城乡协调发展中的社会治理体制机制创新研究

张英俊

（中共东营市委党校，山东 东营257091）

城乡协调发展中的社会治理体制机制创新研究

张英俊

（中共东营市委党校，山东 东营257091）

城乡协调发展中的社会治理体制机制创新是健全城乡发展一体化体制机制的应有之义。落实创新、协调、绿色、开放、共享“五大”发展理念，创新城乡协调发展的治理体制机制是关键的命题，也是破解城乡差距、加快城乡一体化进程的重要途径。目前，城乡治理的二元结构尚未完全消除，制约城乡协调发展的体制机制尚不完善，影响了城乡协调发展的治理体制机制创新。创新城乡协调发展的治理体制机制，必须优化协调城乡发展中的社会治理主体结构；创新城乡协调发展的社会治理的运行机制；着力改革城乡割裂的二元社会治理结构体制；建立城乡协调发展的治理体制机制运行保障机制。

城乡协调；社会治理；体制机制

一、城乡协调发展的治理体制机制创新的现实背景

(一)城乡协调发展的治理体制机制创新是落实“五大”发展理念的必然选择。党的十八届五中全会确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”，“五大发展”理念相互融合、相辅相成，是具有内在联系的集合体。其中，协调发展我国经济社会发展全局中具有举足轻重的位置，它既是发展的重要手段又是发展的重要目标，也是评价发展的客观标准和衡量尺度。习近平总书记曾经指出：“下好‘十三五’时期发展的全国一盘棋，协调发展是制胜要诀。”创新城乡协调发展的治理体制机制是关键的命题，它以体系化、长期性、关键性的特点决定着我国未来。新形势下，我们必须以 “五大发展”新发展理念引领和统筹社会治理，形成城乡协调发展的治理体制机制。长期以来，我们过多注重于城市的建设，各类资源过多地向城市倾斜，反之，投入农村的要素资源却明显短缺匮乏，严重制约着城乡一体化协调发展的进程。经济发展必然影响到社会治理创新，反过来，社会治理创新又制约着经济的协调发展，当下中国经济城乡结构失衡滞后、城乡收入差距拉大等，都与城乡二元分割的社会治理体制有关。因此，形成城乡协调发展的治理体制机制，解决我国经济社会发展中的不协调问题，是落实“五大”发展理念的必然要求。

（二）城乡协调发展的治理体制机制创新是挑战传统城乡二元治理模式的现实需求。随着城乡一体化的快速推进，传统社会结构进一步解体，同时出现了社会行为规则的失范，阶层结构变化与定性化趋势加大，社会利益结构分化与博弈失衡，公权力退位与社会组织不成熟，民生保障不力与公共服务矛盾，“熟人社会”趋于瓦解，向“陌生人社会”转型，“单位人”向“社会人”转变，城中村、城乡结合部成为社会治理的盲区。每年都有两亿多农民工进入城市工作和生活，流动人口服务管理成为城市社会管理的难点，据有关统计，2010-2015年，中国流动人口数量持续保持2亿人以上 (《中国流动人口发展报告2016》，2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%,相当于每六个人中有一个是流动人口；新生代的比例已经超过一半，为51.1%。乡村社区的“空心化”、空巢、留守村庄大量增加。这种社会结构剧烈变动挑战传统的社会治理体制，由此给社会治理带来了很多新情况新课题。为此，解决传统城乡二元治理模式挑战的重要途径在于城乡协调的社会治理的体制机制创新。

