镇级机构改革后政府履职情况探讨

威海临港经济技术开发区工委组织部

机构改革是行政体制改革的重要组成部分，而乡镇机构改革又是整个机构改革的基础环节，是农村综合改革的一项重要内容。按照威海市委、市政府的统一部署，2008年我区完成了所辖三个镇的机构改革，达到了整合机构、压缩编制、精简人员、提高效能的目的，2010年又进一步深化镇级机构改革，初步建立起与农村经济社会发展相适应的乡镇行政管理体制与运行机制，促进了农村经济社会发展。2016年，按照“属地监管与分级监管相结合、以属地监管为主”的原则，进一步健全了镇有关安全生产、建设工程质量安全、环境保护、道路交通安全等监管机构。从2008年机构改革以来多年的的运行实践看，受历史、政策等因素影响，目前乡镇在机构编制配置、工作运行机制、履职职责等方面呈现出一些新情况、新问题。下面以我区三个乡镇为例，通过调研，对有关问题做以下探讨。

一、乡镇机构改革后基本情况

（一）机构设置情况。2008年镇级机构改革后，我区乡镇统一设置了党政工作机构4个：党政办公室、经济发展办公室（挂安全生产监督管理办公室牌子）、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理办公室；设置镇级事业机构5个：农业综合服务中心、财政经管服务中心、镇村建设服务中心、计划生育服务中心、社会保障服务中心。2016年又进一步调整，镇党政工作机构调整为6个：在原有党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（挂计划生育办公室牌子）、社会治安综合治理办公室的基础上、将安全生产监督管理办公室单独设置、新增设乡村规划建设监督管理办公室（挂环境保护办公室牌子）。镇事业机构数量保持5个：在保持原有农业综合服务中心、财政经管服务中心、计划生育服务中心、社会保障服务中心不变的基础上，撤销了镇村建设服务中心，将文化体育服务中心由挂牌调整为单独设置。

（二）人员编制核定。根据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》相关规定，从严核定了三镇人员编制和领导职数：三个乡镇共核定行政编制123名、事业编制116名。

二、乡镇机构改革的主要成效

（一）转变了政府职能。改革以后，镇政府逐步向服务型、法治型政府转变，将乡镇领导干部从直接抓生产经营、催收催种等具体事务中解脱出来，使其把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上。近几年的实际运转表明，镇政府在促进经济发展、强化公共服务、加强社会管理等方面成效显著，农民收入普遍增加，民生改善效果突出，农村和谐稳定基础更加坚实，基层民主不断夯实。

（二）理顺了管理体制。通过此次改革，进一步理顺了区镇条块关系。逐步建立健全了与镇职能相适应的考核评价体系，逐步完善了镇与派驻机构相互支持、协调配合的工作机制，协调配合更加顺畅。政府管理和服务方式不断创新，各镇均设立了便民服务中心，与区级行政审批中心联网，实现了区镇村三级便民服务体系互联互通。

（三）强化了机构人员编制管理。此次改革对乡镇机构和人员编制进行了科学合理的设置，政府内设机构和所属事业单位得以优化整合，进一步提高了公共服务资源的利用率。行政事业编制的重新核定、适当精简，在减少了财政供养人员规模的基础上，确保了必要的干部队伍力量，避免了人力资源的重叠浪费。

三、乡镇机构改革后政府履职上出现的主要问题

乡镇机构改革较好地完成了各项改革任务，经济社会发展取得了明显的成效，调动了乡镇工作人员的积极性，释放和激活了农村经济社会事业发展的动力。不过在政府履职工作运行中，逐渐出现了以下问题。

（一）职责界定不清，出现权责不一致的问题。镇级机构改革一方面适度扩大镇级行政管理权限，另一方面也导致了乡镇承担的职责任务越来越重，甚至一定程度上出现了权责不一致的情况。与此同时，虽然经过科学调整完善，乡镇工作的考核日趋科学合理，但是由于乡镇服务对象的法律意识、权利意识越来越高，对乡镇政府在劳动就业、社会救助、社会保障方面服务质量的要求越来越高，导致了上级政府对乡镇的考核力度更加细化，乡镇自身压力越来越大。

（二）机构设置动态调整及人事、财政保障不够到位。根据镇级机构改革的要求，镇政府的党政内设机构和所属事业单位设置整齐划一，但是与各镇实际结合的紧密度有待提高。另外，个别部门如党政办、经济办对上对应条线过多，存在“上面千条线、下面一根针”的现象。镇级所属的事业单位规格设置为股级，规模小，功能发挥与实际需求不符，在实际工作中，乡镇一般将事业单位领导岗位作为一种人员激励手段，事业单位难以独立发挥作用。机构改革后，镇级的人员编制和领导职数重新进行了核定，但是缺乏动态调整机制。以我区为例，近两年随着区域经济发展，乡镇经济体量、人口规模不断增加，特别是农村社区广泛建设和外来人口持续增长，按当时基数核定的乡镇工作人员的编制数量已经满足不了日常工作开展的需要，为完成越来越多的工作任务，乡镇只能使用大量的编外人员。为了节约开支，乡镇编外人员的工资待遇水平偏低，客观造成了编外人员素质很难达到政府期望，且因编外人员无执法权，也给工作开展增加了难度。现行的财税体制，采取地方财政收入各级分成，导致乡镇一级财力更加有限，而中央现推行的各项惠民政策，往往要求地方配套，无形增加了镇级财力负担。上级不断加大对镇级工作的考核力度，不断要求镇级增加投入，而上级投入资金不足，客观上造成了镇级财力保障不足，一定程度上影响了镇域经济与社会各项事务的协调发展。

