土地违法的政治周期效应

卢建新， 赵 渊，张道阳

(1.中南财经政法大学 金融学院,湖北 武汉 430073；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

土地违法的政治周期效应

卢建新1， 赵 渊1，张道阳2

(1.中南财经政法大学 金融学院,湖北 武汉 430073；2.中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

沿着官员晋升激励的研究思路，利用全国党代会来反映政治周期，通过建立理论模型来分析地方政府出让土地的周期性，并用1999—2013年中国省际土地违法数据，考察了政治周期对土地违法的影响。研究发现：土地违法与每五年召开一次的全国党代会显著相关，即：在党代会召开当年，各省的土地违法涉案面积显著地减少了约21.3%；在党代会召开的后一年，各省的土地违法涉案面积显著地增加了约16.2%。土地违法的周期效应在省长是由本地晋升的省份表现得更为明显。

土地违法；政治周期；晋升激励

近年来，土地违法现象已成为中国经济发展中的突出问题，引起了社会各界的高度关注。根据国土资源部门统计，在1999—2013年间，全国共发现土地违法案件173.1万余件，涉及土地面积76.8万余公顷，其中耕地面积33.5万余公顷[1]。另据新华网报道，群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右[2]。这严重违背了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，同时也带来了失地农民的生活保障等社会稳定问题。在土地违法的治理中，有些地方政府不仅没有起到监督管理作用，反而直接参与土地违法活动。据2016年国土资源部数据显示，在2015年，因土地违法问题，就有2 019名责任人受到党纪、行政处分或被追究刑事责任[3]。为了约束地方政府的土地违法行为，国土资源部早在2005年就印发了《查处土地违法行为立案标准》，但效果并不明显，土地违法涉案面积也是时多时少，尤其是在全国党代会等重大事件发生的前后年份表现更为明显。事实上，在不同时期，中央政府维持政治稳定的紧迫性会有所差异[4]。在维稳较为紧迫的时期，中央政府会提高对土地违法行为的监管力度，而在政治敏感时期过后，对土地违法行为的监管则会稍微宽松一些。因此，我们想知道，部分地方政府在参与土地违法时是否会对外部监督环境的变化作出反应？若是，那么它们在何时会提高参与土地违法的力度，何时又会降低参与土地违法的力度，即地方政府选择参与土地违法的时机是什么？本文将沿着官员晋升激励的研究思路，利用全国党代会这个重要事件，考察党代会前后土地违法涉案面积的变化，从而判断土地违法是否与党代会的政治周期有关。本文用全国党代会来反映官员晋升激励的影响，原因在于：一方面，党代会的召开会带来一大批地方官员职位的变化，而不仅仅是地方主要领导职位的变化，这样才能更全面地反映官员晋升激励的影响；另一方面，全国党代会的召开时间比较固定，是一个可以预期的事件，地方官员可以事先干预经济以便最大化官员晋升。

一、文献综述

(一)对土地违法的研究

既有文献对合法的土地出让行为进行了大量研究，主要从财政激励和晋升激励两个角度进行解释。1994年国家进行分税制改革，导致地方政府财权和事权的不匹配，因而陶然等认为分税制改革导致地方政府积极出让土地[5]。另一部分学者认为，中国地方官员还面临政治晋升激励，因而从晋升激励的角度对地方政府的土地出让行为进行解释[6-9]。

