政府职能转变的绩效评估研究——以合肥市为例

陆维玲

(安徽经济管理学院，安徽 合肥 230051)

政府职能转变的绩效评估研究
——以合肥市为例

陆维玲

(安徽经济管理学院，安徽 合肥 230051)

政府绩效评估是世界新公共管理改革的重要内容，是西方国家在全球化、国际竞争加剧、科学技术迅猛发展背景下推进政府管理改革的重大措施。其本质是由民权运动、高层政治力量和公共财政危机的推动所采取的一种新的政府治理方式。推进合肥政府绩效评估，要科学借鉴国内外新近发展经验，立足现有基础，逐步探索一套适合市情、长效稳定、特色鲜明的绩效评估模式。

政府职能转变；绩效评估；对策

政府绩效评估作为促进科学发展、破解民生难题、改变机关作风的重要改革措施，已经列入合肥市政府的政策议程。推进合肥政府绩效评估，要科学借鉴国内外新近发展经验，立足现有基础，逐步探索一套适合市情、长效稳定、特色鲜明的绩效评估模式。

一、国内外政府绩效评估实践发展的最新态势

政府绩效评估是世界新公共管理改革的重要内容，是西方国家在全球化、国际竞争加剧、科学技术迅猛发展背景下推进政府管理改革的重大措施。其本质是由民权运动、高层政治力量和公共财政危机的推动所采取的一种新的政府治理方式。西方国家政府绩效评估先后波及到英、美两国以外的如日、韩、加、澳以及其他OECD国家。尽管各国具体做法不尽相同，但呈现出一些共通趋势，如注重公共责任和“顾客至上”理念、强调政府行为结果及满意度测量、实施多元评估和制度化管理、追求与绩效预算的紧密结合、适应各自国情并持续改进。

进入新世纪以来，西方国家绩效评估在推进整体式绩效治理、谋求公私合作伙伴协同发展、促进多元开放以及更具回应性方面，呈现出新的发展态势。我国绩效评估过去主要是采取目标责任制考核的形式进行，后来结合社会服务承诺制、效能监察、公众评议等形式有了新的发展。新世纪以来，各级地方政府纷纷提出了较科学的评估体系、实施方案和推进机制，相继形成了“第三方”评价政府的“甘肃模式”，以民意测评为主的“珠海模式”，督事、评绩、考人、查纪“四位一体”的“青岛模式”，以效能监察为主要内容的“福建模式”，以目标责任考核为形式的“杭州模式”，以政府重点工作和为民办实事考核为重点的“合肥模式”等。这些模式促进了各地政府积极转变职能，提高工作业绩。以“青岛模式”为例，青岛政府根据科学发展观的要求，明确了全市成立高绩效机关的使命、战略和目标，其中，政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效和党建工作共同组成了战略主题，凸显了政府的社会职能和公共服务，使领导集体提出的新施政理念可以借助目标责任制得到贯彻落实。另外，青岛政府制定绩效目标时，还引入了审议程序，这样可以真正凸显绩效目标制定过程的科学民主性。青岛的这些做法值得推广和借鉴。

二、合肥市开展绩效评估的现有基础与经验

在实现富民强市、科学跨越历史征程中，合肥将绩效评估作为法治、责任和服务型政府建设的“助推器”，在探索绩效评估体制、机制和方式方面取得了较大的进展。合肥在绩效评估方面形成的基础有：一是国家层面试点平台的获批。在2007年全国政府绩效评估工作会议上，合肥市被确立为全国绩效评估5个联系点之一，赋予了先行先试权，为推进绩效评估提供了良好的机遇。二是丰富的“8件实事”考核经验。合肥自2004年以来就实施为民办好“8件实事”考核体系，是现代绩效评估的雏形，为推进现代绩效评估积累了经验。三是长期的评估积累与技术操练。合肥各相关部门长期自发地探索绩效评估，为在全市全面推进绩效评估奠定了人才、智力以及舆论上的准备。四是科学的评估机构与制度建制。市委市政府成立了政府绩效评估试点工作领导小组，为推进绩效评估奠定了组织基础。

