浅论环境规制的健康优先责任*

段立康，赵瑾璐

(北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081)



浅论环境规制的健康优先责任*

段立康，赵瑾璐

(北京理工大学 人文与社会科学学院，北京 100081)

随着国家健康建设上升为国策，健康在社会建设中的地位和作用相应发生了变化。环境规制的目的是为了经济和社会的可持续发展，健康是经济和社会发展的更高层次。环境规制作为健康国家建设的重要抓手和健康的重要载体，反映着健康治理水平，环境规制也就当然地承载了健康优先责任。环境规制与健康优先具有辩证统一性，环境规制需要健康需求的科学供给和利益相关方对健康优先责任的共同担当，健康优先需要环境规制的系统性立法保障，全球健康需要各国环境规制的协同创新。

健康中国；环境规制；健康优先；社会责任

健康和环境概念，是不同学界领域能够共用、不同学科的科学家能够共用、政治领袖与公民能够共用的为数不多的概念之一。健康和环境均已成为全球性问题，世界多个组织和各国政府亦出台了一些以政府为主导的健康保障措施，健康质量也确实在一定程度上有所提升。虽然环境对健康影响的研究还缺乏更多的定量依据，但环境对健康的致病性和诱发性影响已成共识。环境规制的目的是为了经济和社会的可持续发展，健康是经济和社会发展的更高层次。在国家健康建设已上升为国策的背景下，环境规制的健康优先责任自然成为一个重大的时代课题。

一、环境规制与健康优先具有辩证统一性

随着国家健康建设上升为国策，健康在社会建设中的地位和作用也相应发生了变化，社会各方面越来越多地把自身发展同健康联系起来。环境规制作为社会规制的一项重要内容，作为一般政策的组成部分，自然就成为健康国家建设的重要抓手和健康的重要载体，甚至从某种程度上说，环境规制水平反映健康治理水平。因此，环境规制必须由政府实行，以实现可持续发展战略。健康作为社会文明进步的基础，既是民生问题，也是社会政治问题，从而成为现代国家治理的基本要求与党和政府的一项重要职责。因此，政府必须把人民健康放在优先发展的战略地位，必须把健康融入所有政策，必须把健康作为施政的重要目标，以拥有可持续发展能力。可见，环境规制和健康的主体及目的具有同一性。在这种背景下，环境规制与健康优先就有了哲学的辩证统一性，环境规制的健康优先责任同时也成为一个重要的哲学课题。

二、健康优先需要环境规制的系统性立法保障

健康与环境的关系是人类永恒的主题，只有在正常的环境中，人类才能健康成长；如果污染了环境，就会对人类健康造成影响、甚至严重危害。环境污染对人类健康的影响并不单一，随着污染源的增多，对人类健康的影响也呈现多元发展的趋势。世界卫生组织在《通过改善环境预防疾病》的报告中估计：全球疾病负担的24%以及总死亡的23%可归因于环境因素；0—14岁儿童中可归因于环境的死亡比例高达36%[1]45。我国的特殊“健康”国情表现在慢性病“井喷”趋势明显：国家卫计委统计数据表明，我国现有慢性病患者已超过2.6亿，由慢性病导致的疾病负担占疾病总负担的70%，造成的死亡占总人口死亡的85%，慢性病已逐渐成为国人健康的最大威胁[2]。我国现阶段污染物排放基数大，现有能源结构仍以煤炭为主。近年来，机动车、工业、农业以及生活垃圾排放强度显著增加，各种复合型污染加剧，复合污染导致环境容量下降，这些都在很大程度上从致病性和诱发性两个方面对人民健康造成影响。可以说，环境是影响健康的基础性和决定性因素。为了人类的生存健康，必须治理环境，推行绿色发展，实现人与环境的和谐共生。

