俞可平“治理”理论述评——以“知网”查询结果为样本分析

徐 健

（山东管理学院，山东 济南 250357）

俞可平“治理”理论述评
——以“知网”查询结果为样本分析

徐 健

（山东管理学院，山东 济南 250357）

俞可平是我国最早倡导治理理论研究，并在实践中努力推动“治理”理论运用的学者，其治理理论和学术思想是当今中国这一领域的代表。对其理论的梳理，可以看到国内治理理论的概况。俞可平“治理”理论主要体现在治理与善治、推进国家治理体系和治理能力现代化、善治在和谐社会中的作用、农村治理、治理评估、中国治理变迁史、官民共治等方面。

俞可平；治理；善治；国家治理体系和治理能力现代化；和谐社会

十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]作为深化改革的总目标。建国后，在国家建设目标上，我们明确提出过“四个现代化”，这是物质方面的现代化。而“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，则是制度层面的现代化。这表明，对中国的社会主义现代化建设事业来说，我们对现代化的认识已经向“软”的制度和能力深化，具有重大而深远的理论意义和现实意义。此后，关于“治理”理论的研究成为热点。俞可平教授是我国最早倡导治理理论研究，并在实践中努力推动“治理”理论运用的学者，他的治理理论和学术思想是当今中国这一领域的代表。对其理论进行梳理，可以看到国内治理理论的概况。

本文以在“中国知网”上可查询到的俞可平教授公开发表的论文为样本，对其“治理”理论进行分析。2016年7月7日，笔者以“作者”俞可平和“主题”治理为关键词在“中国知网”进行搜索，共查询到83条记录，基本可以代表俞可平“治理”理论的主要的思想；以“被引频次”进行排序，被引用过的文章共计59篇，排在第一名的是2002年发表在期刊《马克思主义与现实》上的《全球治理引论》[2]，被引用1106次。被引用次数排在第二到五名的分别是《治理和善治引论》[3]《治理和善治:一种新的政治分析框架》[4]《推进国家治理体系和治理能力现代化》[5]《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》[6]。从以上列举的前五名的结果，可以看出学术界对俞可平教授的关注“热点”是其有关“治理”理论的论述。本文就俞可平“治理”理论和“治理”理论的运用有关方面进行评述。

一、治理与善治

俞可平是治理和善治理论国内公认的开拓者。在《全球治理引论》《治理和善治引论》《治理和善治:一种新的政治分析框架》《经济全球化与治理的变迁》[7]《治理理论与中国行政改革(笔谈)——作为一种新政治分析框架的治理和善治理论》[8]等论文中，俞可平对治理和善治进行了深入分析。俞可平在综述国外学者对“治理”论述的基础上，明确治理“是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”[3]。“治理”与“统治”有共同之处，但两者还是有区别的：一是权威来源不同。这是两者本质上的区别。统治的权威来源于政府，而政府不是治理的权威的唯一来源。二是权力运行的方向不一样，自上而下是政府统治的权力运行方向，治理的权力的运行则是一个上下互动的管理过程。三是管理的范围不同。民族国家领土之内是政府统治所涉及的范围；由于治理的权威主体是多元化的，因此治理的范围既可以是民族国家领土界限内，也可以是国际领域。四是权威的基础和性质不同。统治是以强制为主，政府统治的权威来源是法规命令；治理以自愿为主，公民的认同和共识是权威的来源[2]。“治理”在全球兴起的主要原因是“市场失效”和“政府失效”。同时，我们也要认识到，“治理”不是万能的，也有失效的可能，如何避免“治理”失效，“善治”被大家公认是最好的方案。“善治”不同于“善政”，是使公共利益最大化的社会管理过程。“善治”由合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正十个因素构成。“治理”理论强调管理就是合作，是一套管理公共事务的全新技术，治理是当代民主一种新的实现形式。

俞可平对治理和善治理论的贡献具有开创性，在理论意义上拓展了研究视角和思路，把中国政治学理论研究向前推进了一大步，在实践意义上有助于转变执政理念，推动政治管理体制改革。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化

如何“推进国家治理体系和治理能力现代化”，俞可平在《推进国家治理体系和治理能力现代化》《民主法治:国家治理的现代化之路》[9]《沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化》[10]《没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化》[11]等文中，对“国家治理体系和治理能力现代化”的内涵本质、必然要求、必要举措进行了全面的论述。从国家治理角度看，在过去35年中,中国的政治生活有了非常大的变革，但也正面临诸多严峻挑战，存在着许多亟待解决的突出问题。“推进国家治理体系和治理能力的现代化”是化解治理危机的根本途径。十八届三中全会《决定》就是“推进国家治理体系和治理能力的现代化”总的指导思想、全面改革的路线图和重大的战略部署。只有沿着社会主义民主法治的道路，才能真正实现国家治理体系的现代化，解放思想、加强顶层设计、总结地方治理改革优秀创新经验并上升成为国家制度、借鉴国外政府治理好经验、破除阻碍社会进步的体制机制、破除官本位观念等，是实际工作中必须特别注意的。在《走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系》[12]一文中，俞可平分析了中国三十多年来国家、市场和社会这三者之间的关系，强调国家、市场、社会的相互关系处于最佳状态是善治的本质，在现代国家治理中，善政是通向善治的关键，无善政则无善治；欲达到善治，首先必须实现善政。

