立水资源信息共享平台等。近年来，在人大的监督推动下、市政府相关部门积极行动，上述工作任务已基本完成。

1.2.2 实施专项工程监督

人大建议、市委市政府提出的“一号工程，两年完成”的工作目标，即在2014年、2015年两年内解决全市287万农村人口的饮水安全问题、实现全市农村居民饮水安全全覆盖的目标2015年底已全面完成并验收。在这期间，人大在工程进展方面发挥了非常关键的监督作用。一是领导高度重视。市人大常委会将城乡居民饮水安全工作列入监督“重头戏”，常委会主任要求“要大力创新审议监督形式，坚持靠前监督，把审议实施方案作重头戏来抓。”[3]二是展开深入调研。市人大“水”课题组开展了三次全面深入的调研，跟踪工程建设情况，发现建设过程中存在的问题并及时提出改进建议；三是狠抓监督落实。市人大召开会议听取政府工程建设主要职能部门的实施方案报告并提出审议意见，并通过实地调查对人大审议意见的处理情况进一步提出改进意见。在整个工程建设过程中，人大积极履行其应有的监督职能，确保工程按时按质顺利完成。

1.2.3 加强执法监督检查

人大对各涉水职能部门的执法情况开展检查——督办——评价的执法监督，力促各相关部门依法行政、严格执法。比如2014年、2015年，市人大常委会在全市范围内组织开展了《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）及《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）实施情况的执法检查，对全市各级政府及住建局、水利局等主要涉水部门的《水法》、《水污染防治法》执行情况进行了检查。检查内容主要包括《水法》、《水污染防治法》学习宣传情况、水污染防治情况、水源地确定情况、农村饮水安全情况等。采取了集中抽查与个别走访相结合、召开座谈会与查阅案卷相结合、发现问题与及时交办督促相结合、明查与暗访相结合等检查方式。人大对每次执法情况均做出全面评价、提出限时改进和处理意见，并对各部门的整改和处理情况进一步调研和督办，形成评价报告。尤其是2015年8月，人大通过暗访调查向市政府披露了水污染现状28个问题的专题片，产生了强烈反响，引起市委市政府高度重视并及时处理了相关问题。

1.3 推进法制建设，促建水治理长效机制

近年来，市人大积极开拓创新，在推进法治建设方面做了一些实践和探索，并取得了重大进展。一是侧重“法治型”人大建设，扎实开展人大常委会委员、机关工作人员每两月学两部法律的活动。二是以提议建设常德市备用水源为契机，形成“引黄入常”（即把黄石水库做为常德市备用水源）可行性报告，并向省人大常委会提出了制定出台《黄石水库水环境保护条例》的建设，为备用水源保护提供法律支持。在此基础上，根据新的《立法法》要求，市人大积极筹备立法机构，设立了10个立法点，组建了77人的立法专家，收集了43条立法项目，有条不紊铺开立法筹备工作，成为立法法修改后全省首批行使地方立法权的市。2016年年初，常德市第一部关于“水”的法律《常德市饮用水水源保护条例》即将提请市人大相关专门委员会和常委会审议。这预示着常德市水环境治理将真正实现有法可依、执法必严、违法必究。

2.对地方人大参与水环境治理的启示

常德市人大在参与水环境治理方面较充分地发挥了作为立法和监督部门的重要作用，但在与政府和社会互动方面还存在不断改进的空间。主要体现在以下几方面，可供其他地方人大参考：

2.1 从人大监督到政府主动

水环境治理是一项持续性的系统工程，不是一朝一夕的事，稍有懈怠就可能反弹。而在现有“多龙治水”的格局下，各部门在具体操作上还存在一定程度的互相推诿、利益冲突现象，部门间协调联动工作机制的有效运行还有待进一步提高。因此，不仅人大要充分发挥监督职能，作为最核心的治理主体，政府在积极作为的同时，要采取有效措施加强各涉水部门协调合作，提高治水效率。

据市人大相关专门委员会介绍，全市涉及到水环境保护的部门多达35个，最主要的职能部门有环保局、水利局、住建局、畜牧水产局、农委等。“多龙治水”的跨部门水环境治理因职能分散与重叠而困难重重。而2015年国务院发布的全国治理水污染的纲领性文件——《水污染防治行动计划》（即“水十条”），每项工作都明确了牵头单位和参与部门，以达到权责分明和协同分工。但因各部门一般是属同一级政府领导下的同一行政级别，在具体行动过程中，部门间仍存在相互不买帐现象，不少工作仅限于案头文件而无法付诸实施。

在目前的治理体制下，建议首先通过完善相关法律规定，从制度上消除部门间职责权限的模糊地带。如果对于职责权限设置存在异议和冲突，则应通过部门协商或者签订协议等手段来达成边界确定的共识。[4]从根本上解决部门间权责不清的状况。其次，实行严格的考核奖惩制度，对具体工作的牵头单位和参与部门按责任权重采取差异化奖惩措施，用制度确保部门间协调合作。

其次，加快建立一体化水环境治理模式。可以考虑以水利局为主体，整合涉水部门职能，尽快成立对水资源进行一体化管理的水务局，真正实现对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等的统筹规划、协调实施，促进地方水资源优化配置。[1]

2.2 从人大督促到社会参与

客观而言，在公众眼里，人大的工作一般不在台前而在幕后，人大到底开展了哪些工作，大多数人不太了解。这在一定程度上说明人大工作的议题和老百姓关注的社会热点问题还没有真正形成“交集”。对社会关切的回应有限，这直接影响了人大在公众心目中的地位。另外，我国在环境保护上一直强调政府责任，而对社会如何参与环境治理没有具体规定，更缺乏鼓励社会力量参与水环境治理的相关法律法规，没有给社会参与提供良好的法律环境。在目前的政策环境下，人大可发挥自身职能优势，从地方水资源治理的实际情况出发，适时采取有力措施。可依托人大牵头开展的“环保世纪行”这类活动平台，以加强宣传教育为突破口，把学校、环保NGO、从事环保行业的企业等社会力量纳入到环保宣传和教育队伍中来。在这一过程中，逐步形成社会参与环境治理的相关制度、法律法规，切实增强全社会环保意识、忧患意识、资源意识、法律意识，真正做到共同关注、广泛参与、齐抓共管，努力营造爱水、护水、节水的良好氛围。在这一过程，人大既最大限度发挥了自身职能，又扩大了公众知晓度和社会影响力，有效推进人大、政府与社会的良性互动。

［1］曹儒国.实施严格管理，实现人水和谐——关于常德市水资源管理工作的调查[J].湖南水利水电，2011(4).

［2］《饮水安全:常德实践》编写组.饮水安全:常德实践[M].长沙:湖南人民出版社, 2015,12:3.

［3］邓弼友.“一号议案”带来的“幸福工程”[J].人民之友，2015(7).

［4］陈羲.中国跨部门合作问题研究[D].2012.

X22

A

2095-7327（2017）-08-0124-02

本研究是湖南省情与决策咨询课题《湘江研究生流域水污染治理协商民主机制研究》（2014ZZ106）的成果之一。

叶敏（1974.6—），女，湖南常德人，硕士，常德行政学院管理教研室讲师，主要研究方向为公共管理、社会治理。