二、城乡协调发展的治理体制机制存在的问题

（一）城乡协调社会治理中强势政府主导明显，社会参与不足。十八届三中全会提出，社会治理要“发挥政府主导作用”，但是，政府主导并不意味着在社会治理中政府唱 “独角戏”。目前在社会治理中，政府仍然呈现强势主导，习惯靠行政力量推动，与社会的合作互动明显不足。一是政府社会管理内容过细。政府把触角延伸到了社会管理的最基层，如物业收费、文化活动、慈善救助等处处在政府的管理控制之下，层层设立组织，购买服务岗位，依然管了诸多不该管的事，既加大了政府管理的压力和财政负担，又制约了社会自治的发展。二是社会组织发育缓慢。截至2016年第一季度，全国经民政部门依法登记的社会组织达到66.48万个，其中社会团体32.9万个，基金会4841个，民办非企业单位33.1万个。（数据来源：中国社会科学网）而发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，我国不到3个；发达国家社会组织支出占GDP的比重为7%，我国仅占0.55%；社会组织就业人员，一些发达国家占全部就业人员的3%以上，而我国仅占0.7%①。三是行业管理组织履行社会管理职能不够充分。大部分社会组织规模偏小、独立性差，承接政府职能转移能力不足，在社会治理中发挥作用有限。有的行业组织过多地强调行业利益的保护职能，而不履行其行业规范引导职能；有的行业主管部门之间衔接沟通不够紧密，“有了好处争着管，没有好处互相推”。

（二）城乡协调社会治理的运行机制还不够科学。一是城乡社会治理模式针对性不强。传统的城乡治理模式并没有兼顾城乡发展的实际情况，城市社区和农村村居在群众自治管理差异性认识不足，没有探寻到城市社区与农村村居治理路径和模式的不同特点。二是在决策风险管理方面，决策风险评估机制还不健全有效。化解社会矛盾纠纷的各种力量和各种手段还缺乏有效衔接，基层矛盾纠纷排查不够及时、准确，信访督办落实措施还不够有力。三是在社会治安管理方面，“打黑除恶”、社会治安长效稳定机制不够完善；信息收集预警机制落后于实战需要，社会稳定工作被动应付；基层维护稳定工作中比较普遍地存在警力不充足、网络不健全、能力不适应、工作不规范等问题，有些群防群治组织形同虚设，与艰巨繁重的维护稳定任务形成很大反差。流动人口和社会特殊群体管理方面，组织网络还不够健全、管理职能还不够明确、综合配套措施还不够完善，人员责任落实不到位，脱管漏管现象十分突出。四是在安全生产管理方面，各相关责任部门在信息沟通、联合执法等方面没有形成强有力的工作落实机制，安全生产许可审批把关不严，安全监管存有失控漏管等问题。舆情管理方面，不同程度地存在制度落实不到位、监管手段不配套、队伍能力不适应等问题。五是在应急管理方面，城市社区形成时间晚，认同感、熟识度差，基层组织缺乏资源统筹能力，安全防范意识不足，应对突发事件能力差。应急平台建设有待加强，缺乏预案演练，队伍缺乏经验，物资准备不足，普遍存在侥幸心理，社会动员机制还不够健全。

（三）农村村民和城市居民参与城乡协调社会治理的作用发挥不够。以社区自治组织、非营利社会组织和公民为主体的社会治理自治，是现代社会治理的重要内容②。一是基层农村依法自治作用发挥有限。村民委员会本身是根据民主自治原则组建的，强调村民参与自治。但现实中，村民的自治参与性不强。“事不关己高高挂起”的无为心态比较突出，对于不涉及个人直接利益的事务多是不关心、不参与，重视个人利益而忽视他人权利。二是城市社区治理体制还停留在为政府“上传下达”层面，城市社区承担了更多的社会事务职责，如民政部门要求城市社区承担老年人口的生活照料服务的职能；卫生部门要求城市社区卫生配合推进家庭康复治疗服务；文化体育部门要求提倡城市社区加强文化体育设施的建设和使用，教育部门要求发挥城市社区强化教育功能；计划生育部门要求城市社区开展对育龄妇女的生殖健康服务等等，这些都需要城市社区服务来承担。尽管社区发挥着很重要的管理职能，但目前社区体制却存在着建制散、权力小、人员少、资源乏、参与差的问题。三是社区志愿精神缺乏。助老济困、维护公益等志愿活动，参与范围窄，实际效果差，无论是党员干部还是普通群众，普遍缺乏主动性，参加志愿组织并参与实际活动者严重偏少。

