社会治理体制的历史演变和当代启示

陶林

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）

社会治理体制的历史演变和当代启示

陶林

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100）

中国社会治理体制的历史演进可以分为四大阶段,1949-1978年第一阶段，传统的社会管理体制形成巩固时期；1978-1992年第二阶段，传统的社会管理体制逐渐解体时期；1992-2002年第三阶段，政府主导型社会管理体制向现代社会治理体制演进时期；2002年十六大以来第四阶段，现代社会治理体制的构建和发展新时期。演变的原因有：市场经济的迅速发展,经济成分多元化导致利益分化加剧；社会组织大量出现，公民社会兴起；传统的社会管理体制和方式面临社会管理新情况的新挑战。全球化时代风险社会对社会管理提出新要求；信息时代和网络虚拟社会的兴起。其演进的趋势：社会治理的主体从一元化到多元化、协同治理转变；从原来的国家和社会高度合一到逐步分离；体现为政府自身的变革和社会管理创新的互动；社会治理的手段复合化；社会治理体制的体系化。其当代启示有：社会治理体制应该与时俱进及时调整；加强政府的社会管理和公共服务成为当前政府职能转变的主要内容；政府主导下的多中心社会治理模式成为现代社会管理的最佳选择；社会治理创新中必须尊重人民群众的首创精神；新时期社会治理体制应该遵循法治、服务、民本、参与和协商治理的理念；加强服务型政府建设来推进社会治理创新。

社会管理；社会治理体制；历史演变；发展趋势；当代启示

推进社会治理创新是党的十八届三中全会提出的新要求。其内在的历史逻辑是什么？演变的深层次原因是什么？发展趋势是什么？从中大体得出什么启示，这是推进社会治理创新需要回答的重大问题。

一、我国社会治理体制的历史演变

社会治理创新应该首先了解我国社会治理体制的历史演进，对于社会治理体制的研究，学术界已有相应的成果。目前关于社会治理体制的定义学界尚未形成共识。代表性的观点有龚维斌、杨宜勇、何增科三种。[1]综合学术界的观点，本文认为，社会治理体制的实质是政府和社会组织管理社会秩序，整合社会资源、解决社会矛盾的一系列的制度和规则的统称。新中国成立以来，我国的社会治理体制不断随着经济和社会发展的形势演变，从传统的社会管理体制逐步演变为社会治理体制。按照国家和社会的关系以及管理的主要方式划分，可以按照时间的先后分为四个阶段，两大时期。两大时期是按照宏观维度划分，以按照大的历史观即基本同质来划分，以1978年改革开放为界，将建国以来的社会治理体制演变划分为两大时期，四个阶段。其一是1949年——1978年，为改革开放前30年。1949年到1978年为政府全能管制型的传统社会管理体制形成和巩固阶段。其主要特点是：单位制、街居制和人民公社制的建立和巩固；计划经济的形成和强化；和政府管理的全能主义模式。其二是1978年——至今，为改革开放后36年是第二阶段。其特点是社会主义市场经济的建立和完善；由单位制到社区制的演变；形成了政府主导下的多中心治理模式。建国以来我国社会治理体制的历史演变大体可以分为两大阶段：1949-1978年的单位制和街居制，1978年至今的社区制。其历史演变的基本逻辑参见下图。

社会治理体制演进结构图

如上图所示，四个阶段是对两大历史时期的进一步细分，建国初到1978年改革开放之前为第一阶段，传统社会管理体制的形成和巩固；1978年——1992年为第二阶段，传统社会管理体制逐渐解体时期，1992年——2002年是第三阶段，从党政主导型社会管理体制向现代的社会治理体制演变。2002年十六大以来是第四阶段，是社会治理体制的构建和发展新时期。

（一）1949-1978年传统社会管理体制形成和巩固时期

新中国成立后，随着计划经济的建立，与计划经济的管理模式相适应，在社会管理体制上我国仿效苏联模式，逐渐形成了城乡二元的社会结构，在政府和社会的关系上，高度行政化，政社不分，高度统一。形成了国家——单位——个人的政府全能管制型的管理格局。1958年之后人民公社从河南新乡传遍中国各地。人民公社既是一个生产单位，也是一个准军事和政治化的组织，影响中国农村发展几十年。在城市，形成了户籍制度、单位制、街居制为主要方式的城市管理。我国城市的管理逐步形成了政府全能主义的社会管理体制：单位制为主，街居制为辅。这一体制的形成和实施，反映了国家和社会的高度重合，政府对于社会的管理是建立在严密的单位制和街居制基础上的。单位制和街居制承担了社会稳定和社会控制的功能。这样中国社会形成了政府主导型的社会管理体制。

