检察机关提起公益诉讼诉前程序研究*

●刘 辉/文

检察机关提起公益诉讼诉前程序研究*

●刘 辉**/文

检察机关提起公益诉讼诉前程序是指检察机关在向法院提起民事、行政公益诉讼前，必须履行的前置性程序，具有程序必经性和方式特定性。诉前程序功能在民事与行政诉讼中有所不同，前者重在节约司法资源，后者旨在发挥行政机关履行职责的能动性。从试点效果看，诉前程序已经发挥效用。下一步应完善履行诉前程序方式，最大限度发挥诉前程序的功能。同时，细化诉前程序的相关规定，明确程序效力，提高程序规范性和可操作性。

检察机关 公益诉讼 诉前程序

检察机关提起公益诉讼的诉前程序是指检察机关在向法院提起民事、行政公益诉讼前，必须履行的前置性程序，具有程序必经性和方式特定性。诉前程序的相关规定始见于《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》（以下简称《决定》），其后，通过《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），以及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）逐步加以细化，并在《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》中有了配套性规定。分析和考察诉前程序的制度价值和实践运行效果，细化诉前程序的相关规定，有助于完善试点制度，为相关立法积累经验。

一、程序功能

诉前程序是提起诉讼的必备要件，实质上是对检察机关公益诉讼实施权的限制。检察机关提起的民事公益诉讼试点中，“只有在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的前提下才有原告资格”，［1］即检察机关的公益诉讼实施权后置于法律规定的机关和有关组织。行政公益诉讼试点中，由于尚无行政公益诉讼的法律规定，因此要求检察机关在提起诉讼前应先督促行政机关纠正违法和积极履职。试点中的诉前程序属必经性程序，履行的方式具有规定性，对于公权力主体的有关机关采用督促方式，对于社会性组织采用建议方式。检察机关提起公益诉讼时，应提交履行诉前程序的证明性材料，保证程序规范性和可操作性。

前置程序除了诉前程序还可以包括审前程序，即受理后开庭审判前的程序。公益诉讼中，提起诉讼主体不同，前置性程序的功能也不相同。在理论层面上，由于公益诉讼的主体可以多元化，除了法律规定的机关和组织，甚至公民个人也可能具有原告资格，如美国的“私人总检察长”理论和公民诉讼制度。但此时就必须要防止“没有正面意义的公民诉讼，以免影响企业正常生产经营和政府行政执法”。［2］因此规定了60日通告期限制度，给负责监管的行政主管机关和负有直接责任的污染企业改过自新的机会。［3］因此对公民提起公益诉讼前置性程序的设置侧重于对诉权滥用的限制。在我国，法律层面尚无公民诉讼主体资格的规定。对于法律授权的机关和有关组织，民事诉讼相关法律没有前置性程序的限制，但也体现了“鼓励诉讼和防止滥诉并行不悖”的精神。例如，环境公益诉讼中，相关司法解释规定了“社会组织有通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益行为的，人民法院可以根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款；涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应当向登记管理机关或者有关机关发送司法建议，由其依法处理。”［4］此外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第12条中还规定了“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在10日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”。之所以规定了此种审前程序制度，而没有选择诉前程序是由于正在进行立案登记制改革，设立诉前程序可能构成对当事人提起公益诉讼的阻碍，与司法改革方向不符。［5］消费者权益保护公益诉讼的相关司法解释也有近似规定，如《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条中规定：“人民法院受理消费民事公益诉讼案件后，应当公告案件受理情况，并在立案之日起10日内书面告知相关行政主管部门。”这种审前程序规定的制度意义在于促进司法救济与行政监管的衔接，与检察机关提起公益诉讼诉前程序的功能有相近之处。