相对而言，对土地违法现象的研究要少一些，部分研究考察了不同治理政策对土地违法的遏制效果。吕晓等利用2002—2009年的省级面板数据，分析了土地督察对土地违法的影响。结果显示，土地督察的确对减少土地违法有显著影响，土地例行督察覆盖度每提高1%，可能使土地违法涉案面积减少约2.18%[10]。还有部分研究从官员晋升激励的角度对土地违法现象进行分析。梁若冰认为，地方政府主导或纵容的土地违法涉案面积很大，与土地违法显著相关的因素主要包括地方政府官员的晋升激励和地方土地部门的部门利益[11]。饶映雪等利用中国1999—2009年的省级面板数据，构建地方政府土地违法影响因素的空间动态面板模型，发现土地违法存在空间、时间和时空传染效应[12]。陈志刚和王青则考虑到了不同主体的土地违法行为，认为在晋升激励下，经济增长和市场化改革对不同主体土地违法行为的影响存在一定的差异[13]。这类文献揭示了地方政府参与土地违法的某些动机，但地方政府在晋升激励下并不可能肆无忌惮地违法用地，它们必然要考虑如何逃避参与土地违法所带来的惩罚。为此，张莉等认为地方官员之间会通过合谋来参与土地违法，来降低违法用地的成本，当地方政府官员合谋参与土地违法时，平均而言，涉案的土地面积增加30%以上[14]。笔者认为，作为地方政府，为了最小化土地违法成本，它们一方面会进行合谋，以提高自身的抵抗能力；另一方面也会考虑外部监督环境的变化，并选择最有利于自己的违法时机。

(二)对政治经济周期的研究

关于政治周期对经济的影响，国外学者已经进行了大量研究，这些研究都是基于国外投票选举制的背景下，政治家为了竞选成功，会在选举前后采取不同的经济政策，从而造成宏观经济的波动[15-16]。但是由于中国与国外的选举制度存在较大的差异，因而这些研究对本文的借鉴意义有限。当然，国内也有不少学者做了类似研究，发现地方经济波动与党代会政治周期存在显著的关系。周黎安等基于1998—2007年中国工业企业数据，考察了中国制造业的资源错配程度与地方党代会周期之间的内在关系，结果表明在省级党代会召开的当年和后两年，地级行政区的资源错配程度显著较高，在接下来的两年有所降低[17]。肖洁等利用1990—2010年中国省级财政支出数据发现，晋升激励导致不同类型的财政支出随着中央党代会召开产生了周期性变化[18]。梅冬州等认为政治周期通过地方政府行为影响经济发展和波动[19]。另外，石庆玲等通过对中国189个城市2013年12月至2016年3月的日度空气质量指数(AQI)以及合成空气质量指数的单项污染物浓度数据进行实证研究，发现相对于平常时期，“两会”期间空气质量指数降低约5.7%[20]。土地作为一种重要的生产要素，可以被地方政府用来促进经济增长。因此，这在一定程度上说明了土地违法的政治周期性。当然，更严谨的结论有待后面的实证分析。

本文是官员晋升激励研究的一个应用，丰富了官员晋升激励的理论研究。在政策含义方面，有助于加深土地管理部门对地方政府参与土地违法机制的理解，从而制定出更有效的治理措施。

二、理论模型及假说的提出

(一)理论模型

本文通过构建一个理论模型来描述政治周期如何影响土地违法。

1.基本模型 地方政府作为一个经济人，在参与土地违法时会权衡利弊。记第t时期地方官员参与的土地违法涉案面积为Lt，则给该地方政府带来的收益为：

Yt=F(Lt)，

(1)

其中，F′(Lt)>0，F″(Lt)<0，这是因为土地收益具有边际递减规律。该收益可看作是违法用地带来的经济增长和财政收入，从而提升地方官员的晋升机会。同时，当地方政府参与土地违法时会面临一个被查处后惩罚的成本，记为C(Lt)，且C′(Lt)>0，C″(Lt)>0。

因此，记地方政府真正获得的效用为U(Lt)，被查处的概率为p，在晋升激励下，地方官员面临的最优问题就是：

U(Lt)=maxLt{F(Lt)-pC(Lt)}。

(2)

2.考虑政治周期的影响 在党代会召开前期，中央政府出于稳定的需要会加强对地方政府的监管，而且离党代会召开时间越近，监管会越严，此时地方政府若参与土地违法活动，则被中央政府发现的概率会增大。在党代会召开后，中央政府对地方政府的监管通常会有所松动，此时地方政府若参与土地违法活动，则被中央政府发现的概率会减小。记p1，p2，p3分别为地方政府在党代会召开前一年、当年、后一年参与土地违法被发现的概率，则有p2>p1>p3。