关于当时中国为什么建国之初形成了以控制功能为主要目的的单位制、街居制，学术界已经作了系统阐述。[2]概括而言，其原因主要有以下方面：第一，建国初期国家面临加快实现社会主义工业化的任务，为了集中精力进行现代化建设。国家实施了单位制和街居制，便于国家集中指挥、对于社会成员进行了严密的管理和控制。第二，维护社会秩序的需要,逐步形成了城乡二元的结构。第三，当时建国初期社会生产力不发达，与计划经济相适应，高度集中的指令性的管理体制更易于实行。第四，当时新中国刚刚建立，社会管理的经验和理论还不成熟。受到历史的惯性，战争时期的社会管理手段在建国初期得到了合理的延续。

单位制，可以说是中国改革开放之前伴随计划经济的一种特殊的管理模式和管理体制，具有非常广泛的内涵和外延，影响中国人几十年。当时中国的城市，所有的政府机关、科研机构、医院学校、部队、商店等等等几乎都属于单位，几乎每个城市人都是单位人。街居制，就是以街道办事处和城市居民委员会为载体来管理城市基层社会的一种组织形式。“据文献记载，最早建立居民委员会的城市是浙江的杭州市”。[3]

关于单位制和街居制的功能，有学者认为，主要有四个功能：“人口管理、社会保障、利益调控和社会规范”。[4]但是笔者认为其中最重要的是对人口的管理控制以及社会保障功能。对于人口的管理和控制，当时主要通过城市的户籍制度进行。大体分为城市户口和农村户口。城市中的社会成员分为单位人，由所在单位管理。社会人口由所辖区的居委会管理。这样整个社会人口被政府严密的控制，处于分割和封闭的状态，流动性几乎停滞，形成了超稳定的社会结构，有利于当时城市社会的稳定和控制。单位制承担了社会保障和社会服务功能。计划经济时代，由于资源的短缺，国家几乎垄断了社会资源，控制了社会各个方面。当时城市通过“单位办社会”这一形式，几乎承担了所有的社会保障和社会服务功能。城市的单位几乎都有幼儿园、食堂、集体职工宿舍、小学、中学、医院、公共浴室、小卖部、理发室、电影院等等。个人一旦进入单位，可以享受到单位提供的各种保障：住房、就业、医疗、教育、娱乐等。政府通过单位制，实现了对于社会成员的全面控制和管理，社会管理高度行政化、单位化，每个社会成员几乎都沦为单位人。这一体制在当时看，具有历史的必然性和合理性。在当时具有这样的职能，控制人口流动，便于国家能够集中力量进行中国的工业化建设。但是缺点也很明显，到了20世纪70年代末，其弊端日益明显，单位办社会，限制了人口的自由流动，社会活力不足和城乡二元结构的形成和城乡差距的拉大。

（二）1978—1992年传统社会管理体制逐渐解体阶段

随着1978年党的十一届三中全会的召开，邓小平作出重要决策，强调经济建设为中心，推行改革开放。在国家和社会的关系上开始松动，放松了社会控制。改革中政府向下级政府放权，向企业放权。就城市而言，单位制开始逐步解体，成为单纯的工作场所。私营、民营经济和外资经济迅猛发展，使得单位的功能进一步弱化。在90年代的企业改革中，国有企业从原来的单位办社会，演变为企业改制背负沉重的包袱，企业担负更多的社会职能，企业没有活力，发展低效。就农村而言，推行了农村的家庭联产承包责任制，解决了中国人的吃饭问题。传统的人民公社体制逐渐解体，村民自治兴起。中国农民尝试办乡镇企业，同时因为需要转移更多的农村剩余劳动力，大量的农民工开始涌入城市，形成了90年代初著名的民工潮。农村开始形成了村民自治，城市有了社区自治。

与之相对应的是传统的单位制和街居制的弊端越来越明显：对社会人员的管理管得过严过死，国家权力的无限扩张，国家和社会高度合一；公民的自由流动受到严格的限制，被紧紧束缚在相对封闭的单位之内，整个社会缺乏活力；单位成为政治、经济和社会功能高度合一的机构，承担沉重的社会保障的包袱，企业办社会，效率低下，成为市场经济改革的障碍。1978年至今，随着国家和社会的逐步分离，单位制街居制逐步向单位制街居制和社区制并存转变。1992年，邓小平南方讲话成为新时期解放思想的宣言书，与之对应的是20世纪90年代以来的中国的社区建设运动兴起。社区制开始成为城市社会治理的主要体制。

