政府规制目标与销售电价结构扭曲

吕东伟　郁义鸿

摘要：根据经典的拉姆齐定价法则，工商业电价应低于居民电价，然而中国电力市场却呈现相反的电价结构，居民电价远远低于工商业电价。为什么拉姆齐法则不适用于中国电力市场，这种电价结构扭曲是否存在地区差异？现有研究尚未给出回答。本文从政府的多重规制目标入手，在传统的拉姆齐模型基础上引入政府加权目标函数，试图解释中国电力市场的逆拉姆齐法则现象。通过理论分析和实证检验，本文发现近年来居民电价和平均销售电价的价格差不断扩大且存在着明显的地区差异；人均GDP对价格差有正向影响，工业用电比重、国有企业产值比重和财政赤字率与价格差呈负相关。基于此，本文提出了相应的政策建议。

关键词：政府规制；电价结构扭曲；拉姆齐法则；交叉补贴

中图分类号：F062.9 文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2017）02-0026-09

一、问题的提出

对于多产品自然垄断企业的规制，在保证企业的销售收入能够补偿成本的约束条件下，规制者为了最大化社会福利，会根据产品在不同市场上的需求价格弹性来制定价格。具体来说，产品价格与需求价格弹性成反比，需求价格弹性较低的产品价格较高，反之亦然，这就是规制理论中经典的拉姆齐（Ramsey）法则，这种定价方式也被称为Ramsey-Boiteux定价原则。电力行业作为典型的自然垄断行业，其价格制定应符合拉姆齐法则。由于工业用户和商业用户的需求价格弹性高于居民用户，因此，工业电价和商业电价应低于居民电价。从国际电价水平比较来看，在电力市场化程度较高的发达国家，电价的制定符合拉姆齐法则，即居民电价高于工业电价；但对于部分发展中国家。如中国、墨西哥，却出现了与拉姆齐法则相反的电价结构，需求价格弹性较高的工业用户和商业用户承担了较高的电价，而居民电价却保持着较低水平。2011年中国工业电价和居民电价分别为111.2600USD/MWh和86.3700USD/MWh，工业电价和居民电价的比值为1.2900。与其他国家相比，中国的居民电价在世界范围内处于较低水平，而工业电价基本接近平均水平。相比之下，美国、日本和德国的居民电价远高于工业电价，工业电价和居民电价的比值分别为0.5900、0.6700和0.4300。

目前关于中国电力价格的研究主要集中在电价水平方面，包括电价水平比较、电价地区差异及其影响因素等方面。对于电价结构的这种扭曲现象，唐要家和杨健、林伯强等以及Lin和Jiang认为政府通过提高工商业电价，对居民用户进行隐性的交叉补贴，从而导致居民电价低于其真实成本。然而，政府为什么要采取这种规制政策，这种电价结构扭曲是否存在地区差异，现有文献尚未给出回答。

对于这种政府行为影响市场经济变量的现象，政治经济学早有研究。Acemoglu与Hodler从不同角度讨论了政府作为自利的理性人如何影响经济政策和公共政策的制定。具体到拉姆齐模型中，政府的规制目标会影响产品价格的制定。拉姆齐法则的成立需假定规制者在利润约束下追求社会福利的最大化，但当规制者的目标选择不同于社会福利最大化时，这一法则可能不再成立。Feldstein最早关注拉姆齐模型中社会福利的分配问题，他认为公用事业部门在制定价格时应考虑社会福利的分配问题，由于低收入居民的需求弹性比较低，为了实现社会公平，规制者应该赋予低收入居民更高的权重。Morrison与Garcia-Valifias通过对具体行业的实证分析，进一步考察了规制者的权重分配对产品价格的影响。本文以政府的规制目标为切入点，基于拉姆齐模型，从理论和实证两个方面人手探讨销售电价结构扭曲的原因，进而回答为什么拉姆齐法则不适用于中国的电力市场。本文的研究弥补了现有文献的不足，具有重要的理论和实践价值。