另外，合肥还连续多年颁布并实施了《关于开展政府绩效评估工作的意见》，绩效评估方案运行平稳。在探索现代绩效评估过程中形成了一些宝贵经验：一是科学谋划，充分发挥后发优势，科学借鉴国际国内经验；二是立足市情，充分利用现成资源，合理继承“8件实事”考核经验；三是把握重点，努力夯实评估基础，建立了高标准的评估机构与制度建制；四是持续推进，实现绩效评估在服务中求贡献，在贡献中求发展。

目前，合肥绩效评估的组织、财力、智力和社会等资源不断扩大，影响力不断提升，绩效评估进入了一个高度组织化、集约化、规范化的新阶段。

三、进一步推进合肥市政府绩效评估的对策与建议

进一步推进合肥政府绩效评估持续健康快速发展，必须在体系设计方面着力解决一些影响发展的矛盾，消解制约其效用发挥的深层障碍，探索建立现代政府绩效评估模式。具体而言要做到以下几点：

1.明确绩效评估顶层设计

立足合肥市情的基础上力借鉴国外和国内兄弟城市的成功经验，但不能简单移植，要立足市情及管理实际开展自主创新。在绩效评估目的上，要围绕市委市政府确立的富民强市战略目标，促进经济社会科学发展、民生改善、公共服务体系健全。在绩效评估指标方面，要把贯彻落实市委市政府推进“四化两型”重大战略目标以及相关工作部署、改革举措、项目建设作为评估重点。在绩效评估机制上，充分利用“8件实事”考核的广泛影响并继承这一成熟机制，探索将这种政府重点工作督查考核拓展到对经济、政治、文化、社会、生态建设等效益的全面评估。

2.建立绩效评估价值导向

合肥市要着眼于破解科学发展难题，明确什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩，以此解决合肥经济社会为何发展、如何发展等重大问题，这是开展绩效评估必须明确的价值导向。过去将政府绩效片面理解为经济增长，从GDP增长、财政收入、招商引资的导向上评估绩效，致使合肥政府出现片面追求经济发展速度、盲目上项目、大搞“政绩”工程、生态环境恶化、公共服务萎缩等弊端。推进合肥绩效评估，必须明确评估的科学而正确导向，着重衡量政府在缩小居民收入分配差距、推进就业和社会事业发展、实现基本公共服务均等化、降低温室气体排放强度、推进人口资源环境之间协调发展等方面的成效。

3.构建绩效评估基本框架

众所周知，绩效评估是一个世界性难题。纵观国内外实践可知，如何科学处理绩效评估统一规范和因地制宜的关系，又是难题中的难点。究竟是由市委市政府设计一个涵盖细节的完美运作方案，让处、科室具体实施，还是只提供合理的制度、原则和框架，充分尊重政府具体部门的特点?一些政府官员希望设计出一套“普适”性评估体系来评估所有层级政府和部门是不现实的。破解合肥市绩效评估实践难题，关键就是在绩效评估总体设计上，科学处理评估体系统一规范和因地制宜的关系，使绩效评估既有统一的框架要求，同时又能体现具体层级和部门的特殊性。

4.完善绩效评估指标体系

要将绩效评估视作一个逻辑系统，通过构建体现政府投入、行为与结果之间逻辑联系的指标体系，将政府投入指标、产出指标、效果指标和能力指标有机结合起来，解决政府在绩效产出过程中可能出现的“唯规则主义”和“不择手段主义”，推动政府自身能力建设，为未来的长远绩效夯实基础。同时，要实施政府绿色GDP绩效指标核算，将实现经济增长所造成的生态环境破坏、资源消耗价值从绩效中扣除。只有将科学发展观要求贯彻到绩效评估体系中，才能推进合肥经济社会发展。

5.正确运用绩效评估结果

合肥要想改进真正完整意义上的绩效评估，应该注重当前政府管理过程中问题的诊断，以及着眼于未来绩效水平的提升，而不是单纯围绕政府部门业绩水平进行一个量化评比、先后排名，或者是一味地采取过于刚性的奖惩办法，如末位淘汰、“一票否决”。推进合肥绩效评估，应积极探索更为科学的评估结果运用制度。一方面，应不断拓展绩效评估结果运用的功能，即发挥绩效评估在实施绩效预算、人事决策、战略管理方面的功能；另一方面，要逐步提升绩效评估结果运用的层次，即充分发挥绩效评估在推进绩效沟通、管理诊断、持续改进等方面的功效。