“社区是国家与社会的基本单元，一定地域范围内人们社会生活的共同体，具体由人口、地域、组织以及关系所组成。”[5]“社区制就是通过社会组织和社会职能的专业分工,合理划分社区建设过程中政府组织、经济组织、社会中介组织、社区组织等之间的权责。促进社会力量的培育,促进城市基层社会自治和社会和谐。”[6]从原来的单位制街居制演变为社区制之所以具有历史的必然性，是因为随着社会的发展，传统的单位制为主要手段的社会管理方式和政府中心主义的管理模式已经不能适应社会发展的需要。我国社会发展已经进入转型时期。“社会转型就是特指从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程。”[7]社会转型是体制的转型，是由计划经济体制向市场经济体制转变。陆学艺、李培林教授还立足中国视角，探讨了中国转型社会的特征，认为 “社会转型是一种整体和全面的社会类型过渡。”[8]社会转型的变化，使得社会经济结构、利益结构、组织结构和意识形态都发生新变化，对于传统的社会管理体制带了新的挑战。但是由于传统的计划经济的巨大惯性，当时还处于单位制和社区制并存，社区制发展总体还不成熟。

（三）1992-2002年从政府主导型社会管理体制向现代社会治理体制演变

1992年邓小平南方讲话，可以称为中国改革开放的第二个宣言书。中国在苏联解体东欧剧变之后，继续高举社会主义的旗帜，高举改革开放的旗帜，继续推进改革开放。市场经济继续发展，党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济成分进一步多元化。政治上，政府对社会组织的管理从严格控制到趋向法治化。社会管理体制的变革从原来的旧体制的解体向现代的社会管理体制演变。城市社区自治被提上议事日程，农村村民自治走向规范化轨道，各地开始试点，取得较好的成效。当然，由于转型社会的特殊性、动荡性，新旧体制的过渡和法律法规的不成熟，政府在社会管理方面，侧重于经济建设，把原本政府应该承担的社会管理和公共服务的职能全部抛向市场，形成了政府的缺位，社会管理方面在经济高度发展的同时也出现了很多新问题，如城乡差距的拉大，公共服务没有均等化、城市外来人口管理体制僵化，社会组织的管理较为严格、经济发展和教育、医疗、就业、社会保险、住房等社会事业较为滞后，群体性事件增多等等。

（四）2002年十六大以来社会管理体制向现代社会治理体制构建和发展时期

党的十六大提出全面建设小康社会，和谐社会建设成为全面小康的重要目标之一。2004年党的十六届四中全会提出，“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”[9]党的十七大再一次强调这一格局。十八大强调，加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会进一步提出，创新社会治理。从社会管理到社会管理创新再到创新社会治理，这一系列概念和论述的演进，标志着我国社会治理体制进入新时期，指明了未来社会管理体制演变的发展方向，即从原来的政府包办一切到国家政府主导社会协同、公众参与的社会治理模式转变。

二、社会治理体制演变的原因

笔者认为，社会治理体制演变主要有五大原因。市场经济的发展，经济成份多元化导致利益分化加剧是经济原因，社会组织的大量出现和公民社会的形成发展是社会组织原因，传统的社会治理体制面临社会治理新情况的挑战是现实原因，全球化时代风险社会对社会治理的新要求是外部原因，信息时代和网络虚拟社会的兴起是技术原因。

（一）市场经济的迅速发展，经济成份多元化导致社会利益分化加剧

改革开放以来，我国所有制结构发生了变化,由单一的公有制经济结构,逐步演变为以公有制为主体,多种所有制长期共同发展的经济结构。

改革开放之前我国处于计划经济时期，经济成分单一，利益分化不明显。改革开放以来，市场机制在资源配置中日益发挥基础性作用,非公经济部门不断发展壮大,掌握的经济社会资源日益增多，其地位和作用也越来越重要。[10]党的十八届三中全会进一步提出了市场对资源配置起决定性作用。党的十八届三中全会提出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”这表明了中央对于非公有制经济的重视。按照马克思主义的基本观点，经济基础决定上层建筑，所有制结构的变化必然导致社会治理体制的变化。非公有制经济的发展以及多种所有制结构的形成成为社会管理从单位制向社区制转变的历史背景。由于经济成份多元化，导致社会的利益分化和重组加剧。阶层差距、收入差距、城乡差距和区域差距明显拉大。传统的计划经济时期的政府主导型的社会管理体制已经不能适应经济和社会发展的需要，迫切需要实现社会治理体制的重大变革，化解解决社会矛盾，维护社会安定有序。