三、创新城乡协调发展的社会治理体制机制对策思考

（一）优化城乡协调发展的社会治理主体机制

优化城乡统筹发展中的社会治理主体机制，要形成党委领导，政府主导，社会协同，公民参与的主体机制。因为，创新城乡协调发展的社会治理是一项复杂的系统工程，往往牵一发而动全身，必须整合各种资源力量，齐抓共管，形成合力。这其中，政府、社会、公民各有职责、各有优势，每一方面都不可或缺。要注重整合、调动各方面的资源力量，真正形成齐抓共管的强大合力。传统的社会治理体制中，政府“包打天下”单干思维方式和行为方式比较突出，社会治理的资源、力量主要掌握在政府手中，难以统筹其他社会治理资源，难以形成整体合力，制约了社会治理系统效能的提高。因此，要注重各种力量的统筹、资源的共享，增强社会治理的整体性、系统性、协同性。要实现社会治理主体结构的多元化，政府、社会组织、公民扮演着不同的角色分工，占有享用不同的资源手段，行使不同的行为方式，担当不同义务责任。首先充分发挥政府社会治理的主导作用。政府是社会治理的发动机和推动器，担负着把握战略方向，保证制度供给，统筹社会治理的领导责任。大力加强强化政府在制度性设计、全局性事项管理等职能，依法界定政府的治理权限，通过法治化的方式和途径将部分社会治理权适度转移给其他治理主体，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担③。逐步实现由政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元协同治理结构，扭转治理结构主体单一的局面。其次，激发社会组织参与社会治理活力。社会组织是社会治理的重要主体和依托。“建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制”（《国务院机构改革和职能转变方案 》2013年03月14日 来源：新华社）④。加快实施政社分开，正确处理政府和社会关系，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。最后要激活居民自治。充分调动公民参与社会治理的积极性和热情，增强其参与意识。加强城市社区建设，发挥居民委员会、社区服务中心、社区业委会、物业管理公司等平台的作用，实现社区居民自我管理、自我服务，共同参与社区管理，实现政府治理和社会组织自我调节、居民自治的良性互动。创新农村社区自治模式。创新广大农村村民自治组织民主权力运行的体制机制，严格依法履职，满足广大人民群众的需求与呼声。变革农村自治模式，要在集体资产股份制改造的基础上，打破原来的村委自治，实行社区自治。多个村庄组团式形成的新型社区，可实行村委与社区两级自治体制，对社区事务分级管理、分工负责。农业产业化、多元化及合作组织发展充分的社区，集体经济占主导的社区，可以实行经济实体与村委会合二为一的自治体制，实现生产和生活服务一体化。不断完善社情民意的调查征集机制、民主协商互动机制，推动把不同的利益诉求纳入有序化、法制化轨道，最大限度减少诉求表达的随意性，努力凝聚社会共识，形成社会治理合力。

（二）创新城乡协调发展中的社会治理运行机制。分析城乡协调发展的治理体制机制运行中城市和乡村社会治理的不同特点和规律，探究城市和乡村治理主体在城乡社会协同治理中的职能定位,有效规避治理模式“一刀切”，要针对城乡关系不同的特点采取差别化的政策措施。乡村社区治理，重在应当广泛地吸收农民参与，调动农民参与村居自治的积极性和主动性，使农民有充分的“话语权”，着力推动村民参与农村公共事务和公益事业的管理，参与民主决策、民主监督和村务公开。城市社区的社会治理，重在完善社会管理的规范化、管理信息化，推行“网格化管理”工作机制，给群众创造一个和谐有序的生产生活秩序。健全以城乡社区自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型社会治理体系，把城市社区建成社会治理的基础性平台⑤。

