法安天下，德润人心：提升安徽地方政府治理能力的研究

郭全芝，童庆芬，钱守云

（阜阳师范学院，安徽 阜阳236037）

法安天下，德润人心：提升安徽地方政府治理能力的研究

郭全芝，童庆芬，钱守云

（阜阳师范学院，安徽 阜阳236037）

“十二五”以来，安徽省迈出了建设美好安徽的坚实步伐，经济发展和社会治理方面取得了重要成就，地方政府治理能力显著提高。本文分析了安徽地方政府治理现状，指出了安徽地方政府治理存在的决策缺乏科学性、权力改革不彻底、电子政务建设不完善等问题。从政府改革和推行善治两大方面，强化政府自身建设，提高公信力，有效提升安徽地方政府的治理能力，实现“十三五”时期安徽省飞跃发展的美好蓝图。

地方政府；治理能力；改革；善治

一、政善治，事善能，动善时：安徽地方政府治理分析

（一）地方政府治理能力的含义

地方政府是国家结构形式的重要组成部分，是中央政府管理地方政治、经济、社会、文化的重要桥梁[1]。地方政府是相对于中央政府而言的各级政府，一般分为省、县、乡三级。政府治理能力就是政府为了维护自己的统治，管理社会公共事物，提供公共服务以满足大众需要，平衡并化解社会矛盾，促进社会稳定发展的潜在的和现有的力量和能量的总和[2]。地方政府治理是区域稳定、和谐发展的重要支撑，因此，提升安徽地方政府的治理能力，对于安徽地方的政治、经济和文化发展具有重要意义。

（二）安徽省地方政府治理现状

1.取得的成绩

安徽省秉承建设“美好安徽”的理念，积极适应引领新常态，各方面建设取得了良好效果，社会治理迈上了新台阶，2015年，正式进入中等偏上收入的快速发展阶段，地方政府治理能力显著提升：

（1）保障民生力度加强。“十二五”以来，在省政府的领导下，各地政府全面推进就业、养老、医疗、教育等一系列民生工程建设（见表一），政府财政在重点民生事项上的支出保持持续增长的态势，为民生建设提供了重要的资金支持。“三线三边”的治理工作获得显著成效；合肥、铜陵、芜湖入选第四届全国文明城市，入选数居全国首位；在全中国范围内，首先解决了渔民把船当做家、“老字号”等特殊群体的生活问题。

（2）治理的法治思维日益加强。“法治安徽”的建设取得重要进展，2010年，合肥市首创行政处罚群众公议制度，荣获“中国法治政府”提名奖；2011年，亳州市首创万名公民旁听庭审活动，并在全省大力推进[3]。

（3）政务信息公开不断加强。“十二五”时期，安徽省开创了省、市、县、乡四级权责清单的联并体系，成为全国率先实现省、市、县、乡四级政府“两个清单”全覆盖的省份，以及安徽各级地方政府政务微博、微信和官网的开通，使信息公开渠道得到了有效扩展。

表一 2011-2015年安徽省重点民生事项财政支出增长情况①

2.存在的不足

（1）某些决策缺乏科学性。受地方领导干部错误的政绩观影响，工作中追逐政绩工程，盲目扩大城市化，以滁州市的农贸城为例，滁州市的南谯区斥巨资建造的华东农贸城，曾经是被列为安徽省的重点工程，投资超过了20亿元人民币，致力于成为中国国内最大规模、最齐功能的大型农贸城，然而建成后却无人问津，成了空城，登上了报纸的头条。正是因为决策缺乏评估论证，违背了当地发展的实际情况，造成有投资无效益的不良局面，同时又加大了地方政府的债务负担，造成公共资源的严重浪费，严重影响了政府公信力。

（2）官场腐败、衙门作风还一定范围存在（见表二）。“十二五”期间，安徽省纪检监察机关受理信访举报数总共达339495件次，其中，给予立案的总共有61485件，给予党纪政纪处分达到了56435人。大量数据证明了政府的反腐力度的同时，也折射出官场腐败、渎职之严重。地方政府手里掌握着关乎人民群众最直接的权力资源，也因此产生了巨大的既得利益，造成基层“蝇贪”严重；而衙门作风的普遍存在，更是让前来办理业务的群众被相关部门推来推去，严重损伤了群众的利益。

