工资集体协商制度的立法问题及对策研究

李玉玲

（济南大学 政法学院，山东 济南 250022）

工资集体协商制度的立法问题及对策研究

李玉玲

（济南大学 政法学院，山东 济南 250022）

工资集体协商制度是有效解决劳资矛盾、维护职工权益、体现社会公平的工资决定机制。我国工资集体协商制度的立法存在体系不健全、工会缺乏代表性和独立性、行政色彩过浓、救济机制不完善等问题，导致工资集体协商流于形式，难以发挥其功能。因此，我国应该尽快出台工资集体协商法，政府由直接管制向服务转型，保证工会的经济独立性，完善争议解决机制。

工资集体协商；工会；集体谈判；劳动关系

工资集体协商制度是劳动法律制度的基石，是协调劳动关系、维护职工权益的重要手段。工资集体协商制度最早起源于英国，如今这一制度已经成为美国、日本等国家调整劳资关系、解决劳资纠纷的重要法律武器。我国虽然在劳动法律中对集体协商制度有所规定，一些地方立法也出台了协商办法，但是总体来看我国关于集体协商的立法体系还不健全，过于原则，缺乏统一性，甚至对协商主体、政府功能定位、罢工权等问题，理论界还存在争议。党的十八届四中全会要求全面推进依法治国，更好发挥法治的引领和规范作用，因此，对工资集体协商制度进行立法研究具有重要的理论和现实意义。

一、工资集体协商制度概述

（一）工资集体协商制度的概念

欧美国家一般使用“集体谈判”的概念，认为集体协商与集体谈判属于劳动关系体系中两个不同的方面，是解决矛盾的两种不同形式[1]。集体谈判是雇主或雇主组织与工会或劳方组织就工资、劳动条件、福利待遇等进行的谈判，集体协商则是双方就集体谈判中没有涉及的问题进行协商。集体谈判一般要求劳方代表必须是工会会员，而集体协商则没有此限制。1921年，英国学者韦伯夫妇在《产业民主》一书中最先提出了“集体谈判”的概念，1981年国际劳工组织《促进集体谈判公约》使用了集体谈判的概念。

我国学术界并未严格区分集体协商和集体谈判两个概念，一般认为集体协商包括集体谈判的过程，立法实践中均使用了集体协商这一概念。有的学者认为，用集体协商替代集体谈判的主要理由在于集体谈判将劳资双方视为对立的双方，这一点与社会主义性质不完全相容；此外，集体谈判制度的基础是劳动三权，而我国相关立法并没有明确的劳动三权的规定[2]。

工资集体协商是指用人单位与职工通过集体协商的方式，依法就工资标准、工资分配与支付、奖金、违约责任等事项达成一致意见，并签订集体工资协议的行为。工资集体协商制度是关于工资集体协商主体、协商内容、协商程序、法律责任等事项的法律规则系统。在签订集体劳动合同中，工资是引发劳资双方矛盾的焦点问题，因此工资集体协商是集体合同的重要组成部分。

(二)工资集体协商的主要类型

工资集体协商主要有企业工资集体协商、区域性工资集体协商和行业性工资集体协商三种类型，其中企业工资集体协商属于一般类型，对具备了开展工资集体协商条件的企业都适用。但是企业工资集体协议确定的工资标准不得低于区域性、行业性工资集体协议的约定，区域性、行业性工资集体协商在范围和层次上都大于、高于企业级工资集体协商。企业工资集体协商是指企业代表与职工代表就工资事项进行平等协商，签订专项工资集体协议的行为；区域性工资集体协商是指由区域工会组织与区域企业组织或区域内企业方的代表，依法就工资事项进行集体协商，并签订区域性工资集体协议的行为，区域一般指的是镇、区、街道、村、经济开发区、工业园区等；行业性工资集体协商是指在同行业企业相对集中的区域，由行业工会组织代表职工与同级企业代表组织或企业代表，依法就工资事项进行集体协商，并签订覆盖本行业所有企业的行业性工资集体协议的行为。

二、我国工资集体协商制度的立法现状及问题

（一）工资集体协商制度的立法现状

随着我国社会主义市场经济的建立和发展，劳动关系由原来的终身制转变为劳动合同制，劳资双方的矛盾、纠纷不断增多，因此工资集体协商制度被提上了立法日程。2000年原劳动部发布《工资集体协商试行办法》，对工资集体协商的定义、内容、程序、协商代表、协议的审查作了具体的规定；2004年又出台了《集体合同规定》，对工资集体协商代表的产生、职责、集体协商的流程及争议的处理作了进一步规定。2007年《劳动合同法》第52条规定企业职工与用人单位可以订立工资专项集体合同，第53条对区域性和行业性集体协商制度也作了原则性规定，即县级以下区域内的建筑业等行业可以签订行业性或区域性集体合同。