仅就检察机关提起的公益诉讼诉前程序而言，制定民事和行政诉前程序的制度意义及法理基础也有不同，不宜一概而论。就民事诉前程序而言，在检察机关制定的试点《实施办法》中，要求“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：1.依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼；2.建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。”现行法中有关“机关”主要指《海洋环境保护法》所明确的海洋环境监督管理部门。因为机关的公权力属性，履行职责是其法定义务，因此检察机关应当督促其提起民事公益诉讼。而对于符合法律规定的社会性组织，检察机关则应当建议其提起诉讼，有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。目的在于节约司法资源，尽可能先由法律授权的机关和组织主张司法救济，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院才提起民事公益诉讼。与民事诉前程序重在节约司法资源不同，行政诉前程序意在督促行政主管机关履行监管职责，即意在“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。［6］具体方式是检察机关提起行政公益诉讼前，先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院可以提起行政公益诉讼。原因在于行政机关是公益的主要代表者，而且在保护公益方面相对于司法手段更具效率性，以环境保护为例，中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件，但进入司法程序的不足1%。东部发达地区也不例外，例如江苏，仅环境污染所引发的信访每年就达4万件，行政处罚量也有6000余件，但每年各类环境案件总和仅100件左右。新修订的《环境保护法》第6条也规定了：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”可见公益诉讼则更多的是作为补充性手段。诉前程序的规定同时有助于帮助试点机关克服功利取向，保障行政权与司法权的合理配置。

二、运行效果

检察机关公益诉讼试点已有一年多时间，从已公布的数字和典型案例看，［7］截至2016年9月,各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件,办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提起诉讼案件42件。诉前程序运行的效果较为明显，民事公益诉讼诉前程序能够一定程度督促符合条件的社会组织依法提起民事公益诉讼，当然由于符合法定提起民事公益诉讼主体资格的有关机关和组织数量较少，而且还相对缺乏提起公益诉讼的实力和经验，所以督促和建议的效果还有待提升，未来可以通过支持起诉作为补充。而行政诉前程序的效果则相当显著,除去未到回复期的案件,行政机关纠正违法或履行职责案件数占比90%。从公布的案件数也可以发现，无论是民事和行政领域，还都有一定数量履行诉前程序已具备程序性起诉条件，但未提起公益诉讼的案件。

检察机关诉前程序案件办理情况

其中代表性案件，1.江苏徐州民事公益诉讼诉前程序案件：江苏省徐州市人民检察院在审查起诉一起污染环境案中发现，刘铁山等12人非法开办电镀、酸洗加工作坊，并将废水直接排放至土壤和水体中，对生态环境造成严重破坏，遂向有关社会组织发出检察建议，督促提起民事公益诉讼。有关社会组织对该系列案件提起诉讼后，市检察院又指派检察人员出庭支持起诉，经过人民法院审判,实现了原告停止侵害、消除危险、赔偿环境污染损失等诉讼请求。2.云南宣威行政公益诉讼诉前程序案件：云南省宣威市人民检察院在受理群众控告中发现，珠江源省级自然保护区内5家采石场长期开山采石，破坏林木、植被、水土，严重影响生态环境，遂向市森林公安局、环境保护局、林业局、国土资源局、安全生产监督管理局等行政机关发出检察建议，要求依法处理违规开采行为、加强对自然保护区内重点行业和企业的监管。宣威市人民政府认真研究检察机关的意见，作出关停保护区内所有非法采石场的决定，相关行政机关对5家非法采石场作出行政处罚并移送公安机关立案侦查，同时加大对保护区内非煤矿山等重点行业监管力度。

从实践情况看，检察机关履行公益诉讼诉前程序基本实现了预设的目的：一是调动了法律授权的公益诉讼起诉主体保护公益的积极性，加大了公益保护的社会参与力度，不仅节约了司法资源，也促进了司法民主。二是督促行政机关诉前纠正违法，既避免了司法资源的耗费，也有利于促进行政机关依法行政，严格执法，助推了法治政府建设。实践表明，“试点工作开展前，对于检察机关提出的检察建议，部分行政机关仅作书面回复，但大多没有实质的整改行为，检察监督难以真正取得成效。试点工作开展后，行政机关回复检察建议普遍积极诚恳，整改纠正更加认真，检察机关也更加注重跟进检察建议的落实情况，监督实效明显增强。”［8］

