我国义务教育问责制：内涵、困境及对策刍议

金哲，赵士谦

沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034

我国义务教育问责制：内涵、困境及对策刍议

金哲，赵士谦

沈阳师范大学，辽宁沈阳 110034

随着我国义务教育事业规模的不断扩大与教育质量的提高，迫切要求推行义务教育问责制。目前我国实施义务教育问责制具有重要意义，但也存在诸多问题。主要表现为法律法规制度不健全，主体具有单一化倾向，文化具有滞后性，评估体系不完善，信息公开具有模糊性等。因此，要建立健全义务教育问责的法律法规制度、构建义务教育问责主体多元化、培育积极的义务教育问责文化、推进义务教育问责信息公开化，完善义务教育问责评估体系。

义务教育；问责制；困境；对策

随着教育改革开放的日益加深，教育“依法治校”的进程也逐步向纵深发展，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2006年颁布的新《中华人民共和国义务教育法》中创造性地提出了义务教育问责制。从此，在教育领域拉开了问责制的序幕。教育问责制逐渐进入到人们的视野里，成为主要的研究问题，时至今日，取得了一些可喜的成果。但是，在实施义务教育问责制过程中依然存在着诸多问题。因此，深入了解义务教育问责制的合理内涵，厘清其目前困境并探讨有效对策，将对义务教育的纵深发展有着十分重要的意义。

一、义务教育问责制的内涵

就“问责制”而言，它是西方政治发展到一定阶段的产物，其最早被大量使用在政治领域与公共管理领域，是指“得到法律或组织授权的职能人员需要对社会范围内或其职能范围内的行为或事件负责，应对行为提供说明、接受质询并承担责任”。随着基础教育的不断发展与改革的深入，特别是“依法执教”理念的深入人心，问责制逐渐进入到了义务教育领域中，并以法律的形式固定下来且赋予了崭新的内涵。概况言之，所谓义务教育问责制是指在义务教育阶段，根据我国宪法和教育法的要求对义务教育主客体之间的权利与义务关系等方面进行责任说明，以执行的过程和实现教育绩效的达成程度进行奖励和惩罚，并改进与提升教育质量。

义务教育问责制从法律规范上来说主要应该包括四个方面：义务教育问责主体、义务教育问责客体、义务教育问责内容和义务教育问责方式。义务教育问责主体所要解决的是“由谁来问责”，它最起码应合理地包含政府、教育组织和受教育者个体和其他跟义务教育有关或关心义务教育健康发展的社会组织群体等，它不仅涉及到义务教育内部的自我问责与上级管理部门的问责，也涉及到义务教育以外的在合法框架下的问责，而且这种问责一定会伴随着多元利益相关者的相互博弈；义务教育问责客体所要解决的是“向谁来问责”，即主要指义务教育工作者及其实践活动，涉及到教育行政部门和教育组织或其他教育机构以及相关的教育者和受教育者（这种受教育者更多地表现为受教育者的监护人）；义务教育问责内容所要解决的是“问什么”的问题，即不仅要对发生的重大事故、滥用职权等进行问责，而且要对教育行政决策中的教育目标、教育内容、教育途径等各方面进行问责；义务教育问责方式所要解决的问题是“采取何种措施或手段来问责”，即义务教育问责方式主要涉及到问责程序与问责后果两方面。从问责程序上看，主要涉及职责明确、绩效报告、奖惩改进等方方面面的程序要求；从问责后果上看，就是对义务教育责任人应该承担的相应责任以怎样的方式来实施。

综上，义务教育问责主体、义务教育问责客体、义务教育问责内容和义务教育问责方式，构成了一个较为完整的义务教育问责内涵逻辑体系。这不仅有利于更加集中地认识义务教育问责制问题，而且也有利于清晰明确地把握义务教育问责制的体系，并以此为据不断完善我国义务教育问责制体系。

二、义务教育问责制面临的困境

尽管义务教育问责制已受到国家、社会越来越多的关注，但义务教育问责在工作执行中却进展缓慢，暴露了一些亟待解决的问题，在一定程度上影响了我国义务教育事业的健康发展。

（一）义务教育问责法律法规制度不健全

目前，从已经出台的义务教育问责的相关法律法规来看，只能说义务教育问责的基本原则已经确立下来，但依然存在权责关系界定不清、相关规定表述过于笼统与模糊，立法上留有空白等问题。

首先，《中华人民共和国义务教育法》作为“依法治教”的依据，并没有对义务教育问责的相关主体间的权力与责任做出明确的界定与说明，致使义务教育的权责区分缺乏合理的判别依据。例如，对义务教育中教育者责任追究的标准是什么；义务教育阶段的中小学校发生重大问题、决策失误、工作执行不力等问题，不同部门与不同领导之间应负什么样的责任，由谁来负责等，这些法律上的规定是建立义务教育问责制的基础，而目前我国义务教育法律法规在学校责任界定方面依旧存在不够完善的地方。