一些地方也纷纷对工资集体协商进行了相应的立法，截止到2015年10月，全国共有29个省、市、区制定出台了36部集体协商地方性法规和5部集体协商规章，其中11部是最近三年通过或修订的[3]。关于工资集体协商制度，只有河北省、四川省、江西省、山东省和杭州市、大连市、自贡市等少数省、市进行了专门立法，其他大多数地方并未进行专门立法，只是在有关集体合同、劳动合同的地方立法中涉及到工资集体协商的内容，立法层次较低，多以政府规章的形式出现。

（二）工资集体协商制度的法律问题分析

1.工会的代表性和独立性不强。《工会法》第20条规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。”工会作为劳动者利益的代表，在工资集体协商过程中与企业平等协商，其重要地位和作用被法律所确认，是工资集体协商制度向法制化、规范化的一大发展。但是在实践中，工会的代表性与独立性不强，不能从根本上解决工资集体协商中协商主体力量无法相抗衡的问题。在我国企业中，工会的组建、运行、工会干部的任命等基本由企业决定，在经济和组织上工会对企业存在过多依赖。还有一些工会干部本身由企业行政干部兼任，这种角色混淆使工会难以保证在工资集体协商中的独立性，不能够很好地代表劳动者的利益与企业平等协商，很难真正地起到维护劳动者合法权益的法律效果。

2．行政色彩浓厚。我国关于工资集体协商制度的立法表现出浓厚的行政色彩，明确规定了政府在工资协商中的主导地位和干预职能。在集体协商中，政府本应适度介入，充当“中间人”的角色，实际却充当了“管制者、调停者、监督者和仲裁者”[4]。如《工资集体协商试行办法》第6条及第22条规定，劳动行政部门对协商主体资格、协议内容等有审查权，对协议可以提出修改意见，对履行情况有监督权。

政府主导下的工资集体协商制度由于缺乏制度实施的原动力，导致只注重工资集体协议的签约率，很多省市甚至将覆盖率、签约率作为企业评优、政绩考核、工会专项考核等的依据，但是多数协议并未真正履行和实施，存在“走过场”的问题。另外，政府主导下的工资集体协商通常由上级工会提供格式文本，并未经过协商、谈判的博弈过程，职工意愿难以实现，资强劳弱的矛盾并未真正化解。

3.立法不完善。首先表现为立法层次低，立法体系不完善。我国虽然在国家层面上出台了《工资集体协商试行办法》，但是这个规定仅仅是部门规章，立法层次低，权威性不够，效力远远低于法律，不能成为地方进行工资集体协商立法的依据，这也导致立法体系中某些内容不一致。以《工资集体协商试行办法》与《杭州市企业工资集体协商条例》比较，在协商代表、协商程序等方面很多内容不一致。再如，《工资集体协商试行办法》规定，一方收到协议意向书时答复时间为20日，提供协商资料信息的时间为会前5日；而《四川省企业集体协商办法》规定，一方接到工资集体协商的要约后应于15日内书面答复，提供协商资料信息的时间为会前10日。其次表现为立法内容不健全。《工资集体协商试行办法》虽然对协商的主体、程序和内容作了规定，但是对行业性、区域性工资集体协商及法律责任问题均未提及。地方在立法中也存在不同程度的内容缺失问题，如对协商代表保护的规定大多数地方立法都注重对职工代表的保护，却忽视对企业方代表的保护。

4.争议救济机制不完善。从我国立法来看，关于工资集体协商过程中的争议处理方式也不尽相同，导致发生争议时如何救济成为问题。《劳动合同法》规定了集体合同履行过程中发生争议首先要协商，协商不成的可以仲裁或起诉。《劳动法》第84条对签订或履行集体合同发生争议的解决方式分别作了规定，对签订集体合同发生的争议，当事人首先协商，协商不成由当地劳动行政部门组织各方协调处理；对履行中发生的争议首先必须协商，协商不成之后可以选择劳动仲裁，对仲裁不服的可以向人民法院起诉。原劳动部《集体合同规定》第49条规定了劳动行政部门协调处理的方式，当事人不能协商解决的，可以申请劳动行政部门协调处理，劳动行政部门认为必要时也可以主动介入协调处理。