（三）建立破解城乡二元结构，适应城乡一体化的治理体制机制。以城乡有别的二元户籍制度、城乡分割的土地制度、城乡分离的社会保障、就业制度等为代表的城乡二元社会治理结构体制严重阻碍了城乡协调发展的进程，今后要着力建立有利于改变城乡二元社会治理结构的体制机制。一是进一步深化户籍改革，各地根据实际逐步取消城乡户籍差别，鼓励农民迁徙和流动，促进农业人口的城镇化转化。进城农民工能一视同仁地享受城市居民权利义务，实现同工同酬，逐步取消城市各种显形或隐性的补贴和特有的社会福利待遇，同时加大农村基础设施和公共设施投入，提高农民的社会福利水平。二是改革土地制度，实现城乡一体的土地征占用制度。规范农村集体土地使用权的流转，使其同城市国有土地一同参与城乡协调发展，努力实现同地同权；合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系，维护失地农民的合法权益。三是统筹城乡社会保障制度。逐步建立城乡衔接的社会保障体系，社会保障的覆盖面全覆盖，随着经济的发展，逐步提高城乡居民养老保险参保率和医疗保险水平。四是建立城乡统筹协调的劳动力市场。克服就业中的身份歧视，建立公平、竞争、自由、统一的的劳动力市场；政府要进一步优化就业优惠扶持政策，尤其是要加大的对农业转移人口的技能培训，提升他们的再就业和创业能力。五是革除城乡二元社会服务制度。逐步实现基本公共服务城乡一体，推进形成政府主导的城乡全覆盖、可持续长效的基本公共服务体系，实现基本公共服务城乡均等化、一体化⑥。

（四）建立城乡协调的社会治理体制机制保障机制。建立制度保障体系能够保障城乡协调社会治理的有效运行。包括制度保障、组织保障、人力保障、财政保障、信息保障、监督评估等系统。按照城乡一体，通盘考虑，总体谋划，统筹规划，一体布局，解决城乡脱节、重城市轻农村的问题。注重运用大数据，提高社会治理智能化水平。运用大数据手段深度融合到社会治理中，特别是通过大数据实时关联、数据碰撞比对，探寻城乡协调社会治理的规律或趋势，实现形势精准研判、风险精确预警，提升社会治理的层次和水平。

[1]郭为佳.从社会管理到社会治理：中国语境下的治道变革[J].中共福建省委党校学报，2013（12）.

[2]唐文玉.当前中国社会管理创新向何处去？——基于国家与社会关系的分析视角[J].思想战线，2012（1）．

[3]陈文胜，陆福兴．城乡一体化：社会管理创新关键点[J].人民论坛，2011（24）.

[4]谢志强.创新社会治理：治什么谁来治怎么治——我国加强和创新社会治理面临的问题挑战与对策建议[N].2016光明日报，2016-07-13.

[5]李光，张军涛，《城乡统筹发展中的社会治理创新[N].光明日报，2016-09-03.

注释：

①在社会体制改革中发展社会组织，龚维斌，《文汇报》，2013.

②社会结构转型与社会管理创新，谭桔华，《湖湘论坛》，2011.

③社会事业,要大力引进社会力量来兴办，周方，《人民政协报》，2014.

④国民经济和社会发展十二五规划纲要（下），天门山人，新浪博客，《网页》.

⑤超越“行政有效,治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点，林闽钢，《中共浙江省委党校学报》，2014.

⑥社会事业改革与发展研究述评，王光荣，《东方论坛》，2013.

编辑：崔月华

Research on the Institutional Mechanism of Social Governance in the Coordinated Development of Urban and Rural Areas

ZHANG Yingjun
（CPC Dongying Municipal Party School，Dongying Shandong 257091）

the innovation of social governance system in the coordinated development of urban and rural areas is the proper way to improve the integrated system of urban and rural development.To carry out the innovation,coordination,green,open,sharing"big five"development concept,innovating the mechanism of the coordinated development of urban and rural management system is the key of proposition,is also break the gap between urban and rural areas,speed up the process of urban-rural integration,the important way.At present,the dual structure of urban and rural governance has not been completely eliminated,and the institutional mechanism that restricts the coordinated development of urban and rural areas is not yet perfect,which has affected the innovation of the governance system and mechanism for the coordinated development of urban and rural areas.It is necessary to optimize the structure of social governance in urban and rural development.To innovate the operation mechanism of social governance for the coordinated development of urban and rural areas;We will reform the dual social governance structure in urban and rural areas.We will establish a mechanism for ensuring the coordinated development of urban and rural areas.

urban and rural coordinated；social governance；mechanism

C91

A

2095-7327（2017）-09-0105-04

张英俊（1963-），男，山东东营人，中共东营市委党校教授，研究方向：法学。

本文为2016年山东省行政学院科研合作课题“城乡协调发展的治理体制机制创新研究——以东营市为例”的研究成果，课题编号：SHZKT201605。