（3）电子政务建设不完善。安徽省各地方政府的电子政务建设水平，还多处于低水平发展的状态，尤其是县、乡级政府，政务信息公开多处于做表面工夫；与群众的互动性不足，政务微博、微信没有架起与群众沟通的桥梁，难以满足新时期的人民群众政务信息需求，严重影响了改革成效。

表二 2011-2015年安徽省廉政建设反腐工作情况②

二、屋漏迁居，路纡改道：用改革加强政府自身建设

安徽省是长江三角洲城市群的重要组成部分，“十二五”以来,安徽省筑就了加速崛起、全面建成小康社会的坚实基础。“十三五”时期是安徽省实施创新驱动发展战略的重要时期，也是安徽省创新型试点省份建设的关键阶段。安徽省需要将改革落实到位，从强化权力瘦身到加强廉政建设，再到科学决策，做好政府自身改革建设，来补齐地方政府治理的各种短板，从而带给安徽地方人民群众更多的获得感和幸福感。

（一）简除烦苛，禁察不法：行政权力再瘦身

在经济改革过程中，政府保留了大量权利，并逐渐成为经济增长的障碍，简政放权就是要减少政府对市场的过度干预，简政府机构，把经营管理权下放给企业而采取的改革措施[4]。行政审批是简政放权的重点，行政审批是行政机关根据申请，采取发放证照等方式，准予从事特定活动或认可资格资质的行为[5]。取消和下放行政审批事项是地方政府简政放权的关键，能够规范行政权力，从源头上治理腐败，增加政府办事的透明度。

地方政府的行政权力瘦身，需要确切做好简政放权工作。群众在审批办理时，知情权缺乏，容易被相关部门推来推去，审批过程中，程序乱、手续多、耗时长等问题损伤着群众利益。可见，地方政府放开行政审批事项，已经刻不容缓。以安庆市的桐城为例，2015年，桐城市县镇权力由3198项精简到1912项，精简幅度超过40%，通过公开具体操作指南，推行一条线受理程序，实现对权力部门单位和权力类别的全面管理，明晰各类审批事项，为公众监督开创了新局面。总结桐城市的经验，地方政府还可以从以下几个方面再加强建设：

（1）实行网上办理制度。将行政业务流程进行整合、优化，推行到电子政务中去，进行跨部门、跨地区的协同办理，做到高效便民。

（2）针对基层公务人员办理随意性的问题，要建立投诉制度，并根据群众投诉，对公务人员严格问责，做出惩处，提高行政审批质量。

（3）针对在办理过程中普遍存在的拖拉等低效率问题，要建立办理时限制度，用制度规范改善审批低效率问题。

（二）内修则外理，形端则影直：廉政建设再推进

廉政建设不可能成于朝夕，对政党和政府来说，需要科学有效的权力制约和协调机制。创新发展的反腐败体制机制和制度保障，常态化改进作风的建设，可以使廉政常态化[6]。安徽廉政建设的再推进，还需要发展特色的廉政建设，以宿州市砀山县玄庙镇强化党风廉政建设为例（见表三），玄庙镇围绕着作风建设、保障民生和规范基层干部行为三个方面，着力于解决关乎群众直接利用，发生在群众身边的腐败问题，密切了与群众的联系。

表三 玄庙镇强化党风廉政建设事项③

玄庙镇密切群众联系的廉政建设方法，为安徽地方政府的廉政建设提供了重要的新方法和新思路。地方政府最贴近群众，腐败现象也最普遍，基层领导干部缺少为民意识，不为群众做主，甚至虚报冒领、侵占强争，最直接的损害着基层群众的利益，玄庙镇的廉政建设为治理基层“蝇贪”开创了新局面，对于安徽其他地方政府建设廉政事业，具有非常显著的借鉴作用。

（三）不作无补之功，不为无益之事：科学决策再强化

“形象工程”的错误政绩观，导致地方政府决策只顾着眼前利益，忽视了长远发展，出现了滥建新区、人为“造城”等种种现象。这些现象，一方面，无视群众的心声，脱离了当地经济发展的客观实际，另一方面，折射出了地方政府决策的随意性，产生了严重的不良影响。