三、国外工资集体协商制度介绍

国外工资集体协商制度从18世纪萌芽距今已有200多年历史，英国、美国、日本等国家通过立法赋予工会工资集体协商的权利，在法律框架内采用集体谈判制度解决工资报酬、福利待遇等问题，成为协调劳资关系、维护职工权益的重要方法和手段。这可以为完善我国工资集体协商制度提供有益的借鉴。

（一）美国工资集体谈判制度

美国的工资集体谈判制度有完善的立法保障，1933年的《国家工业复兴法》赋予职工选择代表与雇主进行集体谈判的权利；1935年《国家劳资关系法》明确了工会在谈判中的主体地位，非公共领域的劳工也成为集体谈判的领域，谈判的程序和内容更具体；1947年《国家劳工管理法》为平衡雇主和工会的关系对工会的权利作了限制。

美国工资集体谈判制度强调双方的信息披露义务，避免恶意谈判。雇主必须披露己方掌握的生产、经营及利润等与谈判相关的信息，工会也必须如实提供相关信息。1959年《劳资报告及披露法》要求工会对其财务状况进行适当的披露，禁止工会通过集体合同条款限制雇主的权利[5]。美国工会在集体谈判中独立性强，不受任何其他团体或雇主的干涉，仅代表职工的利益，如美国《国家劳动关系法》第八条明确禁止雇主控制或干涉劳工组织的成立或活动，禁止向其提供财政或其它方面的支持。

美国纠纷救济机制比较完善。集体谈判过程中的争议由美国国家劳资委员会负责处理，并对双方的不当劳动行为进行监督和纠正，职工可以通过行使罢工权、雇主可以行使闭厂权来打破谈判僵局，也可以通过第三方进行调解。集体协议达成后发生的争端，先通过企业内部的申诉委员会解决，内部不能解决时可以提交仲裁委员会进行最终裁决。

（二）德国工资集体谈判制度

德国工资集体谈判制度的内容主要在其《集体合同法》中规定，行业工资集体协商制度和共决制度，有效稳定了劳动关系，成为各国借鉴的典范。

德国的工资集体谈判以行业集体谈判为主。德国没有企业工会，每个企业隶属于一个行业。德国最大的工会组织是行业工会联合会，由八个行业工会组成，行业工会与对应层级的雇主联合会进行谈判。德国实行工资共决制，由工会和雇主自行协商，政府不予干涉。协议中的各项劳动标准为最低标准，企业标准不能低于行业集体协议标准。行业集体协议中形成了工资等级、工资结构和工资基准率的标准化，劳动力成本与工资的调整在同一行业变化不大，同一行业不同企业之间职工收入差距不大，企业和职工都能够在公平环境下同等发展[6]。

德国政府主要通过集体谈判间接对企业工资施加影响，不主动干涉。政府通过制定相关的法律法规保障谈判的规范和公平公正，利用舆论导向对谈判进行指引，也会通过税收政策调节企业工资增长和职工之间的收入差距。

（三）日本工资集体协商制度

日本宪法规定了“劳动三权”，即团结权、集体谈判权和其他集体行动权，工资集体谈判权就是对“劳动三权”的落实。日本的《劳动组合法》规定，谈判必须遵守诚实守信原则，工会提出工资集体谈判要求时，雇主不得拒绝。日本的“春斗政策”即全国性的工资集体谈判，因每年春天的二三月进行，所以称为“春斗”，自1956年起定期开展。企业以“春斗”的标准制定企业的工资分配，有利于提高职工的工资水平，缩小工资差距，企业之间也能更公平地竞争。

四、完善我国工资集体协商制度的对策

（一）保证工会的独立性和代表性

1．保证工会的独立性。目前我国工会的经费主要来源于建立工会组织的企事业单位向工会拨缴的经费，这是难以保证工会独立的主要原因。工会经费的主要来源应该是来自于会员，德国、日本等国家工会经费来源主要是会员的会费，会员缴纳的会费为工资的1%至2%。我国工会会员会费缴纳比例较低，仅为每月基本工资的0.5%。因此我国应该增加工会会员的缴费比例，工会会员缴纳工会会费是会员的义务，这样才能保证工会在工资集体协商中保持独立。工会可以借鉴国外的经验，积极拓展资金渠道，如通过理财储蓄以增加利息收入。