3.土地违法的最优问题 通过对(2)式一阶求导可知，地方政府参与土地违法的最优情况为：

(3)

4.考虑省长是否本地晋升 当省长是本地晋升时，他与本地其他利益集团的关系更加密切，也就更有能力干预经济。因此，在党代会召开后，中央越放松对地方政府的监管，那么地方政府越容易参与土地违法。记p4，p5分别为地方政府在省长是本地晋升的省份与省长不是本地晋升的省份时被发现参与土地违法的概率，则p4

由上面推论可知，g(L)为减函数。因为p4L3>L1>L2>L5。这就是说当省长是由本地晋升时，土地违法的政治周期效应更加明显。

5.进一步扩展 为了反映金融危机的影响，在(1)式中引入劳动、资本生产要素，构建柯布—道格拉斯生产函数：

Yt=ADtaKtβLtγ，

(4)

(二)假说的提出

综上，本文提出如下两个假说：

假说1：土地违法与党代会政治周期存在显著关系。具体表现为，在党代会召开前一年，中央政府出于稳定的需要，会加强对地方政府的监督，此时地方政府若提高违法用地的力度，很可能面临被查处惩办的风险，因而土地违法可能会有所减少；而且离党代会召开时间越近，监管会越严，也就是说土地违法在党代会召开当年也会减少；而在党代会召开的后一年，中央的监管一般会有所松动，地方政府在晋升激励下，会提高违法用地的力度，此时土地违法会显著增加。假说1考察的是土地违法是否存在周期性波动现象。

假说2：当省长是由本地晋升时，土地违法的政治周期效应表现更加明显。土地违法与党代会周期的关系如果反映了官员晋升激励这个核心渠道的作用，那么它就应该在省长由本地晋升的省份表现得更为明显。假说2考察的是若土地违法存在周期性波动现象，那么这种波动的程度受哪些因素影响。

三、模型构建与数据说明

(一)模型构建

本节考察党代会政治周期对土地违法的影响，设定如下计量模型：

Lnfindarit=β0+β1PPCpre2it+β2PPCpre1it+β3PPCit+β4PPCpost1it+β5Xit+εit，

(5)

其中，下标i和t分别表示省份和年份。Lnfindarit为土地违法涉案面积的对数，用来衡量土地违法的严重程度。PPCpre2it表示全国党代会召开的前两年，PPCpre1it表示党代会召开的前一年，PPCit表示党代会召开当年，PPCpost1it表示党代会召开的后一年。Xit是影响土地违法涉案面积的一系列控制变量。

(二)指标选取

本文实证部分的数据包括三类，即：土地违法数据及其他土地数据、经济数据、官员信息。这里选用中国大陆除西藏以外的30个省(市、区)的土地违法数据以及相应地区的官员信息来进行检验。

土地违法数据及其他土地数据。用土地违法涉案面积来度量地区土地违法程度，而不是土地违法案件数，这是因为土地违法案件数中更多地涉及个人和企业，但涉案面积却不多，不能够准确地反映土地违法程度。其他土地指标有：土地出让收入、土地出让的市场化程度、土地违法的监管力度。其中，土地出让的市场化程度可用招拍挂土地出让宗数与土地总出让宗数之比来度量；土地违法的监管力度可用土地违法立案中历年隐漏案件比重来反映。所有土地指标的数据均来源于《中国国土资源统计年鉴》。

经济数据。经济方面的指标包括人均实际GDP、财政压力、全国GDP增长率、人口数量的对数。其中，财政压力用财政支出与财政收入的比重来反映，全国GDP增长率是用来消除时间趋势的影响。以上数据均来源于《中国统计年鉴》和《新中国60年统计资料汇编》。

官员信息。该数据主要包括官员的籍贯、年龄、教育程度、任期以及任职来源。省级官员主要包括省委书记和省长，由于省长直接负责省内的经济事务，因此本文在基本实证模型中选取省长的信息，同时在稳健性检验中选用省委书记的信息。官员数据主要来自新华网、中国党政干部资料库，并用百度百科进行补充，这些数据均为手动整理得到。