俞可平高度评价十八届三中和四中全会提出的“国家治理体系和治理能力现代化”和“全面推进依法治国”的重要意义，认为这是马克思主义国家理论的创新，是中国共产党作为执政党走向成熟的理论标志。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，依法治国是关键步骤。在实践层面上，政治改革的重要内容是治理改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须对国家的行政、决策、司法、预算、监督等具体执行制度进行突破性的改革。在这种全新的政治理念指导下，我们党对社会政治发展规律的认识也有了飞跃。

三、善治在和谐社会建设中的作用

俞可平在《社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石》《现代民主治理视野中的和谐社会》[13]等文章中，对建设和谐社会中“善治”的作用进行了深入分析。俞可平认为，人类最理想的和谐社会是共产主义社会，和谐社会是社会的一种状态描述，最基本也是最高的要求是各种要素和关系相互融洽，涵盖了人们的经济、政治、文化和日常生活。如果从政府对社会公共生活的管理这个角度来看，社会公平和善治则是建设和谐社会的两块基石。社会公平就是社会的各种利益的合理分配，在全体社会成员之间合理分配政治、经济和其他利益。

实现效率的主要手段是市场行为，实现社会公平的主要手段则是政府行为。但是，市场经济运行的结果是优胜劣汰，不会自觉地实现社会公平；实现社会公平必然要求政府的干预，维护和实现社会公平的必要条件，就是建立完善的国家法律、运行良好的制度和有效的政策。因此，各级政府的主要任务和道义责任是维护和实现社会公平，努力实现经济和社会的全面进步。在社会己经展现出来各种利益冲突和矛盾情况下，不同利益群体不再被动地接受安排，政府如果在公共领域中再不主动地调整自己的行为，社会中不和谐因素会越来越多。“善治”就成为建设和谐社会的重要支撑，善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。

俞可平的上述研究，加深了我们对建设和谐社会中政府行为的认识，为我们提供了新的研究视角，推动了和谐社会研究的深入。

四、农村治理

俞可平不仅倡导治理与善治理论，并且将这一理论运用到对中国农村治理的研究中，产生了很大的影响。在《试论农村民主治理的经济基础》[14]《中国农村治理的历史与现状(续)——以定县、邹平和江宁为例的比较分析》[15]等论文中，俞可平比较了经济分析、文化分析、制度分析、“国家—社会”分析这四种常见分析方式的优劣，着重引入了比较历史研究分析和治理分析两种理论分析框架对农村治理进行研究。俞可平认为，中国农村的治理模式有三个特征：一是政府主导，二是多元治理，三是精英治理。农村治理模式虽然面临着自治制度流于形式、政府干预太多、多元结构下效率降低、社会资本和非法势力对农村民主治理的干扰等问题，但以村民自治为核心的乡村治理改革代表了中国现代农村民主政治的发展方向，对农村社会的进步有着巨大的积极意义，中国农村治理改革必将进一步深入下去。

俞可平对中国农村治理模式的研究为这一领域的最大贡献是提供了新的分析工具，推动了中国农村问题研究的进一步深入。

五、治理评估

“推进国家治理体系和治理能力现代化”有一个前提性的问题:评价国家治理的标准是什么?在《中国治理评估框架》[16]《标准化是治理现代化的基石》[17]《关于国家治理评估的若干思考》[18]等文章中，俞可平强调了国家治理评估的意义在于为评估体系提供一个标准，用来判断治理的绩效，发现治理中存在的问题，并引导国家治理改革的方向。据世界银行统计，国际上关于国家治理的评估体系有140多套，但是这些体系大多由西方学者研制，由西方国家主导机构从事治理评测，难免带有西方中心主义价值倾向。必须立足中国改革开放实践，围绕国家大政方针，构建简便实用并有可行性的中国国家治理标准。俞可平及其同事们做了中国第一个“中国国家治理评估框架”，并且正式出版了《国家治理评估：中国与世界》[19]一书。此框架设立了评估中国国家治理的12个维度，它们是：公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉洁。其中每一个维度下又有116个关注点或具体指标，构成了一个完整的评估指标体系。

俞可平对国家治理评估体系的研究，在推进中国国家治理评估体系的建立方面具有开拓性，同时，也有利于向国际社会宣传中国治理的成就，掌握政治评价的话语权和主动权，提升中国的国际形象。

六、中国治理变迁史

俞可平认为中国的改革开放在很大程度上就是一种治理改革。在《中国治理变迁30年(1978—2008)》[20]一文中，他运用“治理”理论，就中国治理30年来改革的主要方向、重点内容、决定性影响变量进行分析，归结了中国治理模式的特点，明确了“善治”是治理改革的目标。