二、销售电价结构扭曲现象分析

由于工商业电价数据获取较为困难，本文以平均销售电价和居民电价为分析对象来讨论销售电价的结构扭曲问题。根据《销售电价暂行管理办法》的规定，销售电价主要包括居民生活用电、农业生产用电和工商业及其他用电价格三类。平均销售电价按照计算期的单位平均购电成本加单位平均输配电损耗、单位平均输配电价和政府性基金来确定。各类用户的销售电价以各电压等级平均销售电价为基础核定，如果居民生活和农业生产电价低于平均电价，其价差由工商业及其他用户分摊。因此，居民电价和平均销售电价的价差反映了工商业用户对居民用户的交叉补贴，价差越大，交叉补贴越多。如图1所示，从总体价格水平来看，2005-2012年中国居民电价始终低于平均销售电价。2005-2007年两者的价格差基本保持稳定，2007-2008年逐步缩小，但2008年之后差距不断拉大，平均销售电价显著高于居民电价。

从地区价格水平比较来看，平均销售电价和居民电价的价格差在各个省份之间存在着明显差异，部分经济较为发达的省市如北京、上海、浙江和江蘇等的价格差大于0，平均电价高于居民电价，工商业用户对居民用户的补贴较大；而经济发展水平较低的西部省份如甘肃、云南等价格差小于0，平均电价低于居民电价，工商业电价对居民电价的补贴较少或者不存在补贴。由此可以推测，价格差与地区经济发展水平之间可能存在一定的相关性。为此，有必要进一步对东部、中部和西部三大经济区域的平均价格差进行比较。

图2显示了2005-2012年三大经济区域居民电价和平均销售电价价格差的变化趋势。可以看到，三大经济区域的价格差水平确实存在明显的地区差异。东部地区价格差一直为正，且显著高于中西部地区；中部地区的价格差略高于西部地区，但在2010年由负转正且上升迅速；西部地区的价格差处于最低水平，且一直保持负数，上升较为平稳。由此可见，东部地区交叉补贴的现象最为严重，平均电价远远高于居民电价；中西部地区工商业用户对居民用户的交叉补贴较小。但近年来价格差不断提高。总体来说，从变化趋势来看，三大经济区域的平均价格差在2005-2008年呈整体下降趋势。东部地区价格差有一定波动，中西部地区保持较为稳定的水平；2008年后。三大经济区域的平均价格差上升迅速，交叉补贴愈加明显。

以上观察强化了价格差与经济发展水平之间存在正向关系这一推测。在经济较为发达的地区。政府更注重居民福利，交叉补贴较高，因而价格差较大；在经济较为落后的地区，政府更关注工业发展，交叉补贴较小，因而价格差较小。地方政府规制目标的多重性影响了其规制政策，从而导致销售电价的结构扭曲，同时其规制目标的差异使得这种电价扭曲存在地区差异。更具体地说，导致地方政府规制目标偏离社会福利最大化的主要原因在于政治晋升的激励，而这种规制目标的选择又受到经济发展水平的影响。由于经济增长是地方政府绩效考核的核心指标，因而对于经济发展水平较低的地区，大力发展经济是地方政府的首要选择，政府有动力降低工业电价以吸引要素流入，鼓励企业发展；而对于经济发展水平较高的地区，经济增长在地方政府目标中的权重有所下降，因而地方政府在制定规制政策时会更多地考虑社会公平、居民生活质量等民生问题，倾向于降低居民电价以提高居民福利。此外，与落后地區相比，发达地区的居民电力需求以享乐型为主，需求价格弹性相对较高，因此，政府压低居民电价可以刺激电力消费，在拉动家电产业发展的同时进一步提高居民生活水平。据此可得到的初步结论是，政治晋升的激励在政府规制目标的选择中具有核心地位，而经济发展水平也对规制目标的选择产生重要影响，两者的共同作用使得拉姆齐法则在规制电价的决定中不成立。

三、理论模型构建

本文结合中国电力产业实际情况。构建如下电力零售市场简化模型，如图3所示。在电力零售市场中，电网企业作为垄断者将电力出售给居民用户和工业用户；政府作为规制者，在电网企业成本补偿的约束条件下，制定居民电价p_c和工业电价p_I来最大化目标函数。

（一）模型假设

1.消费者。本文的消费者包括居民用户和工业用户，其电力需求函数分别为q_c（p_c）和q_I（p_I），相应的消费者净剩余分别为S_c=∫^∞_Pcq_c（t_c）dt_c和S_I=∫^∞_PIq_c（t_c）dt_c。

2.电网企业。假设两类用户的售电边际成本相等，均为c，固定成本为0。则电网企业的利润为π_c=p_cq_c（p_c）+p_Iq_I（p_I）-cq_c（p_c）-cq_I（p_I）。