鉴于环境规制和健康优先是一种系统性合作机制，环境规制的健康优先就需要国家层面的战略保障，健康优先的落实就需要环境规制的系统性立法保障。从国外实践来看，一般都建立了政府控制为主、市场手段为辅的环境规制体系，都将环境法律法规和标准的制定与强制实施作为主要手段，比如收取排污费，设立环境税，控制污染物排放总量，开展排污权交易，给予环境补贴等。我国于1973年通过了第一个具有法律性质的环保文件，随后也制定了多部专项法律、法规、规章、标准，但从效果的整体性特别是健康保障的有效性而言，尚有很大改进空间。我国现行以行政区划为基础、以部门分权为特色、以达标排放为核心的环境规制权配置,实际上是建立在经典科学还原论和决定论图景之上,难以契合环境健康问题所具有的风险与不确定特点,导致环境健康规制处于高度碎片化状态[3]。新《环境保护法》虽然体现了健康优先,标志着我国环境规制由基于污染防治向健康保护过渡，但限于仅为纲领性条款,需要以更加具体化的专门法等形式供给。

三、环境规制需要健康需求的科学供给

习近平指出：“没有全民健康，就没有全面小康”，“把人们健康放在优先发展的战略地位”。这些重要论断深刻揭示了全民健康与全面小康的关系。当前，大健康的理念逐步深入人心，成为党和国家全面健康战略的指导思想。但贯彻这一理念、推进规划落地，仍面临巨大挑战：一是政府许多部门还没有把促进群众健康作为自己的任务；二是健康需求的科学供给没有跟上。世界卫生组织(WHO)估计，可避免的环境因素在中国导致死亡约占总死亡的1/4—1/3,环境带来的健康危害占总疾病负担的31%[1]45。由于我国的环境污染而导致的某些严重健康问题没有纳入WHO的估计框架，所以，该数据显然是偏低的。

环境规制政策是一个包括制定、执行、评估和修正等环节在内的统一整体。因而，环境规制中健康需求供给的科学性，就存在一个协调性的问题，需要整体考虑、系统考虑、及时考虑。1948年，世界卫生组织成立之初对健康进行定义；1978年，《阿拉木图宣言》提出“健康社区”；20世纪80年代，世界卫生组织倡导“健康城市项目”；2000年，世界卫生组织提出“健康国家建设”。这些不仅适应了健康发展的需求，反映了人们对健康认识的不断升华、对环境影响健康的认识深化，也意味着环境规制内容需要与时俱进。遗憾的是，健康需求的科学供给没有跟上。比如环境污染对身体健康会产生影响，已成共识，但到底会产生什么影响、多大影响、有哪些方面的影响，如何科学预防，都需要明确的科学研究结论，而我国长期以来缺乏相关研究。这就需要相关的组织跟踪国际前沿动态，加强与健康研究机构的合作，及时为环境规制和相关标准的调整提供科学依据。

四、环境规制需要利益相关方共同承担健康优先责任

一直以来，加强政府环境规制、提高公众参与程度是解决我国环境问题的重要手段。有学者认为，我国应建立以政府环境规制为主导、公众参与相协助、企业环境经营相配合的环境规制模式，以促进政府、公众、企业共同为改善环境而努力[4]。这个模式试图从体系上解决问题，但从把健康放在优先发展战略地位的高度来看，仍有不够完善之处。我们以为，建立有效的公众参与机制是保障环境管理决策民主化的重要措施；吸纳健康管理专家参与，是保障环境管理决策更加科学化的重要措施；政府环境规制的出台、政府环境规制的机构、政府环境规制的执行等均需要吸收一批健康管理专业人才，以保障和提高队伍的知识结构、业务所需和整体素质。

环境规制过程是在一定的环境规制制度下各个相关利益集团的博弈过程，因而涉及环境规制各方对健康优先责任的承担。在经济发展的不同阶段，各个利益集团的发展目标、发展方式、发展水平、影响力等均会影响到环境规制中的健康供给。

从政府方面看，环境规制只是其多种职能之一。第一，健康理念应该在其发展理念中占有重要位置，需要将健康保障看作战略性投资，而非消费性支出；第二，保障环境规制机构的人员、经费、条件和制度；第三，改变政绩考核机制，将健康优先列为机构、领导班子和干部绩效考核重要内容；第四，改变企业考核机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；第五，有效防止寻租行为，坚决开展反腐行动。

从企业方面看，作为环境规制中最重要的利益集团和环境规制的对象。第一，需要担负与此相适应的责任，将其作为企业超越自身利益的最大社会责任；第二，需要培育生态文明理念和意识，切实落实生态文明建设战略部署，促进资源节约，推动资源利用方式根本转变，加大自然生态系统和环境保护力度，增强生态产品生产能力；第三，自觉纳入生态文明建设保障机制，严格遵循法规；第四，积极主动开展社会公益活动；第五，不采取可能影响人民健康的策略性行为，不为规制制定者和监管者提供寻租温床，不做违犯法纪的事情。

