两岸农村社会治理比较：台湾经验借鉴

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872）

两岸农村社会治理比较：台湾经验借鉴

魏丽莉

（中国人民大学农业与农村发展学院，北京100872）

基于田野调查和实证研究考察了台湾和中国大陆农村社会组织结构，其差异本质上反映了两岸农村社会治理的不同，特别是台湾农村社会以农会为主要载体，与政府形成合作伙伴关系，有效增强了政府农村发展的政策效能的治理模式，对中国大陆农村经济发展和社会治理具有一定的借鉴意义。当前，中国大陆农村社会在政治、经济、文化、教育、社会福利等公共服务领域呈现多中心治理困境，其根源是公共权力资源配置的单极化以及“统分结合，双层经营”体制中“统”一经营功能缺失。借鉴台湾农村社会治理经验，以农民的再组织化为主导——构建综合性农民合作社，实现农村社会的自主和民主治理从而有助于构建现代化的国家农村治理体系。

农村社会治理；台湾农会；综合性农民合作社；农民组织化

中共十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，为下一步经济社会各领域全面深化改革提供了重要指引，具有深远的战略意义。农村现代治理体系和治理结构的完善是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。2015年1月10—16日，笔者应中华有机农业协会的邀请对台湾农业和农村经济社会发展进行了实地调查和学术访问，期间拜访了台湾中华民国农会，桃园市和鱼池乡农会、日月潭渔会，产销班，西螺蔬菜市场、云林县农民大学、阿里山制茶工业协会、台一生态农场等，并与当地政府负责人、农会职员、大学教授、企业经理和员工等进行了深入交流，对台湾农村社会以农会为主要载体的治理模式印象深刻，觉得对大陆农村经济发展和社会治理模式的探索具有一定的借鉴意义。

一、两岸农村社会组织结构比较与台湾农会在农村社会治理体系中的作用

（一）两岸农村社会组织结构比较

按照社会学界普遍认知，农村社区是农村基层社会的直接载体，由地域、人口、组织和文化等四大要素构成。相对来说，文化要素较为抽象，组织要素则更为显性[1]。从两岸农村社会的组织结构可以看出（见图1、图2），两岸农村的组织结构在县（区）政府一级并无明显区别，所不同的是，大陆除了县（区）政府外，还有县（区）委、县（区）人大和县（区）政协等三套组织机构，而台湾县（区）一级除政府之外主要是县（区）议会（议员）。在县（区）政府之下大陆设有乡镇政府，是农村最基层一级政府，除乡镇政府外，还有乡镇党委、乡镇人大、乡镇政协三套机构。经济系统的组织则类型多样，五花八门，各地区差异较大，既包括传统体制遗留下来的集体经济组织，供销社、信用社，还包括改革开放以后建立在家庭承包经营基础上新型农民合作经济组织如农民专业合作社，农民专业技术协会、资金互助社，以及适应土地规模经营组建的土地股份合作社等。至于文化艺术类的协会等社会团体和组织则相对匮乏，在农村并不常设。而台湾县区政府之下的组织结构通常分为四级系统：一是公共服务系统，即乡（镇）公所——村（里）长系统，主要负责所在农村社区的教育、医疗等公共服务、基础设施建设、环保以及维护社会稳定；二是为农服务的经济系统，即“农会——产销班”系统，主要职能是围绕农业生产经营活动统一为农户提供产前、产中、产后综合性系列化的社会化服务，如农业生产技术指导、农资等生产资料和生活用品供应、农（畜）产品储藏、加工和营销、信用保险等金融服务，以及农村文化福利、妇女青少年教育推广等；三是立法院议员和乡民代表系统，他们代表人民管理“政府”，收集和反映民意，为民众争取权利；四是“党-团组织”系统，以宣传本党主张，监督“政府”，做好事争取民意为主要活动和宗旨。台湾国民党、民进党在农村设有基层组织，发展党员，拓展民意[2]。