（二）社会组织大量出现，公民社会的形成和发展

所有制结构的变化，民主政治的发展，相关法律的完善，使得国家和社会高度重合的结构开始解体，国家与社会适度分离，公民社会开始兴起。作为公民社会的重要组成部分，民间社会组织大量出现，他们开始承担一定的社会管理职能，可以有效的弥补政府失灵和市场失灵的现象。据民政部统计,“截至2010年第三季度,全国共有各类民间组织4315万个,其中社会团体2411万,民办非企业单位1912万,基金会1977个。近八年累计增长了78.3%。”[11]这些组织涉及行业中介、科教文卫、环境保护、志愿者服务等各个领域，他们的出现，表明在中国随着传统计划经济体制的解体，国家和社会关系分离，公民社会开始兴起。2008年汶川地震、北京奥运会、广州亚运会等很多重大事件中都可以看到公民社会组织的积极作用。

（三）传统社会管理体制面临社会治理新情况的新挑战

第一，传统的单位制和街居制，承担国家对城市居民社会控制的职能。随着改革开放的深入，国有企业改革和非公有制经济的大量发展。企业和单位承担的社会职能开始逐步脱离。个人不再和单位具有紧密的联系。有学者指出:“所谓单位制的改变本质上是城市居民社会资本的依托方式或源头的改变。”[12]随着社会的发展，单位人正在转变为社会人。物业管理公司、社区组织的作用和地位开始凸显，而街道和居委会的重要性下降。第二，20世纪80年代末，大量流动人口涌入城市，给传统的社会管理体制带来严重挑战。“每年大约会有1200万到1500万农村剩余劳动力迁入城市。另据国家人口和计划生育委员会的统计,2003年全国迁移人口数达到了1.4亿,其中市区内人户分离的城市居民约为 2332万人。”[13]这些农民工群体，人口众多，长期不在农村居住，流动性强。他们的工作、交通、住宿、日常娱乐等系列问题都是所在城市社会管理的新问题。第三，在工业化和城镇化进程中，中国社会转型中的各种社会问题日益凸显。21世纪以来，我国的环境污染问题，农民工问题，社会收入差距过大问题，群体性事件高发、人口老龄化问题，就业问题，食品安全问题，信访问题，征地矛盾问题，城市野蛮拆迁、物业纠纷、网络犯罪、社会价值观失范、诚信缺失等种种问题的出现，对政府的社会治理提出新挑战。

（四）全球化时代风险社会对社会管理提出新要求

德国学者乌里希·贝克提出了“风险社会”的概念：“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——（工业的）‘风险社会’。”[14]风险社会已经到来。在全球化时代，中国社会同样面临“当代到处存在的不稳定性”所带来的“人类困境。”[15]风险社会的到来，要求我们必须革新传统的社会管理体制，重视和应对各种风险，包括自然灾害、重大传染疾病、各种恐怖事件、安全事故、生态污染事件等。

（五）信息时代和网络虚拟社会的兴起

进入新世纪以来，人类迈入信息时代的步伐加快。手机和电脑的普及，网络技术的发展，使得越来越多的人通过电脑和手机上网浏览海量的信息。“截至2013年12月,中国网民规模达6.18亿,互联网普及率为45.8%。其中,手机网民规模达5亿。”[16]网民的形成，使得网络虚拟社会开始兴起。网络在方便人民的生活，改变人的学习和娱乐方式的同时，也出现了网络群体性事件频发，网络犯罪、谣言等。其严重后果是“形成社会矛盾甚至导致社会动荡”。[17]加强和规范网络虚拟社会，要求加快变革社会管理体制。

总之，建国后到改革开放之前，通过实行单位制和街居制，国家实现了对公民的严密控制。整个社会和国家高度合一。改革开放后，计划经济的解体，个人从单位人变为社会人。随着市场经济的发展，国家和社会高度合一的结构开始分离，逐渐形成国家、市场和社区的新的社会结构。社会流动的加快，对于城市的社会治理体制产生了挑战。单位制、街居制的控制和稳定、服务功能开始逐步丧失和弱化，已经不能满足社区的兴起和社会公民的多层次需要。社区制的出现，代替单位制和街居制，“具有三大优势:一是从管理理念上来说,面向全体居民,以居民为主,以人为本,变管理为服务。二是从管理形式上来说,从强调行政控制到强调居民参与。三是从管理目标来说,改变政府管理的唯一主体地位,加强政府与社区的合作,实现善治。”[18]社区制承担的更多的将是利益表达，协商，提供更多的公众服务和公众参与的功能。