三、制度完善

（一）完善诉前程序方式，最大限度发挥诉前程序的功能

民事诉前程序的制度设计应尽可能发挥节约司法资源的目的，督促和建议有关机关和组织提起公益诉讼。为此，第一，应扩大范围，不宜限制为“辖区内”，即仅在有管辖权人民检察院的所属地区范围内建议有关组织提起诉讼。这样不仅因范围有限，找不到适格主体提起诉讼，而且，由于管辖权的上移和下移，也涉及“辖区”的不稳定。更严重的问题是，会产生检察机关提起诉讼后，不在辖区内的适格主体提起诉讼的问题，在试点中这一情况已经出现，法院将其他主体列为共同原告进行审理，那么诉前程序的意义就被削减了。第二，要采取可行和更加有效的方式，督促和建议法律授权的机关和组织来提起公益诉讼，比如，可以参照《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条和《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条、第7条的规定，以公告方式履行诉前程序，设定公告期和公告的程序效力。这样不仅辐射范围广，透明性和公正性增强，而且程序效力也更加明确。第三，充分运用支持起诉，采用提供线索、协助调查等方式支持有关组织提起诉讼，发挥幕后作用，以利于司法资源的高效配置。

行政诉前程序的制度设计应该尽可能促使行政机关纠正违法和履行监督职责。对于检察机关而言，除了要规范诉前检察建议的内容和发放程序，更要对检察建议的落实情况进行检查跟踪，不能一发了之。行政权涉及面广，检察机关通过诉前程序纠正违法或督促履行职责，在不同的行政监管领域，表现形式各异：在环境保护领域，表现为对污染源及时进行处置防止损害扩大，对污染企业进行跟踪监管并督促落实环保措施等。在国有土地使用权出让领域中，表现为追缴国有土地受让方欠缴的出让金，对已经违规办理的土地使用权证按规定注销、收回国有土地等。对于其它不能短期见效的监管措施，应当辅之以科学周密的行政解决方案，保障行政监管已经落实到位，否则就应该提起公益诉讼。难点在于，对行政机关已履职的判断，而不是单纯的已回复。

（二）进一步细化诉前程序的相关规定，提高规范性和可操作性

在《实施方案》的基础上，应以规范性文件或司法解释的形式对诉前程序加以细化。其中包括：诉前程序的启动条件、决定主体、上下级检察院关系、流程管理、送达方式、办案时限、期间延长、评判行政机关已履职的具体程序（包括评判标准、主体、所作决定的方式和效力等）、诉前程序效力和法律文书样式等。有关督促或者支持起诉意见书、检察建议书要切实做到事实证据清楚、观点清晰明确、建议合理可行。此外，由于诉前程序的交涉性强，涉及人民检察院、人民法院、行政机关和有关组织等多种主体，如果各主体的职责，或者相互间权利、义务关系不明确，诉前程序的履行难免会流于形式。工作层面，可以采用联合发文的形式细化诉前程序的内容，最高人民法院、民政部、环境保护部联合下发的《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》提供了可供借鉴的经验。严格规范诉前程序的操作流程和效力，既有利于充分发挥诉前程序的功能，同时也加强了检察机关的内部制约，避免出现提起公益诉讼的选择性执法。

注释：

［1］参见吕忠梅：《环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析》，载《中国法学》2016年第3期。

［2］参见陈海孝：《论公民在民事公益诉讼中的原告资格》，苏州大学2015年博士论文，第14页。

［3］参见潘申明：《比较法视野下的民事公益诉讼》，法律出版社2011年版，第155页。

［4］参见奚晓明主编：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第2页。

［5］参见奚晓明主编：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第170－171页。

［6］参见田凯：《行政公诉制度的前置程序》，载《人民检察》2011年第9期。

［7］参见《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，中国人大网http://www.npc. gov.cn/npc/xinwen/2016-11/05/content_2001150.htm，访问日期：2016年11月5日。

［8］参见《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”13个试点地区均提起公益诉讼》，最高人民检察院官网http:// www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201607/t20160718_152659. shtml，访问日期：2016年7月18日。

*本文系2016年度最高人民检察院检察理论研究课题“检察机关提起公益诉讼前置程序研究”研究成果（课题编号：GJ2016D50）

**国家检察官学院教授，法学博士［102206］