图1 中国大陆农村组织结构图

图2 台湾农村组织结构图

从两岸乡镇政府（或公所）之下的村民委员会或村里这一层来看，虽然形式上村民委员会和村里都是乡镇政府（或公所）下一级组织，但实质却截然不同。大陆村民委员会在法理上是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，但它实质上是乡镇一级的政权机关在农村的延伸，相当于准行政机关，还有的代行集体经济组织的经济职能，是典型的政社合一体制。台湾“村里”及以下的“邻”则完全是群众自治组织，与乡镇公所几乎不存在行政上的上下级关系，村（里）长均是民选的。大陆在村民委员会之下还设有村民小组（社），根据自然形成聚落设置，村组一级普遍存在没有组织机构、帐户、公章等身份要素，只有一名小组长协助村委会处理本小组内部事务，向村委会反映本小组的村民意见，起到沟通联络、下情上达的作用。

就工作人员的配置来看，台湾和大陆的差异也很大。大陆乡镇政府工作人员属于公务员性质，乡镇领导有乡镇党委书记、副书记、乡镇镇长、副镇长若干名，行政级别为正、副科；机构内设党务、经济、社会事务管理等若干科室，每个科室有少则3～5名，多则8～10名甚至更多工作人员，这样，一个乡镇的工作人员多达50～80人之多。台湾乡镇长由民众选举，乡镇政府公职人员实行公务员考试并由上级派任。乡镇政府主要承担治安、税务等管理职能和卫生、环保等服务职能，职能相对简单，因此在职人员总数并不多。乡镇公所之下的“村里”只设村（里）长和里干事各一人。村（里）长由财政支付报酬，村干事由乡镇公所委派，属公务员编制，在乡镇公所和村（里）长之间负责协调、沟通、联络工作。通过比较，我们可以看出，台湾和中国大陆农村基层社会在组织机构设置、人员配置和数量等方面都有着显著差异。

（二）台湾农会在农村社会治理结构中的功能与角色

台湾和中国大陆农村社会组织结构的不同，本质上反映了两岸农村治理的不同。尤其是台湾农会在农村社会治理结构中扮演了非常重要的功能与角色。

1.台湾农会是“民有、民治、民享”的公益社团法人，是独立于政府和市场之外农村经济社会发展的“第三支力量”，农民作为职业团体参与村庄治理，大大增强了农民的自主性。农会的权力机构为会员代表大会，只有实际从事农业生产经营农户才有资格当选正式会员拥有选举权和被选举权，确保农民在农会中处于实际领导地位，使农会真正代表农民利益；其次，台湾农会权能分立的治理结构使得农会由政府任命并把关理事会聘任的职业经理人和专业化队伍实行市场化运作，企业化管理，确保农会经营的良好绩效。再次，农会的分配制度严格限制农会职工的薪资报酬，将农会盈余的绝大部分用于农业教育推广事业，确保农会真正贯彻《农会法》规定的保障农民权益、提高农民知识技能、促进农业现代化等目标和宗旨的实现。

2.台湾农会是以金融业务为核心的实体性经济组织，奠定了村庄资本积累和可持续发展的基础。农会的金融业务是农会收入的源泉和根本，也是农会最具特色的体制和制度安排。基层农会的信用部是不同于商业性金融的合作制金融，它通过经营农会区域范围内存贷款等业务，并配合政府政策性支农提供低利、足额、长期贷款，使农民会员和农村经济事业发展获得充足的货币供应，避免了农村资本等生产要素外流。在货币资本运营基础上，农会实行农业教育推广、农业生产资料供应和农产品销售、农村文化福利事业等综合化经营。这种适应小规模经营农户需求的综合化、社会化服务主体统一由农会组织来承担是村庄资本积累和可持续发展的保障和基础。