四、实证模型的建立与样本选择

（一）计量模型

上文基于理论模型的分析为实证分析计量模型的构建提供了基础，但理论模型过于抽象，为此还需做更深入的分析来为实证检验的假设建立提供依据。鉴于工业电价的数据难以获取，本文以地区平均销售电价替代工业电价，通过分析政府规制目标的影响因素，来解释销售电价结构扭曲的原因。本文以居民电价和平均销售电价的价格差（平均销售电价减去居民电价）为实证检验的因变量。当居民电价高于平均销售电价时，价格差小于0，不存在交叉补贴，电价结构符合拉姆齐法则；当居民电价低于平均销售电价时，价格差大于0，意味着工商业用户分摊了部分居民用电的成本，对居民用户存在交叉补贴。

根据理论模型并结合中国电力产业的实际情况，本文选取人均GDP、工业用电比重和国有企业产值比重来表现国民经济不同部门发展水平对政府规制政策的影响，其中，人均GDP反映了居民生活水平；工业用电比重代表了地区产业结构和工业发展状况；鉴于国有经济在地区经济发展中占据重要地位，本文在模型中引入国有企业产值比重这一变量来考察政府政策对国有企业的倾斜程度。基于此，本文分别说明如下：

1.人均GDP反映了居民生活水平。人均GDP较高的地区经济发展水平相对较高，政府财政收入的压力较小，更注重居民福利、社会公平等民生问题；同时这些地区一般第二、三产业相对较发达，工商业用户有能力对居民用户进行更多的补贴，因而价格差相对较大。而人均GDP较低的地区经济发展水平较低，政府的政策制定更侧重于经济增长，因而倾向于制定较低水平的工商业电价以促进地区经济的发展，导致价格差相对较小。由此提出假设1：

假设1：人均GDP与价格差成正比，人均GDP越低的地区平均电价与居民电价的差异越小。

2.工业用电比重反映了地区产业结构的特征。工业用电在地区电力消费中所占比重较高，说明该地区的经济结构以工业为主，高耗能企业集聚。政府为了鼓励工业企业发展，推动地区经济增长，倾向于制定较低水平的工业电价，减少工业用户对居民用户的补贴。叶泽等提出的“低电价陷阱”概念揭示了这一现象背后的原因。他们的实证分析发现，低电价助长了高耗能、重化工产业的发展，在一定程度上拉动了地区经济的发展，从而导致重工业比重越高的地区，电价水平越低，形成了所谓的“低电价陷阱”，这在西部地区表现得尤为明显。由此提出假设2：

假设2：工业用电比重与价格差成反比，即工业用电比重越高，工业用户对居民用户的补贴越小。

3.国有企业产值比重体现了地区市场化程度，并影响地区的经济增长，从而对政府规制目标产生影响。在这一比重较高的地区，国有企业是地区经济发展的重要支柱，在税收、就业和社会稳定等方面发挥着重要作用，政府会在资源配置中向国有企业倾斜，采取财政补贴、价格支持和税收优惠等多种政策以推动国有企业的发展。简而言之，国有企业工业产值占地区工业总产值比重较高，意味着国有企业在地区经济发展中具有支配和控制地位，政府为了促进国有企业的发展，将倾向于制定较低水平的工业电价，导致价格差相对较小。由此提出假设3：

假设3：国有企业产值比重与价格差成反比，即国有企业产值在地区总产值中所占比重越高，价格差越小。

4.财政增长的压力也影响着政府的规制目标。在财政分权体制下，为了增加财政收入，政府会实施多种优惠措施以吸引要素流入，促进地区经济发展。而电力价格是企业成本的重要组成部分，因而政府有动力降低工商业电价以吸引资源流入。政府的财政压力越大，这种倾向就越明显。因此，本文进一步引入财政赤字率来考察财政压力对政府规制政策的影响。财政赤字率越大，政府的财政负担越重，政府越有动力降低工商业电价，通过降低企业生产成本来吸引投资。由此提出假设4：

假设4：财政压力与价格差成反比，即财政赤字率越大，价格差越小。

根据以上分析，建立如下计量模型：

PG_it=β_GDPGDP_it+β_PIPI_it+β_PSPS_it+β_DRDR_it+β_i+δ_t+ε_it （10）

其中，PG_it是平均銷售电价与居民电价之间的价格差；GDP_it是人均GDP；PI_it是工业用电比重；PS_it是国有企业产值比重；DR_it是财政赤字率；β_i和δ_t分别为个体虚拟变量和时间虚拟变量，用来衡量个体固定效应和时间固定效应；ε_it为随机误差项。