三、社会治理体制演变的趋势

我们可以发现以下的五个趋势：社会治理主体的一元化到多元化，国家和社会关系的演变从高度重合到逐步分离，社会治理体制变迁中的政府自身变革和社会治理创新的互动，社会治理手段的单一化到复合化，社会治理体制的零碎化到体系化。

（一）社会治理的主体从一元化到多元化、协同治理转变

计划经济时期政府是全能政府，大政府。随着改革的深入，社会管理体制中政府的地位和作用认识发生转变，从全能政府向有限政府转变。政府开始逐渐让出部分权力，由社会组织和公众行使，社区自治开始兴起。政府从划桨变为掌舵，再到以公民为本位，服务为宗旨。第三部门或者说社会组织开始凸显其作用，成为政府和公众之间有效沟通的纽带和桥梁。社区自治组织和公众纷纷参与社会治理，形成了社会治理的格局。

（二）国家和社会的关系从高度合一到逐渐分离

社会治理体制中国家和社会的关系从原来的国家和社会高度合一到逐步分离。社会管理体制的改革应该放在国家和社会的分析框架下加以考察。可以看出，社会治理体制之所以从原来政府主导型的社会管理体制到现代的社会协同治理模式演变，其深层次原因在于国家和社会关系上的变化，国家和社会从高度合一到改革开放以来的市场经济的发展，政治体制改革的推进，民主法治的健全，公民社会组织的兴起，国家和社会开始出现分离。但是中国的公民社会发展又有自身的特征，不是西方式的强大的公民社会对抗国家，二是国家与社会的互动和合作关系。尽管公民社会发展缓慢，但是还是离不开政府的扶持和引导。

（三）社会治理变迁中政府自身的变革和社会治理创新的互动

在社会治理体制的变迁中，体现为政府自身的变革和社会治理创新的互动。社会管理是政府应该承担的重要职能。从社会管理体制的变迁看，政府也是不断改革的过程。政府的理念、职能和管理手段不断变化，以适应不断发展的社会管理形势。同时在社会治理创新中，要求政府自身的改革。实现政府的转型。这包括二方面，一是从集权到分权，从全能政府向有限政府转变。一是从管制到服务。1998年的《国务院机构改革方案》提出了公共服务是政府的基本职能，2005年明确构建服务型政府为政府改革的目标。党的十六大、十七大、十八大多次强调建设服务型政府。政府转型过程中，反过来又推进社会治理模式的演变。在政府转型中，改革不断深入，原来的人民公社体制、单位制和街居制解体代之以社区自治。政府在转型中实现自身的变革，出台相应的社会治理体制的政策和法规，巩固社会治理的成果。服务型政府建设成为客观的需要。

（四）社会治理的手段从单一化到复合化

从原来的较为单一的行政手段到行政、经济、法律和科技、道德等多手段的综合运用转变。传统的社会管理模式，社会结构比较简单，实行的是政府管制模式，主要侧重于对人的控制，侧重行政手段、经济手段，单位制之下的人员流动出行都需要介绍信，离开单位几乎寸步难行。改革开放之后，现代的社会管理模式实行协同治理，在管理手段上，强调行政手段、法律手段、经济手段、科技手段、道德手段的综合运用。如在人口流动的管理上，网络虚拟社会管理中，强调信息平台的建设，科技手段的运用，对于人口的数据库建设，在社会治安、社会预警和监控中得到应用。再如在管理手段上，强调社会主义核心价值观的认同教育，对于社会公德、职业道德和家庭美德的教育。对于企业的社会责任的培养，对于行业的道德自律，对于整个社会的文化氛围的形成有重要作用。再如在政府行政执法中，强调依法行政，加强对权力的监督和制约，从人治到法治转变。

（五）社会治理体制从零碎化到体系化

社会管理是一个系统的体制和制度的过程。在社会管理体制历史变迁的轨迹中，总体而言体现为社会管理体制的不断丰富和完善，当然这与日益复杂的社会问题密切相关。总体而言，包括以下的几大类体系。社会利益的表达、沟通、利益协调机制，社会组织的发展和管理体系，公共服务体系，社会保障体系，公共安全和社会治安体系，流动人口的管理体系，社区自治体系，网络虚拟治理体系，公共危机的预警和应急机制等等。