决策科学的再强化，需要安徽的地方政府做好以下四点：

（1）决策由集体讨论决定，避免个人主义和随意主义，同时，严格实行“领导干部终身负责”制度，避免地方政府重大民生事项决策的随意性，对于那些错误或者不适当的决策，如“空城”建设等盲目决策带来的不良后果，要究查决策人员的决策责任，提高决策的权威性。

（2）专家咨询形成制度化。尤其是各基层政府，需要充分发挥专家咨询的作用，让专家的论证和评估，参与到方针政策贯彻的整个过程中，政府可以平衡各方面的利益，采纳各方的意见，最终制定出最佳的决策方案。

（3）在政策执行过程中，政策执行人员特别是负有领导责任的政策执行人员，应该高度重视政策执行过程中的信息反馈[7]。地方政府要建立群众意见的反馈平台，及时改正或停止不适当的决策，避免社会资源的严重浪费，及时维护群众利益。

（4）大力加强地方法治政府建设。十八届四中全会召开以来，安徽省秉承会面依法治国的重要精神，大力建设“法治安徽”，多项法制建设项目在全国范围内名列前茅。李克强总理在2017年中央政府工作报告中指出，要坚持依法全面履职，各级政府及其工作人员要深入贯彻全面依法治国要求，尊崇法治、敬畏法律、依法办事[8]。“以律均清浊，以法定治乱”，对于行进在创新发展之路上的安徽省来说，地方法治建设是社会稳步发展的重要基石。地方政府只有大力推进法治建设、依法办事，才能让法治成为安徽发展的推进器，汇聚磅礴之力，收长远之功。

三、民惟邦本，本固邦宁：用善治提升地方政府公信力

政府公信力，就是公众对政府的认可而赋予的信任，公信力与政府治理息息相关。“些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情”，地方政府治理不力，公信力就会下降，就会导致公众对政府的不信任感增强。“十三五”时期，安徽地方政府唯有推行善治，即好的治理，使公共利益最大化，才能有效提升公信力。善治需要政府与公民的共同努力，而且随着社会的发展和政治的进步，公民在公共事务管理中的作用将变得日益重要[9]，推行善治需要地方政府强化以人为本理念，善用互联网，积极保障和改善民生，才能达到治理的理想境界，即越来越好的治理。

（一）源静则流清，本固则丰茂：将“以人为本”内化于心，外化于行

随着地方经济的高速发展，各地方政府在追求GDP发展的过程中，追逐的是“以物为本”的错误思想，严重忽略了“以人为本”的发展理念，违背了“以人为本”的科学发展观，造成社会资源的严重浪费和环境的严重污染，群众的利益受到严重的损害。为人民提供关系最广大人民的根本利益，关系中华民族发展的长远利益，是我们党新时期增进民生福祉的科学抉择[10]。安徽省要从顶层设计加强“以人为本”的理念，引导各地政府工作和决策以“人”为核心，努力做好以下几点：

（1）理念是行动的先导。发展理念管全局、管根本、管方向、管长远，直接关乎发展成效乃至成败[11]。地方政府从领导干部到工作人员，要自上而下的强化以人为本意识，让人民群众共享发展的成果。

（2）为群众办实事。在拆迁补偿、医疗服务、资源分配等方面，因为利益关系的错乱复杂，对应的法律法规不完善，矛盾问题时有发生，日益突出。因此，解决好群众最现实的生活问题，是地方政府提升治理能力的重要工作。以滁州天长市为例，天长市两次荣获全省民生工程实施工作先进县称号，天长市最突出的体现是坚持每年承诺为群众办好十件实事，如架桥、修路、疏通水利、环境治理等实事，且都得到了贯彻执行，速度快，影响广，力度大。