3.台湾农会具有辅助政府推行农业政策的功能，与政府农村经济社会“合作共治”格局。政府主要负责农业农村发展计划编制、政策拟定，实际执行则由农会负责。政府通过授权或特许经营、委办等方式给农会分解一部分涉农职能的同时，也减轻了政府负担。如政府赋予农会开展信用和保险业务的权力；政府通过政策委托农会经营或代办相关业务，如稻谷收购、检验、加工和储藏业务，委托农会信用部经营农地银行业务，特许农会代理公库及接受政府或公私团体委托事项等。由于台湾各级农会都是独立的法人，行政院农委会下辖的各个直属部门如粮农署、农业金融局、水土保持局、农业实验所等都与当地农会建立联系，政府辅导与监督农会，农会具体执行农业政策，这是台湾农会和政府关系非常重要的特征。

二、当前中国大陆农村多中心治理的现实困境及其成因

（一）多中心治理困境的表现

中国大陆自1978年农村改革废除人民公社制度，重新确立家庭承包经营的主体地位，但由于国家并没有对农村基层社会进行精心设计和有规模的控制，而是高度放任市场机制自由运作[3]，在给农村带来市场的同时也将农村彻底市场化，出现了很多亟需解决的问题，农村社会有效治理面对主体多元和多中心治理困境难以突破。

1.在政治领域，既表现为乡镇政府和村民委员会纵向的国家行政权力和自治权力的关系困境，又表现为村民委员会和村党支部横向的自治权力配置的困境[4]。在自上而下的中央集权体制下，国家政策目标和计划任务往往通过形成命令的方式层层下达，最终由处于国家政权体系末梢的乡镇政府来贯彻落实。乡镇政府的地位和性质决定了其行为更多听命于上级政府，对上而不是对下负责。乡镇政府在“压力型体制”下必然向下一级组织特别是村民委员会进行渗透、影响和控制，包括用行政命令手段确保完成上级任务。村民委员会名义上是群众自治组织，但它实际上扮演着完成国家和政府任务代理人，管理本村事务当家人的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能[5]。

我国于1998年修订实施的《村民委员会组织法》明确规定党在农村基层组织中处于领导和核心地位。但在实践中，村党支部的领导权和村委会的自治权很难区分和界定，操作弹性大难以准确把握。通常村委会的权力小于村党支部，村党支部决定着村内事务的大政方针，村委会只负责执行党支部的决定。因此，谈到村民自治，自治权主要掌握在村党支部手中。

2.在经济领域，集体统一经营层次弱化，农民专业合作社受自身性质和条件约束难以承担农民组织化重任，农民依然是分散化地面对市场。由于农村基层治理只到行政村一级，而农村生活状态是以自然村落为单位，生产方式是一家一户单个经营。在自然村一级，农民并没有有效组织起来。乡村两级以股份合作制形式推进产权、组织、工作方式等方面改革，往往是股份制多于合作制。据农业部2012年全国统计的58.9万个行政村中有52.9%的行政村没有集体经济收入，25.5%的村集体经济收入在5万元以下①2012年村级集体经济收入情况，农业部《农村经营管理情况》，2013年第12期。。2015年，全国农民专业合作社达153.1万家，入社农户10 090万户②农民日报，2016年3月21日。。按全国58万个行政村计算，平均每个行政村2个合作社。但是很多合作社运作并不规范，山东合作社总数和成员数均居全国首位，可正常运转的只占20%～30%。而且农民专业合作社业务经营范围较小，功能单一，绝大部分的农户被排除在合作社之外，同时农民专业合作社发展仍然需要解决资金、技术等社会化服务支撑问题，同时也面临在较大范围内实现生产与大市场对接问题。

表1 台湾鱼池乡农会政策性农业专项贷款项目表1

3.农村公共服务供给严重依赖政府，农民在公共领域的合作水平低。大体来说，我国农村的公共服务可分为三大类：一是与社区居民居住生活直接相关的物业类公共服务，一类是与社区居民环境维护、治安维持、基础设施保障等相关的社区类公共服务，还有一类是与国家法规、政策约束性规定有关的社会类公共服务。由于缺乏相应的公共服务机构以及公共服务机构功能不明确，实际情形相当混乱。农村物业类公共服务很少利用居民合作组织与市场机制。凡集体经济发达地区，物业类公共服务、社区类公共服务主要依靠集体企业收入支付；缺乏集体经济收入和集体经济薄弱地区，物业类公共服务本身规模较小，社区类公共服务则更多依赖保障程度很低的公共财政支撑，不能满足农民社区需要。社会类公共服务在一些经济发达地区依靠政府设立的“社区服务站”提供，而更多地区章法不明，农民办事难。公共服务项目大多由政府直接投资，村支两委负责执行，基本没有社会组织可以依托。这一方面加重了公共财政的负担，另一方面也造成公共服务的效率较低，难以满足农户需求。农村社会组织发育迟缓，乡村公共服务供给迫切需要新的社会组织来弥补政府和市场失灵提供农户需要的服务。