(三)数据描述

本文用省际面板数据来检验政治周期对土地违法的影响，变量描述性统计见表1。

表1 相关变量描述性统计

图1描述了土地违法涉案面积随全国党代会召开时间而变化的情况。从图1可以看出，每次党代会召开时土地违法涉案面积会呈现下降的趋势，而在党代会召开后，土地违法又明显增加，基本呈现出周期性波动规律。但笔者也发现，在2002年全国党代会召开前期，土地违法涉案面积不仅没有减少，反而有所增加。对此，笔者认为可能是有其他的因素导致了土地违法涉案面积的增加，但不能否认党代会的召开有减少土地违法涉案面积的作用，它可能减缓了土地违法涉案面积增加的强度。另外，在2007年全国党代会召开后，土地违法涉案面积并没有增加，这可能是因为2008年金融危机的冲击造成的。正如本文理论分析部分所论述的那样，金融危机发生后，国家的整体经济增长会放缓，对土地的需求也随之减少，从而土地违法也会相应减少。

四、实证分析

(一)政治周期对土地违法的影响

先分别采用固定效应模型和随机效应模型进行估计，再进行Hausman检验，结果表明固定效应模型更适合。模型1和模型3是本文的基本回归模型。在这里，笔者主要关注CPCpre2，CPCpre1，CPC，CPCpost1这四个虚拟变量的系数，它们描述了全国党代会对土地违法的影响。模型1表明，土地违法涉案面积在党代会当年显著减少，在党代会召开的后一年显著增加。在党代会召开的前两年以及前一年，它们的系数为负，但是并不显著。对此情况的解释是，党代会召开的前两年以及前一年有减少土地违法涉案面积的影响，但由于其他因素的影响土地违法涉案面积最终不一定会减少，这样就可能导致了在党代会召开的前两年以及前一年的土地违法涉案面积并没有显著减少。在进一步控制了省长个人特征变量后，模型3的结果表明，党代会当年及后一年的系数和显著性并没有发生较大变动，在党代会当年显著减少了21.3%(e-0.24-1)，而在党代会后一年显著增加了16.2%(e0.15-1)。总的来说，基本模型验证了土地违法的政治周期性，土地违法在全国党代会召开当年显著减少，而在党代会召开的后一年显著增加。

表2 政治周期对土地违法的影响

注：*、**、***分别代表10%、5%、1%水平上显著，括号中的数值是稳健标准误。下同。

(二)不同省长来源的省份的土地违法周期效应

表3主要检验假说2，即当省长是由本地晋升时，土地违法的政治周期效应表现更加明显。笔者将30个省份按照省长是否由本地晋升分为两组，然后分别考察土地违法与党代会周期的关系。如模型5～6所示，在省长是由本地晋升的省份，土地违法与党代会的周期的关联系数不仅符号与表2一致，统计上高度显著，而且系数的绝对值更大。在模型7～8中，当省长不是由本地晋升时，虽然党代会周期的系数都是负的，但各年都不显著，而且系数的绝对值也明显低于省长是由本地晋升的样本。因此，这些实证结果基本上验证了假说2，为官员晋升激励解释提供了有力的证据。

表3 对省长来源地分组后的回归结果

从实证结果来看，本文的两个理论假说基本得到了支持，土地违法受党代会政治周期的影响，并且在省长是由本地晋升的省份表现得更为明显。

(三)稳健性分析

考虑到其他因素可能影响本文的理论假说，为此本节进行稳健性检验。

首先，选用一个党代会政治周期来检验土地违法与政治周期的关系。在此，本文用2000—2004年来作为全国党代会的一个政治周期，因为2000年和2004年刚好分别是2002年全国党代会召开的前两年和后两年。表4中的模型9报告了检验结果，在党代会召开的前两年、前一年以及当年均显著减少。而在党代会召开后一年却也是减少，但不显著，本文认为这可能与2002年7月开始实施的土地招拍挂制度有关。总之，在全国党代会的一个政治周期内，土地违法基本上仍然与党代会政治周期显著相关。