天长市坚持为群众办实事，建设效果得到了全省的认可，为安徽其他地方政府提供了重要方法和建设经验。

（3）要处理好发展与环境的矛盾问题。习近平总书记视察安徽时强调，安徽山水资源丰富、自然风光美好，要把好山好水保护好，实现绿水青山和金山银山有机统一[12]。以宣城市的宁国市为例，宁国市以“生态立市”，坚持绿色发展理念，对一、二、三产业进行统筹规划，建立循环经济体系；建立循环经济体系，综合农田保护和林业防护，并建立了严格的破坏处罚措施，环保建设成果显著。处理好发展与环境的矛盾问题，最重要的是要做好法制制度的保障。只有制度惩戒的严格执行，才能为好山好水建设保驾护航。好山好水保护好了，才能为安徽的发展凝聚天然力量，助推安徽经济快速发展。

（二）圣人无常心，常以百姓心为心：保障好农民利益

扶持“三农”保障好农民利益。“小康不小康，关键看老乡”，安徽省是个耕地面积占422万公顷的农业大省，保障好“三农”，形成农业强、农村美、农民富的格局，是地方政府治理的重点。

以淮南市的毛集试验区为例（见表四）。毛集试验区先后流转土地300万亩，用于建立优质种植基地，采取了“公司+合作社+农户”的经营模式，建立了20多家重点生产的农业合作社，累计投资400多万元，以培育特色农业为重点，让农户实现生产与销售的一体化，有力地推动了当地农民的快速致富。

表四 毛集试验区的农业产业化情况④

毛集实验区为地方政府扶持“三农”发展，提供了重要的经验和方法，通过加强农民种植技术水平，依据当地农业实际现状，发展农业特色，形成产业化，带领农民发家致富。安徽省其他地方政府要推动“三农”的新发展，还需要着力从以下几点入手：

（1）因地制宜，培育农村新产业。农村有着天然的地理优势，可以依靠农村的青山绿水，乡土文化，田园风光等优势资源，发展休闲旅游、度假、观光、养生、养老以及农家乐等新型产业，让落后的农村成为大有作为的新天地。

（2）解决好新时期的“三农问题”。城市化大力推进，出现了农民工、留守老人、失地农民等群体利益受损的问题。解决新生三农问题，首先要提供制度保障，在征地过程中，维护好农民权益，让失地农民生活有良好保障；其次要加强制度关怀，对于农村留守人口，要给予物质上的帮助，同时还要提供精神层面的扶持。

（3）完善农村公共服务。城乡之间的二元结构，导致长期以来农村与城市在公共服务领域的巨大差距，因此，地方政府要将公共服务向农村倾斜；同时，要解决好农村在教育、医疗、养老等服务上的低水平问题，提供无差别的公共服务。

（三）得时者昌，失时者亡：为地方政府治理插上“互联网＋”翅膀

新兴起的“互联网＋政务服务”，把互联网和政府服务紧密联系了起来。互联网为政务服务注入了强大动力，安徽地方政府要运用互联网，推动治理现代化，需要做到顺势、应时和识变。

1.顺势：政府可以动用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此[13]。首先，要增强政务网站的使用性，保证群众可以进行操作而不是作表面文章；其次，要完善新媒体工作，让政务微博和政务微信工作“接地气”，走进群众的现实生活，架起与群众之间友好沟通的桥梁。

2.应时：随着互联网的应用和普及，由于网络的低门槛和随意性，造成网络谣言、流言暴力等现象突出，对政府电子政务工作带来巨大挑战。地方政府应时还需要做好以下两点：

（1）设置电子政务的专业工作人员。好政府的建立必须有好的领导人和优秀的人才才能实现对社会的有效管理[14]。通过专业化的人员设置，提高电子政务效率，更高效率地为群众服务。

（2）还要提高工作人员“网络问政”的应对能力，面对网络复杂的信息传播，需要政府及时站出来，积极主动回应社会热点，引导网民理性思考，防止事情的进一步恶化。

3.识变：打造“智慧城市”，可以让市民不添堵、好办事。以合肥市的智慧城市为例，合肥市“智慧城市”工作的亮点就在于贴近市民生活，打造“智能公交”、“智能交通”等系统，如让市民实时掌握全市所有公交线路的运行状况，从而选择最优线路，给市民生活带来更多便利，实现了让科技惠民的新发展。2013年合肥市入选了全国“智慧城市”试点示范城市名单，建设成效得到了国家级认可。安徽其他地方政府要做好“智慧城市”，还需要做好以下两点：