四、社会治理体制演变的启示

（一）社会治理体制应该与时俱进，及时调整

改革开放之前实行的是计划经济。“在相对封闭的环境中建立起了由单位制、街居制、户籍制、阶级分类制以及高度一元化的意识形态所构成的一元化纵向社会管理格局，逐步把社会生活纳入到国家设计的轨道之中。”[19]在单位制和街居制的管理体制下，社会比较稳定。1978年改革开放以来，随着市场经济的逐步完善，非公有制经济迅速发展，其地位从“公有制经济的重要补充”到“社会主义市场经济的重要组成部分。”非公有制经济的地位日益突出。其吸纳就业、拉动经济增长、积累资金、引进西方的先进技术和管理经验、带动市场的竞争等方面的作用越来越大。经济基础决定上层建筑。所有制结构的变化，市场经济的发展导致的是单位制、街居制的功能被逐步削弱。社会流动的加快，户籍制度的松动，使社区的地位更加突出。社区制的出现成为历史发展的必然。从单位制、街居制到社区制的演变，不仅仅是社会管理体制的历史变迁，其深层次的原因和背景是中国的社会发展，从计划经济到市场经济的巨大社会转型所带来的必然结果。社会治理体制不是一成不变的，也不可能僵化停滞不前。随着社会经济的转型，大量新生社会问题的出现，要求和推动社会治理体制从传统到现代的变革。这是历史发展的客观规律。

（二）加强政府的社会管理和公共服务成为新时期政府职能转变的主要内容

政府主导下的社会管理体制具有历史的合理性和必然性，但是也存在政府失灵的不足问题。加强政府的社会管理和公共服务成为政府职能转变的主要内容。学术界流行和倾向于使用国家、市场和公民社会的三者互动的分析框架开展研究。可以看出，建国以来我国的政府职能转变遵循从重视政治统治、经济建设再到公共服务和社会管理转变的逻辑。

“在计划经济时期，中国大部分城市人口工作和生活在各种单位里，单位是社会管理的主体，管理的主要载体，少数没有单位的城市居民被纳入街道办事处和居委会这种社会管理体制中。当时中国城市基层社会管理体制主要是单位制加街居制，以单位制为主导。”[20]对于单位制在社会管理中的功能，学者作了充分的论述。[21]主要有三大功能：一是政治动员功能，二是经济发展功能，三是社会控制。改革开放之后，经济的转型使得单位制被打破。与之相对应的是政府职能转变成为社会管理体制变迁的内在要求。政府是社会管理的重要主体。传统计划经济时期政府主要承担的是经济发展和社会保障的功能。新时期社区制的出现，新的社会问题和社会矛盾倒逼政府职能必须及时转变，必须改变政府缺位、越位现象。在关注经济发展的同时，必须更加关注民生，加强政府的公共服务和社会管理职能成为社会发展的必然要求。这是在社会管理体制演变中的政府职能重心转移的内在线索。

（三）政府主导下的多中心社会治理模式成为现代社会治理的最佳选择

通过建国以来的社会治理体制的历史演变，可以看出从单位制、街居制到社区制，政府开始逐渐从一元化的主体地位逐步向政府主导下的社会组织和公众参与的多中心治理转变。这是一个渐进的历史过程。社会转型带来的一系列变化：国家和社会分离，公民社会兴起，社会转型时期的各种矛盾凸显，全球化背景下的西方国家的治理理念的传入，社会经济充分和社会组织的多元化等，这些都迫使政府从关注经济建设到更加关注社会管理和公共服务，加强服务型政府建设。在政府职能转变的同时，要求政府更加关注提供公共服务和社会管理。这是社会管理体制变迁对政府提出的新要求。同时要求政府 “由静态管理转变为动态管理。”[22]“社会管理理念从社会控制向社会服务转变。”[23]要求政府从社会管理的唯一主体向政府主导下的多中心综合治理转变，从而形成政府、公众和社会组织参与的多中心治理模式。

（四）社会治理创新中必须尊重人民群众的首创精神

政府在社会管理中必须充分尊重和发挥公众的参与，发挥其积极作用，探索适应新形势的社会管理路径。可以尝试政府主导下的自上而下的强制性制度变迁和各级地方政府基层群众探索的诱致性制度变迁，实现二者的良性互动。当前主要强调三方面：一是基层社区群众的社会治理方式和好的经验，可以大力提倡和推广。二是需要大力培育和规范社会组织。公民社会组织目前在我国已经取得很大发展，在协助政府管理社会公共事务方面发挥了积极作用。因此必须继续培育和规范，进一步发挥其职能。十八届三中全会指出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”[24]三是健全公民参与和利益表达的渠道。需要健全信访制度、听证会制度、专家咨询制度等。