从公众参与方面来，公众是健康优先的最大受益者、企业产品的最大消费者、环境规制的最直接监督者。第一，增强健康保护意识，提高环境健康素养，长效化地关心自身健康情况；第二，增强监督意识，常态化地监督和反馈健康优先的政策纳入和落地执行情况；第三，增强社会责任感，不把追求物质利益作为最大目的；第四，增强环保意识，提高清洁产品使用偏好程度；第五，增强维权意识，把环境规制和环境诉讼作为维护自身权益的途径。

五、全球健康需要各国环境规制的协同创新

20世纪80年代以来，全球化对人类社会的影响日益深入，已不可逆转地改变了健康的决定因素。全球化的迅速发展使某一国家或地区的健康威胁在较短时期内就会成为全球的隐患，使全球卫生领域的危害超越了国界[5]。跨国界健康问题的出现，使健康的社会决定因素越来越全球化。因而，全球健康就成为各国环境规制的题中应有之义。全国人大代表、致公党中央副主席严以新说，国际环保组织自然资源保护协会发布的《船舶港口空气污染防治白皮书》显示，一艘使用含硫量3.5%燃料油的中大型集装箱船，以70%最大功率负荷行驶，一天排放的PM 2.5相当于50万辆使用国Ⅳ油品的货车[6]。除了香港，世界十大最繁忙的港口有6个位于中国。国际海事组织已在全球批准了4个排放控制区，行驶至该水域的船舶需要换成更清洁的油，含硫量不能超过1%，自2015年起要求为0.1%，4个排放控制区均在欧美国家。因此，我国有必要以征收环保税的方式，倒逼进出我国水域的船舶使用清洁燃油。这也使得各国环境规制的协同创新成为一个严肃而紧迫的国际问题，比如跨国环境规制的建立，国家环境规制标准之间的协商等。

[1] “健康中国2020”战略研究报告编委会.“健康中国2020”战略研究报告[M].北京：人民卫生出版社，2012.

[2] 段志光.“健康保障感”是衡量人民群众获得感的重要标尺[J].山西高等学校社会科学学报，2017，29(2)：30-36.

[3] 张宝.基于健康保障的环境规制：《环境保护法》第39条的理解与适用[ J].南京工业大学学报(社会科学版),2014,(3):35-43.

[4] 张红凤，张细诵.环境规制理论研究[M].北京：北京大学出版社，2012,147.

[5] Jeffrey J,Dumont R A,Kim G Y,et al.Effects of international health electives on medical student learning and career choice:Results of a systematic literature review[J]. Fam Med,2011,43(1):21-28.

[6] 张磊，姚常房，叶龙杰.环保关乎每个人的健康[N].健康报，2017-03-04(2).

On the Health Priority Responsibility of Environmental Regulation

DUAN Likang，ZHAO Jinlu

(SchoolofHumanitiesandSocialScience,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

With the ascension of national health construction to be a national policy, the status and role of health in social construction has correspondingly changed. As an important starting point of a healthy nation construction and an important carrier of health, environmental regulation reflects the level in health governance, which will certainly take priority responsibility for health. There is a dialectical unification between environmental regulation and health priority responsibility: environmental regulation needs a scientific supply of health demand and the common responsibilities from related interest parties on health priority responsibilities;meanwhile, health priority needs systematical legislation guarantee of environmental regulation. And, the global health requires collaborative innovation from environmental regulations all over the world.

healthy China;environmental regulation;health priority;social responsibility

*中国工程院重大咨询研究项目(2016-ZD-11)；中华医学会医学教育分会和中国高教学会医学教育专业委员会重点课题(2016A-RW004)之成果。

2017-02-18

段立康(1994-)，男，山西太原人，北京理工大学学生。研究方向：宏观经济学。 赵瑾璐(1957-)，女，山东青岛人，北京理工大学教授。研究方向：宏观经济学、企业经济学。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.05.013

C913

A

1008-6285(2017)05-0059-03