2．保证工会的代表性。为避免一些企业的工会主席由企业任命的现象，保证工会真正代表职工利益，首先工会主席应当通过法定选举程序选举产生，会员通过民主选举选出能代表绝大多数职工意愿的工会主席。为保证工会主席的职业化，其薪酬由上级工会发放而不是企业发放，其主要职责就是领导工会、维护企业职工权益、开展集体协商[7]。

（二）优化政府在工资集体协商中的角色定位

我国的工资集体协商立法目前还不完善，劳资双方力量不对称，劳动关系较复杂，不能完全依靠市场进行调节，政府在工资集体协商过程中作用重大。但是政府作为第三方应该居间协调，减少直接干预，采用立法、监督与服务的形式推进我国工资集体协商进程。首先，政府应该完善工资集体协商法律体系，确保劳资双方在协商时有法可依并得到政府在法律方面的保护。其次，政府应该充当协调者和监督者的角色。集体合同有其私法性质，公权力不宜过多干涉。政府应该居间协调，化解分歧，推动谈判进程；同时监督劳资双方的协商行为，保证协商在法律下运作。最后，政府应该在集体协商中充当服务者的角色。国际劳工组织1981年第163号建议书要求政府在劳资协商中提供必要资料，对劳资关系的建立和运行提供指导、咨询、中介和发布信息等服务。

（三）完善工资集体协商制度的立法

我国全国人大常委会应尽快进行工资集体协商专门立法，为地方工资集体协商立法和实践提供上位法的依据。立法中应该明确规定工资集体协商的主体、内容、程序、争议解决机制、法律责任等内容，增加双方的信息披露义务、罢工权、闭厂权等权利义务的规定，补充完善行业性、区域性集体协商的内容，增强立法的可操作性。法律体系内部相关法律法规之间注意配套和衔接，保证体系的统一性和协调性。目前关于工资集体协商的规定是任意性规范，而非强制性法律规范，导致工资集体协商法律缺乏权威性。因此应该在立法中将工资集体协商进行强制性规定，将“可以”改为“应当”。

（四）健全工资集体协商争议解决机制

根据目前的法律规定，在工资集体协商过程中发生的争议不能协商解决的，当事人可以申请劳动行政部门协调处理。笔者认为，劳动部门的协调处理方式行政性太强，应该按照三方原则设立劳动争议调解委员会，引入强制调解制度，对因集体协商、签订或履行集体协议发生的争议，由调解委员会强制调解。对协商过程中发生的争议，建议增加劳动仲裁的救济机制，不赞成在协商过程中增加诉讼的救济方式，繁琐的诉讼程序和高昂的诉讼成本不利于集体协商进程的推进。另外，我国应当增加对不当劳动行为的救济制度。对企业控制干涉工会、拒绝与工会协商等不当行为，通过行政救济为主、准司法救济为辅的方式进行救济。

工资集体协商制度的推行，需要立法、执法和司法多个方面提供保障，工资集体协商的法治化有益于建立和谐的劳资关系，化解劳资矛盾，也是劳动者基本权利得以表达和实现的途径。国外的实践证明,完善的工资集体协商法律体系是工资集体协商发挥作用的重要保证，我国应该尽快出台工资集体协商法，促进和谐劳资关系的发展。

［1］赵炜.基于西方文献对集体协商制度几个基本问题的思考[J].经济社会体制比较，2010，（5）：39.

［2］林嘉.劳动法视野下社会协商制度的构建[J].法学家，2016，（3）：85.

［3］纪禾.坚持不懈推动集体协商立法——全国工会集体协商立法工作研讨会情况综述[J].工会信息，2016，（1）：4.

［4］常凯.中国劳动关系报告——当代中国劳动关系的特点和趋势[M].北京：中国劳动和社会保障出版社，2009.156.

［5］郭亚全.劳资关系的集体谈判制度研究[J].哈尔滨学院学报，2014，（10）：45.

［6］李岩，张桂梅.德国集体谈判对我国行业性工资集体协商制度的启示[J].山东社会科学，2014，（9）：190.

［7］杨明亮.工资集体协商制度：价值、障碍及实现路径[J].工会信息，2015，（17）：14.

（责任编辑：房克乐）

本文系山东省社会科学规划研究项目“生态补偿法律机制研究”（项目编号：15CFXJ04）的阶段性成果。

D922.5;F249.24

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2095-7416（2017）02-0026-04

2017-03-13

李玉玲（1973-），女，山东诸城人，硕士，济南大学政法学院副教授，主要研究方向为社会法。