（五）新时期社会治理体制应该遵循法治、服务、民本、参与和协商治理的理念

传统社会管理体制的两个基本目标是促进社会稳定有序和维护保障民生。那么新时期社会管理体制创新则需要在兼顾稳定和民生的价值取向基础上，同时考虑服务、民本、参与和协商治理的理念。1949—1978年，我国社会管理的目标比较明确，就是集中力量进行社会主义现代化建设。传统的政社合一的一元化管理体制有其合理性，但这是当时特定历史时期的产物。有利于社会的稳定和有序，有利于国家对社会的全面控制，集中力量完成城市化和工业化建设，简单统一，效率高。但是其弊端也很明显。改革开放后，随着市场经济的发展，全球化、市场化、网络化、公民社会的兴起迫使政府必须对传统的社会管理体制进行回应和创新。从目前的趋势看，从单位制到社区制的演变，政府一元主管向政府、公众和社会组织的多中心协同治理的新体制转变成为主要的趋势。党的十八大确定了中国特色社会主义“五位一体”的战略发展布局,对社会管理体制改革的主要目标进行相应调整，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会管理体制。党的十八届三中全会进一步指出，“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”[25]按照这一目标要求，构建多中心的社会治理体制，就必须树立法治、服务、民本、参与和协商治理的理念。法治是保障，要求政府树立法治思维，用法治方式创新社会治理。服务是核心，建设服务型政府，首先是服务。民本就是以人为本，切实解决民生问题。参与是重要途径，社会治理要求政府扩大公众有序参与，让出部分权力给社会，健全公众和社会组织参与的渠道和机制。协商，是重要手段，社会治理呼吁协商民主。在重大决策、应急管理、公共服务、城市规划等方面可以广泛协商，对于缓解官民矛盾，减少决策失误，强化对权力的监督具有重大意义

（六）加强服务型政府建设来推进社会治理创新

中国社会治理体制的变迁本质上属于国家主导型的制度变迁，带有很强的政府主导痕迹。因此深化和推进社会治理创新需要加快推进服务型政府建设，以服务型政府建设带动社会治理创新。中国社会治理体制的历史演进表明，在中国的国情下，政府主导具有历史的必然性和优越性。新时期推进社会治理创新更加要求政府加快实现自身的变革，加快推进服务型政府建设。从某种意义上说，社会治理创新和服务型政府建设或者说政府管理模式改革是同一个过程的两个方面。一方面社会治理体制的演进，内在地要求服务型政府建设，从管制到服务，从全能到有限，从人治到法治，从封闭到开放。需要实现政府自身的变革。另一方面政府管理模式的变革过程也是社会治理体制不断演变的过程。在这一演变中遵循了从社会管理到社会治理的逻辑，从单一政府为主体到多中心协同治理的演进。其中政府在社会治理体制演进中还处于主导地位，发挥重要作用。

[1]龚维斌认为，“社会治理体制是围绕社会管理活动所建立的一系列制度、规范和措施，目的是为了处理社会事务，协调社会利益关系，解决社会问题，化解社会矛盾，满足公众正当的社会需求，保障社会有序运行，维护社会和谐稳定。”（龚维斌 ：《深化社会管理体制改革 ：建立以政府为主导的多元化的社会管理新格局》，《行政管理改革》2010年第 4期）这一概念强调的是社会治理的核心是制定一系列的制度规范和目的，但是没有揭示社会管理的主体。杨宜勇则认为，“社会治理体制是不同社会群体通过相应组织在社会管理领域相互制约和相互合作的互动机制。 它是与经济管理体制、政治管理体制和文化管理体制相平行的。”（杨宜勇：《创新有中国特色的社会管理体制》，《学习时报》2011年 6月 13日）这一概念强调社会治理体制和经济、政治、文化管理体制是平行关系。但是在揭示管理主体时忽视了政府这一重要主体，仅仅强调不同的利益群体。何增科认为，“社会治理体制是国家就各种社会管理主体在社会生活、社会事务和社会关系中的地位、作用、相互关系及运行方式而制定的一系列富有约束力的规则和程序性安排，其目的在于整合社会资源协同解决社会问题，规范社会运行，维护社会秩序。社会管理体制的制度要素至少包括社团管理体制、社会保障体制、社会治安体制、社会应急体制、社会服务体制、社区管理体制、社会工作体制和社会政策决策体制等。 而在当前的中国，由于政府是社会管理的主导性主体，因此，社会治理体制也可以被等同于政府社会管理体制。”（何增科 ：《社会管理与社会体制 》，中国社会出版社，2008年，第 2～8页）这一概念相比较前面两种定义，无疑更加全面。定义涉及社会治理的主体、制定的秩序规范、目的，揭示了社会治理体制的基本内涵。

[2]何重达，吕斌：《中国单位制度社会功能的变迁》，《城市问题》，2007年第11期.

[3]参见丁茂战：《我国城市社区管理体制改革研究》，中国经济出版社，2009年，第12页.