其次，义务教育问责条款表述具有模糊性与笼统性。以2006年新颁布的《中华人民共和国义务教育法》第九条为例，其规定：“任何社会组织或者个人有权对违反本法的行为向有关国家机关提出检举或者控告”，该法条确定了义务教育问责主体的广泛性。但是，从权力范围上来说，“有关国家机关”具体指什么机关没有明确说明，具有相当程度的模糊性。另外，“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职”，这从法律后果上做了重要的说明。但是，从义务教育问责范围上来看，“重大社会影响”没有确切的界定，具体怎样才算是重大社会影响？这也无疑暴露出教育法条的过于笼统性的一面。可见，这些法律法规中出现的模糊性和笼统性的词语并没有做出较为明确的说明，致使在实际操作中具有很大的弹性。

最后，国家还没有出台对义务教育问责制明确具体的法律法规细则，这不仅为义务教育阶段的权利所有者在学校中越权、侵权等行为提供了滋生空间，同时也使得利益相关者很难参与到义务教育问责制的监督体系中，最终影响了义务教育问责制的顺利实施。

（二）义务教育问责主体具有单一化倾向

在义务教育的具体实践中，可将义务教育问责制度分为同体问责（内部问责）与异体问责（外部问责）。“同体问责”又称内部问责，主要是针对同一系统上下级之间而言的，也就是上级党务部门或行政部门对下级的监督与问责。而“异体问责”又称外部问责，主要是指除上级行政部门或党务部门以外的社会公众，对实施义务教育的政府及其行政机关的公务人员的问责，也就是不同部门、不同系统之间的监督。两者构成统一整体，相互补充，缺一不可。目前，我国在义务教育问责实施过程中存在过于倚重同体问责轻异体问责的现象，如2006年新颁布的《中华人民共和国义务教育法》第七章“法律责任”是典型的同体问责，往往是教育主管部门对学校进行问责，却忽视了学校对主管部门的质问以及对上级责任的追究，而对异体问责也只是在第九条略有提及，却缺乏社会舆论、教师、学生及家长等监督的外部问责。这种重同体问责轻异体问责的现象还会衍生出上级对下级问责时避重就轻或责任逃避，使得问责流于形式，形同虚设。这不仅会导致义务教育问责缺乏公信力，而且也阻碍了我国义务教育事业的健康发展。

（三）义务教育问责文化具有滞后性

问责文化的滞后性是当前制约我国义务教育问责制度发展迟滞的原因之一。尽管义务教育问责制已经引起了社会公众足够的关注与普遍认可，但各利益主体对义务教育问责制度依旧存在责任意识淡薄、自律意识弱化，问责意识较差等问题。一方面，作为义务教育阶段的中小学校领导在掌握权力与承担责任的同时，往往将权力行使大于责任承担。如当发生重大事项时，相关责任人之间相互推卸责任，甚至用权力压迫下级承担责任。另一方面，作为师生在问责意识方面不够强烈，如自身权益受到侵害时很少得到有效重视，甚至不敢对上级的处分有任何异议与问责。

（四）义务教育问责信息公开具有片面性

义务教育信息公开不仅是保障师生及社会其他各界对义务教育信息知情权的重要举措，而且也关系到学校问责的实施效果。

首先，从学校角度考虑，教育主管部门掌握着义务教育全部的公用资源，如资源配置的供给、配置效率等方面的信息。相反，学校对教育主管部门公共资源配置的信息了解甚少，甚至相关信息未公开透明，致使学校对公共资源是否合理利用而产生质疑。

其次，从问责客体角度考虑，政府的教育行政部门与义务教育之间是同体问责方式，他们之间有着千丝万缕的关系，进而导致我国义务教育信息公开也存在着一定的局限性，如问责客体在追求自身利益最大化时，往往将信息封锁，严重阻碍了我国义务教育问责的顺利实施。

（五）义务教育问责评估体系不完善

义务教育学校教育评估是实现义务教育问责的必要保障。在义务教育问责方面，我国至今还未建立起一个完善的教育问责评估体系与评估标准，针对问题的发生基本是事后问责，甚至缺乏独立的问责机构。在同体问责中，由于责任评估是上下等级的行政问责，所以大多数评估人员完全“凭经验、凭感情、凭印象”等来进行宏观审视，不仅缺乏统一明确的评估标准，而且也缺乏相互有效的监督机制。在异体问责中，由于外部力量的介入，致使评估人员的个人素质、个人能力与认知、价值观念等主观因素的不同，导致责任评估失去一定准确性与公平性。

三、完善我国义务教育问责制的对策

当前，我国义务教育问责制的现实状态不容乐观，如何有效实施义务教育问责制，促进我国义务教育事业的蓬勃发展，是我们亟待解决的问题。

（一）建立健全义务教育问责的法律法规制度

建立健全的义务教育问责的法律法规，不仅可以从根本上约束义务教育机构的行为，而且也为利益相关者提供了有力的法律保障。

第一，义务教育问责制要建立权责对等，关系明晰的责任体系。在制定相关法律法规时，不仅要明确地规定主体问责与客体问责的权力与义务，而且还要对特殊情形的法律责任进行科学的界定与设置。