（三）干部队伍建设需进一步加强。镇级机构改革后，乡镇没有设置副科级以上事业单位，事业编制人员在职务晋升上难度增大。特别是随着乡镇管理职能的变化，专业技术指导职能逐渐弱化，日常社会事务管理服务职能不断增强，具有技术职称人员数量较少，无法通过技术职称实现待遇水平的提高，而现行干部人事制度对事业单位人员职务的晋升又有一定的限制，长此以往不利于干部工作積极性的提高，也在一定程度上造成了人力资源难以实现有效配置。与此同时，目前乡镇干部队伍中年龄较大的中坚力量，全日制高校毕业的“科班出身干部”较少，大多数干部在参加工作时，学历仅为高中或中专，大多为边工作边深造，后继教育取得的学历“含金量”较低。从专业知识结构看，多数干部大多是只受过单一的专业教育，且与其从事的工作不符，真正懂管理的复合型干部并不多，许多业务量较大和专业性较强的工作岗位人员缺乏。

四、深化镇级机构改革的意见建议

（一）科学赋予乡镇政府相应职能。根据有关法律规定，乡镇政府主要职能为“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算；管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”从以上界定看，乡镇政府职能具有较强的直接执行性。经过近两次机构改革，特别是最近的第三次理顺，镇级机构设置逐步趋于科学，但在具有的职能方面依然偏重于“加强社会管理、维护农村稳定、搞好公共服务”，而与“促进经济发展”有关的职能，特别是与镇域经济发展相关的规划建设、项目审批、环境保护、安全生产等方面职能还相对较弱，有的虽然设置了机构，但是只能负责基础工作，没有相应的审批、检查、处罚权。建议按照权责统一的原则，根据简政放权的有关要求，逐步下放与群众日常生活、生产直接相关的审批、许可、处罚职权，赋予镇级相对完备的职责功能。如直接下放确有困难，可采取委托形式或派驻人员、机构的形式，赋予镇级城建、规划、环保、安全生产等方面的行政管理权限。如可探索建立镇级综合监管执法体系，赋予相应执法权力，进一步提升综合监管执法工作水平。

（二）合理划分区镇两级人权财权。一是根据职责范围，合理确定与派驻机构关系。上级部门在乡镇派驻或下设的机构应实行双重管理，接受镇党委、政府的统一指导和协调。派驻机构人事权、财权应统一，由镇负担经费保障的机构原则上以镇管为主，使其更好地组织开展各项工作。对派驻机构的考核应实行条块结合、以镇为主，其主要负责人的任免事项需征求镇党委同意，对工作不力的派驻机构负责人，镇党委可向其主管部门提出调整建议。二是适当灵活调整镇级机构设置。一方面在核定的机构设置和人员编制限额内，可根据实际需要调整设置机构和配备人员。特别是当人口、经济总量达到一定规模后，可在区县编制总额内对镇级编制适当增加。与此同时，在一定范围内，区县可根据各个乡镇的不同发展状况，结合当地的实际，适当调整镇级机构及下属事业单位的职责范围或名称，以更好地适应当地农村经济社会发展需要。三是加大对乡镇财政的支持力度。建议明确划分区、镇两级政府的责任，属区镇两级共同管理的事务，要充分考虑乡镇政府的承受能力，尽可能降低镇级财政的负担比例。应加大对镇级经济发展、改善农村生产生活条件的资金支持力度，对上级拨付的环保、水利、农业等专项经费应全额拨付到镇级，确保专款专用。

（三）更加重视乡镇干部队伍建设。一是拓宽渠道，吸收优秀人才，改善乡镇干部队伍结构。充分利用现有空余编制，加大乡镇干部公开选拔力度，结合各单位不同需求情况，按专业有针对性地吸收优秀专业人才，提高干部队伍人员质量。注重从乡镇事业编制人员中选拔乡镇领导干部。同时合理使用乡镇各个年龄段干部，在加大对乡镇年轻干部的培养使用力度的同时，注重兼顾各个年龄段干部的培养和使用。加强乡镇干部与区县直机关干部的交流力度，实现干部能进能出、优势互补的良性运转机制。认真执行中央、省委关于加强乡镇领导干部队伍建设的有关意见，充分考虑中年干部工作经验丰富、群众基础扎实等因素，对那些表现优秀、实绩突出的符合有关条件的事业编制人员，可以考虑提拔担任科级领导职务。不断优化乡镇干部队伍年龄结构，对那些熟悉农村、长期在基层、善于做农村工作的老同志，要根据公务员职务与职级并行規定，在经济上、荣誉上对工作成绩突出的给予适当奖励，提高工作积极性；注重选拔培养优秀年轻干部，适当保留用好经验丰富、年富力强的中年干部，从而形成以中青年干部为主体、老中青合理搭配的干部队伍结构。要进一步加大干部教育培训力度，通过镇级自学、区县级送学等模式，不断提高乡镇干部的政策法律水平、专业业务技能、社会管理能力，提高乡镇干部队伍整体素质和工作水平。二是健全关爱机制，激发干部活力。坚持重关怀、多激励，激发乡镇干部内动力。坚持把乡镇工作经历作为干部选拔的重要条件，同等条件优先提拔具有乡镇工作经验的干部，使乡镇成为培养干部的重要阵地。适当提高乡镇干部待遇，严格落实国家、省、市关于对乡镇基层工资待遇倾斜以及公务员职务与职级并行的政策，确保乡镇干部经济上得到实惠。完善干部经常性谈心谈话制度，关注干部生活和工作中的困难，对那些生活中有困难的干部给予一定的经济帮助，解除其后顾之忧。不断完善必要的文体卫生设施，解决餐饮住宿问题。

关键词：机构改革 乡镇 履职 探讨