（二）成因

中国传统的农村治理模式的突出特征就是公共权力资源配置的单级化和公共权力运用的单项化。具体表现就是“压力型行政体制”和改革开放以后形成的“乡政村治”的乡村治理格局。实际上，在中国20世纪百年来的革命、运动、改革和建设过程中，国家政权以各种方式向乡村渗透，统合了基层社会一切有价值的资源，最终造成农民“原子化”地直接面对“国家”。因此，从国家和社会层面讲，村委会仍然不能跳脱农村中国家合法权力代理人的角色，农民自然也无法成为自主治理的主体而存在。在经济上，集体所有制在人民公社体制解体实行家庭承包经营后并没有找到新的有效的实现形式，“统分结合、双层经营”中“统”一经营层次功能缺失。特别是在行政村一级，还保留着“政社合一”的体制，一些发达地区的行政村已经演变为政企合一的集团公司，有学者称之为“农村社区公司主义（Rural Community Corpotism）”以和地方政府公司主义相对应[6]。还有很多村级组织成为“空壳村”，基本上没有了集体经济。家庭承包制下农民“去组织化”的趋势和特点虽然使作为微观经济主体的农户适应了农业的生产特点，但马克思所说的在产权相对明晰基础上的农民再组织化却没有出现，能够发挥农民主体作用的农村基层经济组织至今并未形成：长期以来供销合作社行政化体制顽疾依然存在，商业化、私企化的改革趋向使其逐渐脱离了与农民的密切联系；农村信用社在商业化改造和强调金融安全的背景下，1998年以后已呈现明显的“机构离农”和“资金离农”趋势，得到满足的农村融资需求主体也多为农村中的精英“即精英俘获”；公司+农户的产业化经营在交易主体、地位不对等的情况下获利的往往是产业化的龙头企业，农民所得微乎其微；发展社会化服务体系的结果逐渐演变为部门利益……市场经济加速冲击下的农村资本瓦解了劳动，弱化了农民组织的传统纽带，进一步加剧了农民分散化。30多年完善家庭承包制的政策努力的结果是“分”被加强，“统”未建立（仝志辉等，2009）。本世纪初政府为缓解“三农”困境向农村加大投资力度，大部分资金是支持农村基础建设，除此之外就是向以“大户”或“龙头”企业主导的农民专业合作社投资，其结果是更进一步地加剧了农村的两级分化，与此同时，城乡收入差距扩大、农村社会矛盾突出、农村贫困、乡村治理等问题愈积愈多，缺乏化解良策。国家在政策导向上以农民专业合作社为发展方向，由于农民专业合作社及其联合社自身缺陷和存在的问题使之难以承担“统”之功能的组织载体，国家政策执行的偏差大到直接影响了政策目标却无力纠正（杨团，2009）。因此，要改变目前广大普通农民“被客体化”和“近乎失语”的状态，只有建立起代表农民自己的利益的表达载体使之与其他利益主体形成大致对等的谈判地位，才能实现自我赋权，从而达到乡村良治[7]。