1978年以来的改革开放过程，是一个整体性社会变迁过程，这一过程中的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。中国不照搬西方政治模式，但是中国政府在不断深化改革的过程中十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心的政府治理改革，中国治理改革的方向是“善治”。在全球化背景下，中国改革特别是政治改革，首先遵循着“稳定压倒一切”的政治逻辑，渐进式改革在中国成绩斐然；在不断“解放思想”引导下，思想观念的变迁引导着中国治理改革的方向；作为改革的领导者，中国共产党也更加清晰自己的身份已经是“执政党”，只有持续不断地改革，才能增强执政能力和社会管理能力，形成具有中国特色的治理模式。30年来，中国治理从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主；生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主，成为治理改革的重点内容；社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击，是中国治理的主要影响因素。

俞可平以“治理”视角对中国改革开放的历程进行了重新梳理，让我们用新的视角更加深刻地理解我们正在经历的时代变革，也更清晰地明确我们政治变革的方向，坚定我们的信心。

七、官民共治

在《重构社会秩序 走向官民共治》[21]《中国要走向官民共治》[22]《俞可平:各级政府应营造官民共治的社会治理格局》[23]《营造官民共治的社会治理新格局》[24]等文章中，俞可平指出，所谓“官民共治”，就是公共治理的责任由政府与民间组织共同承担。“官民共治”能够推进社会管理创新，改善社会治理，推进中国特色民主政治发展。俞可平认为，政府与民众共同参与治理，是社会变革和政治进步的必然结果。目前在一些公共领域，已经出现严重的治理困境，官民共治，更多让民众参与到治理中来，是走出困境、重建新的治理秩序的关键。实现官民共治，让民众更多地参与治理，也是达到“善治”的途径，是通往理想政治状态的必由之路。

俞可平认为，实现官民共治是实现“善治”的关键，让我们更清晰地认识到普通大众在政治中的价值与地位。

综上所述，俞可平是最早运用“治理”理论对中国政治改革及其方向进行分析的学者，他力图探索一种适合中国的政治分析框架。其在社会治理方面的研究，为我们提供了新的分析工具和新的分析视角，在中国“治理和善治”方面具有开拓性。

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.新华网，http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164 235.htm,2013-11-15.

[2]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，(1)：20-32.

[3]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，(5)：37-41.

[4]俞可平.治理和善治:一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001，（9）：40-44.

[5]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014，(1)：5-13.

[6]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石[J].中国特色社会主义研究，2005，（1）：11-15.

[7]俞可平.经济全球化与治理的变迁[J].哲学研究,2000，(10)：17-24.

[8]俞可平.治理理论与中国行政改革(笔谈)——作为一种新政治分析框架的治理和善治理论[J].新视野，2001，（5）：35-39.

[9]俞可平.民主法治:国家治理的现代化之路[J].团结，2014，（1）：24-27.

[10]俞可平.沿着民主法治的轨道推进国家治理现代化[J].求是，2014，（8）：36-37.

[11] 俞可平.没有法治就没有善治——浅谈法治与国家治理现代化[J].马克思主义与现实，2014，(6）:1-2.

[12]俞可平.走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系[J].当代世界，2014，（10）：24-25.

[13]俞可平.现代民主治理视野中的和谐社会[N].文汇报，2005-02-28.

[14]俞可平.试论农村民主治理的经济基础[J].中共天津市委党校学报,1999，(3)：49-52.

[15]俞可平.中国农村治理的历史与现状(续)——以定县、邹平和江宁为例的比较分析[J].经济社会体制比较，2004，（3）:22-42.

[16]俞可平.中国治理评估框架[J].经济社会体制比较，2008，（6）:1-9.

[17]俞可平.标准化是治理现代化的基石[J].理论学习，2015，（11）：56.

[18]俞可平.关于国家治理评估的若干思考[J].华中科技大学学报(社会科学版),2014，(3):1-2.

[19] 俞可平.国家治理评估：中国与世界[M].北京：中央编译出版社,2009.

[20]俞可平.中国治理变迁30年(1978—2008)[J].吉林大学社会科学学报，2008，(3):5-17.

[21]俞可平.重构社会秩序 走向官民共治[J].国家行政学院学报，2012，（4）：4-5.

[22]俞可平.中国要走向官民共治[J].决策探索(下半月)，2012，（9）：12-13.

[23]俞可平.俞可平:各级政府应营造官民共治的社会治理格局[J].社团管理研究，2011，（6）：20-21.

[24]俞可平.营造官民共治的社会治理新格局[J].当代社科视野，2011，（Z1）：107-108.

（责任编辑：王友才）

D 61；D630

A

2095-7416(2017)04-0076-04

2016-12-29

徐健(1973-)，男，山东潍坊人，经济学硕士，山东管理学院副教授。