[4]郭风英：《建国以来我国城市社会管理体制演变与发展研究》，华中师范大学博士论文，2011年，第41-43页.

[5]陈辉：《服务型政府与社区治理创新研究》，《行政论坛》，2012年第1期.

[6]郭风英：《建国以来我国城市社会管理体制演变与发展研究》，华中师范大学博士论文，2011年，第62页.

[7]孙立平：《社会转型：发展社会学的新议题》，《社会学研究》，2005年第1期.

[8]郑杭生：《本土特质与世界眼光》，北京大学出版社2006年，第175页.

[9]《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，人民出版社，2004年，25页.

[10]全国工商联主席王钦敏2013年在全国政协记者会上表示，2012年非公企业利润总额达到1.82万亿，发展潜力很大。对于非公有制经济状况，王钦敏说，2012年非公企业利润总额达到1.82万亿，体量很大，发展潜力是很大的。过去五年年均增长速度21.6%，可以反映非公有制经济的发展。王钦敏表示，非公有制经济对基础设施的投入占的比重超过60%，也反映它的力度。非公有制经济税收贡献超过50%，GDP所占的比重超过60%，就业贡献超过80%。王钦敏表示，“如果从新增就业来看，它的贡献达到了90%。由此看来，它在我们国家经济发展占有越来越重要的作用”。《全国工商联主席：非公有制经济GDP所占比重超60%》，中国网，http://finance.china. com.cn/news/special/lianghui2013/20130306/1315268.shtml.

[11]参见中国民政部网站,2010年第3季度《民政事业统计季报》。

[12]赵孟营、王思斌：《走向善治与重建社会资本——中国城市社区建设目标模式的理论分析》，《江苏社会科学》,2001年第4期.

[13]丁元竹：《社会发展管理》，[M]，北京，中国经济出版社,2006年，第85-87页.

[14]［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博闻译，南京，译林出版社，2004年第2页.

[15][德]齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，上海，三联书店，2002年，250页.

[16]《2013年中国网民规模达6.18亿》，中商情报网，http: //www.askci.com/news/201401/18/18952140033.shtml.

[17]郑杭生，杨敏:《社会实践结构性巨变的若干趋势—一种社会学分析的新视角》，《社会科学》，2006年第10期.

[18]陈伟东:《城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式》,《理论月刊》2000年第12期.

[19]李友梅：《中国社会管理新格局下遭遇的问题》，《学术月刊》，2012年第7期.

[20]龚维斌：《中国城市社会管理体制及其变革》，《中国延安干部学院学报》，2013年第5期.

[21]何海兵：《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》，《管理世界》，2003年第6期.

[22]刘继同 ：《由静态管理到动态管理 ：中国社会管理模式的战略转变》，《管理世界》2002年第 10期.

[23]鞠正江：《我国社会管理体制的历史变迁与深化改革》，《四川行政学院学报》，2009年第1期.

[24]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日.

[25]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日.

编辑：崔月华

The Historical Evolution and Contemporary Enlightenment of the Social Management System

TAO Lin
（School of Public Administration Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100)

The historical evolution of China's social governance system can be divided into four stages.The evolution of the reasons are:the rapid development of market economy,economic diversification leads to the differentiation of interests;social organizations have emerged,the rise of civil society;the traditional social management system and facing new challenges in the new situation of social management.The risk society globalization makes new demands on social management;information era and the rise of the network virtual society.The evolution trend of social governance unification to diversification,collaborative governance transformation;from the original state and society a high degree of unity to the process of gradual separation;

r eflects the government's own reform and innovation of social management means of social interaction; composite governance;system of social governance system.With its Contemporary Enlightenment social governance system should keep pace with the times and timely adjustments;strengthen the government's social management and public service become the change of government functions The main content;under the guidance of the government,the social governance mode become the best choice for the modern social management;social governance innovation must respect the initiative of the masses of the people;the system of social management in the new period should follow the rule of law,service,the people,the concept of participatory and deliberative governance;strengthen construction of service oriented government to promote the innovation of social governance.

social management;social governance system;historical evolution;development trend;Contemporary Enlightenment

C91

A

2095-7327（2017）-01-0073-09

陶林（1979-），男，江苏阜宁人，河海大学公共管理学院副教授，法学博士，硕士生导师，南京大学法学院博士后，研究方向：马克思主义中国化和政治学、法理学。

本文是笔者主持的2015年国家社科基金课题“当代中俄政治发展道路比较研究”（15BKS074）的阶段性成果，也是笔者主持的河海大学中央高校基本科研业务经费课题 “中国特色社会主义政治发展道路研究”（2016B02414）的阶段性成果。