三、借鉴台湾农村社会治理经验，构建以综合性农民合作社为主的新型农村经济社会治理结构的思路和路径选择

实质上，在中国乡村社会治理中，我国学者也提出构建类似于台湾农会之类的治理主体，即综合性农民合作社（“生产+供销+信用”三位一体农民合作社（徐祥临，2014；仝志辉，2014；陈林，2012）、综合农协（杨团，2009）、综合农民合作社（申龙均，2014）均同属这一概念范畴）。其原因在于，这种充分利用内生于农村社区的社会资本将农民组织起来具有综合服务功能的自治性的农民合作社组织及其体系，不仅是集体经济的有效实现形式和完善农村基本经营制度统一经营层次的必然选择，且与政府形成农村发展共同治理机制，重构和创新农村经济社会治理结构。这种新的农村社区再组织机制使农民真正成为农村体制改革和新农村建设的主导力量和动力源泉。为此，笔者提出如下思路和路径选择。

（一）全面理解综合性农民合作社的深刻内涵

结合包括台湾农会在内的东亚综合农协模式的经验和我国学者对综合性农民合作社的研究以及在实践中的探索，笔者认为，综合性农民合作社，或“三位一体”农民合作社，其本质内涵应该是：它是适应东亚地区小规模农户生产经营体制，以社区农户为基本成员，以乡镇、村为覆盖地域，为农户提供生产、供销、信用等全方位综合性服务的合作经济组织及其体系。这种综合性农民合作社体系既是代表农民利益的民主性的自治组织，又是协助政府实施“三农”政策，农村治理和社会管理的有效载体，同时也是兼具购销、金融、流通、加工等职能的农业企业，是全面实现农户与市场对接的中保。由于东亚综合农协模式走的都是法团主义道路[8]，借鉴他们的经验，结合我国国情，综合性农民合作社应采取公法社团性质，即由国家单独立法来确定其法定地位并赋予其职能。

（二）推动供销社以合作金融为突破口和动力源泉进行综合改革

建立综合性农民合作社，没必要另起炉灶，而应该充分利用现有的组织资源（徐祥临，2002；仝志辉，2014）。当前，我国供销社正深化以东亚综合农协为目标的改革，国家已经明确赋予供销社开展合作金融的权能①2015年中央11号文《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》。，供销社应充分利用金融公器将农民重新组织起来，发挥已有的组织体系和经营服务体系优势，改造自我，努力“成为服务农民生产生活的主力军和综合平台，以及党和政府密切联系农民群众的桥梁和纽带”②2015年中央11号文《中共中央、国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》。。供销社的基层社处于农业生产第一线，与农民联系最紧密，以资金互助业务为突破口，通过信用合作推动供销合作、生产合作、消费合作，推动基层供销社向综合性农民合作社方向发展。同时以基层社为基础自下而上构建县市、省、乃至全国的供销合作金融体系组织及其体系，强化供销社系统自我造血功能和为农服务的经济基础，真正体现“姓农、为农、务农”的宗旨意识，促进农村投资与消费。这也是催生供销社转变行政化体制和制度创新的根本动力。

（三）推进新型农村合作金融组织及其体系和配套政策措施建设

综合性农民合作社发展关键要在金融业务上取得突破，这不仅是由我国制度性货币短缺的农村经济系统的客观现实决定的，而且也是舒缓农村金融供求失衡，建设普惠金融的必然要求，更是东亚小农体制下综合农协或农会发展的必由之路。在这方面，吉林梨树在农民专业合作社基础上开展信用合作业务，建设新型农村合作金融组织及其体系，推动合作社向生产、科技、农机、消费、投资等综合性方向发展得到国家政策和决策部门肯定，并赋予其农村金融改革试验区的政策权利进行先行先试。我国其他地方也应充分借鉴其有益经验，同时加快配套政策体系建设，促使本地区的新型农村合作金融组织及其体系向着有利于促进三农事业的方向健康发展。如要落实地方政府对本地区新型农村合作金融组织的监管责任；给予新型农村合作金融组织财税支持，财政扶持农村项目资金要通过有资质的合作社以转贷款方式发放；引导商业金融向新型合作金融批发资金，建立商业性金融和合作性金融两部门垂直合作金融体系等[9]。