在前文中，笔者之所以用党代会政治周期来反映官员晋升激励的影响，主要的原因是党代会的召开不仅会带来人事上的变动，并且这种变动是可以预期的。而通常意义上的官员更替则不一定能预期，常常会出现不可预料的人事调动。因此，为了区分这种意义上的官员更替，准确反映党代会政治周期对土地违法的影响，在此考虑了省长更替的影响，用change表示省长更替。模型10表明，土地违法与党代会政治周期的显著关系仍然存在。模型11考虑了2006年土地督察制度的影响。为了加强对土地违法的监督管理，国家在2006年建立了土地督察制度，事后对减少土地违法产生了一定的影响，为控制它对土地违法的影响，故加入2006年土地督察虚拟变量landsup，来进一步分析土地违法的政治周期效应。结果表明，在加入2006年土地督察虚拟变量后，假说1仍然成立。

表4 稳健性检验

在前文分析中，本文控制的是省长的个人特征变量。省委书记虽不直接负责经济决策，但作为地方的“一把手”，主管全局，仍然会对地方经济事务产生重要影响，从而也会影响土地违法程度。为此模型12把省长换为省委书记，来进一步考察土地违法的政治周期效应，其中，native2、age2、edu2及tenure2分别表示省委书记的籍贯、年龄、学历和任期。回归结果仍然支持本文的理论假说，即土地违法存在党代会政治周期性。据此，认为本文的实证结果有一定的稳定性。

五、结论与政策含义

沿着官员晋升激励的研究思路，本文利用1999—2013年中国省际面板数据，考察了土地违法与政治周期的关系。结果显示：土地违法与每五年召开一次的全国党代会密切相关。在党代会召开的当年，各省的土地违法涉案面积有所下降；在党代会召开的后一年，各省的土地违法明显上升。此外，本文还发现，土地违法的政治周期效应在省长是由本地晋升的省份更为明显。

本文认为，地方政府为了发展经济，增加财政收入，从而最大化个人的晋升机会，会通过各种手段来对地方经济进行干预，而土地作为一种重要的生产要素，当然可以被用来促进经济增长，从而土地违法现象也就会屡禁不止。因此，为了减少土地违法现象，需要改善这种以GDP为导向的晋升激励制度，可以把地方的土地违法等情况纳入官员考核体系。当然，这是一种长期的改善措施。从短期来看，可以利用公民、新闻媒体等力量来对地方政府进行监督，改变中央对地方政府过于单一的监管模式，从而保持对土地违法监管的持续性，避免时紧时松，不给地方政府可乘之机。

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[责任编辑：靳香玲]

Political Cycle Effects of Illegal Land Use

LU Jian-xin1，ZHAO Yuan1，ZHANG Dao-yang2

(1.School of Finance, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei, Wuhan 430073, China；2.Renmin University of China，School of PUblic Administration And Policy;Beijing 100872，China)

Along with the analysis of the official promotion incentives, the paper, using the National Congress of the Communist Party to reflect the political cycle, establishes a theoretical model to analyze the cycles in which the government sells the land. The data of illegal land use between the provinces in China from 1999 to 2013 are collected to observe the impact of political cycle on illegal land use. The study shows that a positive correlation exists between illegal land use and the National Congress of the Communist Party held every five years. In the year when the national congress is held, the cases of illegal land use in all the provinces will significantly decrease about 21.3%. In the year after the national congress, the cases will significantly increase about 16.2%. The cycle effects of illegal land use are particularly obvious in the provinces whose governors are promoted from the local.

illegal land use; political cycle; promotion incentive

2016-12-16

省部校共建中长期项目“新型城镇化建设的投融资模式研究”；中央高校基本科研业务费专项资金项目 (20132013)；中南财经政法大学投资与房地产团队创新项目、硕士研究生科研创新项目 (2016SStz011)

卢建新(1974-)，男，湖北孝昌人，中南财经政法大学金融学院副教授，应用经济学博士后，主要从事房地产金融与投资研究。

F 301

A

1004-1710(2017)02-0085-08