（1）通过互联网大数据解析群众需求，分析社会治理的漏洞，让公共服务始终带有温度，从而推动电子政务向专业化、精细化发展。

（2）变被动为主动，由民众问政向政府问政于民转变，能有力提高公众参与政府治理的积极性，促进和谐官民关系建设，提高政府公信力。

四、结语：路虽远，但行则至

治理倾向于公众参与社会管理，强调通过多主体、多方式来共同管理社会公共事务，从而使社会公共利益大众化[15]。社会治理是一项复杂的系统工程，既不能墨守成规，停滞不前，也不能一步登天，一蹴而就。提升治理能力，安徽地方政府要打破传统治理观念的桎梏，也要摆脱既得利益，做好权力的改革。“十三五”时期，安徽地方政府只有进一步解放思想，加强民生建设，推动治理现代化，才能确保蹄疾步稳，推动“美好安徽”建设，实现“十三五”时期的飞跃发展。

注释：

①根据2011-2015年安徽省国民经济和社会发展统计公报整理.

②参见安徽省纪委书记在安徽省第十次党代会上的讲话[EB/OL].http://www.ahxf.gov.cn/Zt/Ddh/List/Id=6350.2016-10-30/2017-03-20.

③参见安徽先锋网.宿州市砀山县玄庙镇强化党风廉政建设密切干群关系[EB/OL].http://old.web.ahxf.gov.cn.2017-02-08/2017-03-20.

④参见淮南日报.淮南市毛集试验区农业产业化带富一方群众 [EB/OL].http://www.hnbynews.com/list.asp classid=1.2012-12-24/2017-03-20.

[1]施雪华.政府综合治理能力论[J].浙江社会科学,1995,（5）：23–28.

[2]潘勤.砥砺前行的法治力量[N].江淮法治报,2015-04-15（4）.

[3]习近平.十八届三中全会报告[EB/OL].http://news.12371.cn/2013/11/12/ARTI1384256994216543.shtml.2013-11-09/2017-04-20.

[4]廉昕朦.国务院再取消下放64项行政审批项目18个子项[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2014-02-15/162029479206.shtml.2014-02-15/2017-04-20.

[5]李卿博,林红,刘乃彬.关于高校廉政文化建设的思考[J].高教论坛，2014，（8）：42-43.

[6]李克强.2017年中央政府工作报告[EB/OL].http://news.ifeng.com/a/20170305/50754278_0.shtml.2017–03–05/2017–04–20.

[7]任理轩.坚持绿色发展“五大发展理念”解读之三[N].人民日报，2015-12-22（3）.

[8]李宗楼，王义德.践行五大发展理念与县域治理[M].芜湖:安徽师范大学出版社，2016.4.

[9]李锦斌.全面落实从严管党治党政治责任[N].安徽日报，2017-02-07（2）.

编辑：林军

Research on Improving the Governance Capacity of Iocal Government in Anhui Province

GUO Quanzhi，TONG Qingfen，QIAN Shouyun
（College of Political Science and Law Fuyang Normal University，Fuyang Anhui 236037）

Since the 12th five-year plan,Anhui province has taken the solid steps of building a better Anhui,and has made important achievements in economic development and social governance,and the local government has improved significantly.This paper analyzes the present situation of local government governance in Anhui province,points out the problems of the decision-making of local government governance in Anhui,the lack of power reform,and the construction of e-government.From the government reform and the implementation of good governance,strengthen the government self-construction,improve the credibility,effectively improve the governance capacity of Anhui local government,and realize the good blueprint of the leap development in Anhui province.

local government；governance capacity ；reform； good governance

D625

A

2095-7327（2017）-09-0131-06

郭全芝（1980-），女，山东单县人，阜阳师范学院讲师，硕士，研究方向：政府治理 。钱守云（1967-），男，安徽太和人，阜阳师范学院教授，博士，研究方向：马克思中国化。

安徽省教育厅人文社会科学研究项目“十三五时期安徽地方政府治理能力的突破口及目标任务研究”(2014SK025)，阜阳师范学院质量工程项目“学分制下思想政治教育专业本科考试的改革与实践”(2014JYXM26)。