6.优化绩效评估实施机制

在传统模式下，合肥绩效评估考核比较重视自上而下的境界，注重考核下属完成上级布置任务的情况。这个过程具有显而易见的封闭性。在新时期，现代绩效评估综合考虑政府投入的经济性、行为过程的效率性和产出效果的公众满意度，强调的是多样、开放、综合性的评估，注重的是政府系统上下互动、内外沟通、平等契约，富有强大的战略管理、改善政府和公众间关系、完善公共责任机制的政治功能。推进合肥绩效评估，要强化民意调查，充分发挥绩效评估的战略管理功能，进行科学有效的绩效沟通，注重绩效评估结果反馈和持续的绩效改进，运用现代科学管理思维和公共责任理念来推进。

7.实现政府绩效评估法制化

合肥政府绩效评估法是指导合肥政府开展绩效评估工作的一般性法律，应该包括六个方面的内容，一是各级政府关系在绩效评估中的处理，二是分配政府绩效评估组织领导权的方法，三是明确政府绩效评估主体，四是明确政府绩效评估程序，五是明确政府绩效评估指标体系，六是明确利用政府绩效评估结果的方法。组织领导权的分配和评估指标体系的设计是最重要的两项内容。前者能决定政府绩效评估的侧重点；后者能直接影响绩效评估的最终结果，进而对整个绩效评估工作的合理性产生影响。另外，合肥政府绩效评估还要建立审计监督和公众监督，一起形成严密的监督约束机制。这是促进合肥政府绩效评估工作顺利进行的基本保障。从目前情况来看，合肥政府绩效评估有着较强的封闭性，外部监督也不够周密。所以在明确合肥政府绩效评估立法时，必须构建科学有效的监督约束机制，当然，在选择监督工具时要做到具体情况具体分析，不能“一刀切”，在立法决策和犯罪违法等方面要发挥司法监督和立法监督的作用，在绩效评估监督方面要注重审计监督和公众监督的工作。

[1]张明.政府绩效评估的多元主体分析及指标体系构建[J].重庆工商大学学报(社会科学版).2011年01期.

[2]颜立峰.我国公共部门绩效评估存在的问题及对策研究[J].产业与科技论坛.2009年04期.

[3]丁远.论地方政府公共服务供给能力的制度完善[J].成都行政学院学报.2011年06期.

[4]张莉莎.我国政府绩效管理存在的问题及对策[J].沧桑. 2010年12期.

[5]郭锐,张蕾.中国行政改革的政治哲学考量：一种价值系统的分析[J].长江论坛.2008年01期.

[6]靳继东.政府改革的财政路径：OECD的经验及其启示[J].财经问题研究.2008年04期.

[7]张晓娟.政府绩效评估研究评价及启示[J].财会通讯. 2012年05期.

编辑：崔月华

Performance Evaluation Research of Government's Functional Transformation——With Hefei as Case Study

LU Weiling
（Anhui Economic Management Institute，Hefei Anhui 230051）

The government's performance evaluation is an important content of the world's new public management reform,and it is also a major measure by the western countries to push forward the reform of government management in the background of globalization and international competition,as well as the rapid development of science and technology.Its essence is a new way of governance pushed and adopted by the civil rights movement,high-level political forces and the public fiscal crisis.The Promotion of Hefei government performance evaluation calls for scientific reference to the newly development experience at home and abroad,and the standing point should be based on the existing basis.A set of long-term stable, characteristic model of performance evaluation suitable for Hefei shall be explored gradually.

government function reform；performance evaluation；countermeasures.

D668

A

2095-7327（2017）-01-0096-03

陆维玲（1974-），女，安徽肥东人，安徽经济管理学院国际教育系讲师，硕士。

2016年度合肥市哲社科课题：合肥市政府职能转变绩效评估研究。