（四）乡镇政府要加快职能转变和制度创新，为本社区综合性农民合作社提供成长空间

当前我国学者对县乡村体制改革的思路要么主张“裁员减负型”的“县政、乡派、村治”和“撤乡并镇”方案，要么主张将自主权扩展至乡镇一级，国家政权退回到县市一级，但这也仅是囿于现行基层体制框架内。乡镇体制改革必须从体制内和体制外考虑，建立类似于台湾农会和日韩农协的“第二纵队”[10]，即综合性农民合作社组织及其体系。台湾农会的经验就是农会是政府治理农村社会的“协作者”（如日本农协被定位为政府领导农村现代化建设的别动队（徐祥临，2002）），政府与农会所形成的独特的合作的伙伴关系以及农会所蕴含的“社会资本”发挥并增强了政府农村发展的政策效能[11]。中国大陆乡镇基层政府要充分认识和利用综合性农民合作社的多重功能特性，着力培育本乡镇的综合性农民合作社，使之成为乡镇政府推行和贯彻执行农业农村发展政策、社会保障政策的主要助手，共同实现乡镇经济社会治理与创造生态农业的主体力量以及落实农民参与集体事物决策和组织管理的主要载体。政府以体制改革来推动政府职能向广大农民提供服务和推进各类公益事业发展的方向转变，通过整合现有涉农部门人员、资金、机构等多种资源，形成具有金融、购销、技术、保险等综合服务功能的农民合作社体系，按照新的乡村治理格局进行重新组合和配置。乡镇党政机关的大部分干部转为综合性农民合作社的职员，指导和帮助农民从事各项经营性活动。根据台湾农会的经验，农会的决策机构虽然是经由农民民主选举产生，但农会的事业运营主要依靠专业化的职员。由于综合性农民合作社的经费要通过组织在市场运营中创造出来，职员的工资收入与其经营状况相挂钩，这对于建设“小政府、大社会”乡镇政府治理模式和转变政府职能都具有重要意义[12]。

（五）调整涉农部门体制，整合财政支农资金使用

当前我国财政支农资金使用分散且效率不高，通过行政层级在本“条条”系统内逐级下拨支农资金，很容易产生截留、挤占甚至腐败，而且由于“假”农民合作社太多，往往是财政资金越扶持，农村的两级分化越严重。这归根到底是由于涉农部门利益分化所致。我们所建立的综合性农民合作社以金融业务为核心靠市场力量自主经营自负盈亏，通过重组政府涉农部门，整合财政支农资金统一交由综合性农民合作社来使用，财政资金主要用于满足农村公共产品供给和对政策性金融贷款给予贴息补助，发挥四两拨千斤作用，由合作社把财政资金转化为金融资金使用，以提高财政资金使用效率，达到实现农业现代化和农民增收致富的目的。在新农村建设和农民合作社发展中较多运用金融手段，较少运用财政手段的目的就是也正是为了避免财政资金使用的挤出效应，更好发挥其他市场主体的积极性和主动性。台湾农会的经验就是政府支农资金的大部分通过农会下达直接交给农民使用，取得了既发展农村经济又提高农民组织化程度的“一箭双雕”的效果。

“经济基础决定上层建筑”，在当前中国大陆基层政治经济社会全面转型过程中，需要建立和发展内生于农村基层社会的综合性农民合作社，使其在农村社区网络构建、社区规范形成、村民间的信任等方面发挥凝聚、组织、互信等功效和作用，从而稳固农村基层政治，促进农村经济社会协调发展。同时政府通过体制改革和部门调整向农村市场和社会适度放权，给予基层农村经济社会组织发展空间和权力，使其和党政正式组织共同形成社会发展的“两条腿走路”的框架，这是中国大陆农村社会治理体系建设和提升的努力方向，也是台湾农村社会治理带给我们的宝贵经验。

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（责任编辑：C 校对：T）

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1004-2768（2017）01-0001-05

2016-10-20

国家社科规划西部项目“我国供销合作社改革的目标模式、动力机制和发展路径研究”（14XJY021）

魏丽莉（1980-），女，甘肃皋兰人，中国人民大学农业与农村发展学院博士后，中共兰州市委党校经济学部副教授，研究方向：农业经济学与发展经济学。