第二，《中华人民共和国教育法》作为教育根本大法，建议由全国人民代表大会常务委员会进行修订，将问责制纳入法律条款，并对其问责内涵做出明确的法律解释，为义务教育的问责进一步确定教育问责的上位概念。同时，要重点对《中华人民共和国义务教育法》中的模糊性词汇加以清晰界定与解释，必须要做出举例性说明并加以阐述，从而消除歧义。

第三，在现有法律法规的基础上，根据西方发达国家的经验，考虑到我国的具体情况，应急需出台义务教育问责制的专项法律法规及其细则，如制定《学校法》，来弥补学校法律的空白，并明确规定法律条文，规范义务教育问责，进而构建一个完整的义务教育问责系统，使义务教育问责有章可循、有法可依。

（二）构建义务教育问责主体多元化

义务教育是一项系统工程，需要义务教育的利益相关者承担起应承担的责任。

一方面，要形成内部问责主体多元化。目前，我国义务教育管理结构在以垂直型问责为主的同时，应当建立起对上级与同级之间的平行型问责，使各个主体共同承担责任，例如，学校定期向上级教育主管部门汇报学校基本情况，上级主管部门也可以对学校的建设以及领导履行的职责进行考察等。因此，在共同的公共利益目标下，无论是上级对下级，下级对上级，还是对自身，在各自的职责和权利范围系统内部进行合理的责任拷问，这是义务教育问责的内在需求。

另一方面，要强化异体问责的作用。目前，在我国义务教育问责主体资源配置格局中，必须将学生、家长、社会组织及新闻媒体等纳入到义务教育问责主体的范围，进而使我国义务教育异体问责体系更加科学规范。例如，建立一个专门的义务教育问责机构平台，当师生合法权益受到侵害时或对学校管理工作与领导行为产生质疑时，义务教育问责主体可以通过该平台相互参与，共同评价与共同监督来解决问题，这不仅加强了各方问责主体对义务教育监督与问责的有效落实，而且也使同体问责与异体问责相互协调更加具有科学性与实效性。

（三）培育积极的义务教育问责文化

积极的问责文化是义务教育问责制度实施的一个重要条件。因此，要完善义务教育问责制度，必须要增强责任感，提升问责意识等，从而营造良好浓厚的问责文化氛围。一是强化义务教育领导权责一致的观念，增强他们的责任感，以破除“官本位”的思想，来树立正确的“以人为本”观。二是提高师生的主体地位，增强利益相关者的权利意识，并要充分认识到学校办学活动与自身权益的内在关系。同时，学校要对利益相关者负责，建立有效的民主参与渠道，使师生积极的监督责任主体参与问责，使义务教育问责制顺利实施下去。

（四）推进义务教育问责信息公开化

义务教育信息公开化，不仅是提高义务教育问责效率的基本原则，而且也在建立健全的义务教育问责制方面发挥着重要作用。

第一，将义务教育信息公开化纳入到法制轨道中，如制定《义务教育信息公开法》，除了法律法规规定必须保密的事项除外，其他事项在原则上必须要全部公开。同时，要建立上下级同体问责的信息公开平台，如通过官方网站、公示栏及广播等途径进行透明公开，以形成统一的标准。第二，遵循问责公平价值原则，不仅要加强问责客体的监督力度、接受客体问责的质询，而且还要对同体问责的问责内容、程序、方式、结果等信息要充分知晓。使义务教育问责信息更加具有透明度与公信度。

（五）完善义务教育问责评估体系

只有进行科学合理的责任评估，才能确保义务教育问责的公平性与公正性。因此，可以借鉴国外教育问责制度的先进经验，并结合我国义务教育自身的特点，成立一个独立的义务教育问责机构，该机构必须具有权威性与法律性，且对评估程序、评估标准、监督机制、权责划分、问责方式等问题进行详细说明。同时，该机构人员必须由学科专家、教育管理专家、社会专业评估专家等组成。这种独立的义务教育问责机构的建立，不仅可以对义务教育评估起到良好的指导、服务与监督作用，而且也在一定程度上提高了我国义务教育问责的科学性与民主性。

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（责任编辑：武亮）

2017-03-01

G522.3

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金哲（1988-），男，辽宁锦州人，沈阳师范大学教育科学学院教育法学专业2015级硕士研究生，研究方向：教育法学基础理论研究；赵士谦（1971-），男，辽宁黑山人，沈阳师范大学教育科学学院副教授，博士，研究方向：教育政策、教育管理、教育法学。

本文系辽宁省教育厅人文社会科学研究项目（一般项目）“义务教育行政问责制度研究”（项目编号：W2014160）的研究成果。