（二）样本选择

本文选取2005-2012年的省际面板数据进行实证分析，样本包括除西藏以外的中国大陆地区30个省级行政区划。各变量的描述性统计如表1所示，其中，平均销售电价和居民电价来自Wind数据库和《中国电力年鉴》，人均GDP、GDP、电力消费量、财政收入和财政支出来自历年《中国统计年鉴》，工业用电量来自历年《中国电力年鉴》，规模以上国有及国有控股企业工业销售产值和规模以上企业工业销售产值来自国研网数据库。所有的价格数据均为经居民消费价格指数（2004年=100）处理后的实际数据。

五、实证结果分析

（一）数据观察

本文利用散点图直观地刻画了价格差与各解释变量之间的关系。由散点图可知。人均GDP与价格差呈正向关系，与假设1的预期相符。工业用电比重、国有企业产值比重以及财政赤字率与价格差大体呈负向关系，符合假设2-假设4的设定。

（二）计量验证

在数据观察的基础上，本文分别建立混合效应模型（模型1）、个体固定效应模型（模型2）、时间固定效应模型（模型3）和双向固定效应模型（模型4）进行回归分析，估计结果如表2所示。其中模型1-模型4包括了人均GDP、工业用电比重和国有企业产值比重三个变量，模型5和模型6引入了财政赤字率这一变量来分析财政压力对价格差的影响。从表2中可以看出，模型1和模型3中的人均GDP与假设1的预期相符，并且在1%的显著性水平上显著。工业用电比重表现出了更为显著的关系，在模型1-模型4中该变量均显示了与假设2相符的符号，并且显著。而国有企业产值比重在模型1-模型4中虽然显示了与假设3相符的符号，但仅在模型1、模型3和模型4中具有统计显著性。综合比较，时间固定效应模型（模型3）和双向固定效应模型（模型4）具有比较好的拟合效果，但模型4中人均GDP的估计系数为-0.0008，符号与预期相反并且不显著。对于每个省份而言，从时间维度来说，人均GDP对价格差有显著的正向影响，但可能省份之间个体差异较小。导致加入个体固定效应后变量不显著。加入财政赤字率这一新变量后，模型整体未发生较大改变。财政赤字率的回归系数在混合面板模型（模型5）和时间固定效应模型（模型6）中均显示了与假设4相符的符号，但两个模型中估计系数的p值均大于0.1000，不能拒绝变量系数为0的原假设。

由于样本数据为面板数据，进一步对模型进行组内自相关检验（Wooldridge Test）、组间异方差检验（Wald Test）和组间截面相关检验（Pesaran Test）。根据检验结果，组内自相关检验和组间异方差检验的统计量的p值均小于0.0100，因而可以在1%的显著性水平上拒绝模型不存在组内自相关和组间异方差的原假设；组间截面相关的统计量p值为0.3600，在10%的显著性水平上不能拒绝不存在组间截面相关的原假设。考虑到模型存在组内自相关和组间异方差，因而采用FGLS方法对模型进行修正，结果如表3所示。模型7、模型8和模型9分别包括个体虚拟变量、时间虚拟变量和个体及时间虚拟变量，模型10在模型8的基础上加入财政赤字率这一变量。从表3中可以看出，FGLS的估计结果与OLS估计大体相似。在同时包括个体和时间虚拟变量的模型9中，人均GDP依然显示与假设1相反的符号，且估计系数的绝对值（0.0003）比模型4更小。但模型7和模型8均显示了人均GDP与价格差之间的显著正向关系，两个模型的估计系数分别为0.0012和0.0024，个体效应系数低于时间效应系数。根据散点图和估计结果，可以认为人均GDP对价格差存在着一定的正向影响，但由于这种影响在各个省份间的差异较小，因而在这个小样本数据下，同时包括个体和时间虚拟变量的双向模型不显著。

工业用电比重和国有企业产值比重两个变量在这四个模型中均显示了与假设一致的符号，估计系数也基本相同，说明两个变量与价格差之间存在显著的负向关系。在模型9中，工业用电比重的估计系数为-2.1931，给定其他条件，工业用电在地区电力消费中的比重越高，居民电价和平均销售电价的价格差越小。在这里，工业用电比重反映了地区的产业结构和经济发展模式。工业用电比重较高的地区一般采取粗放型发展模式，第二产业是地区经济发展的支柱产业。因此，政府在制定经济政策时，会给予这类产业更多的支持，从而使得工业用户对居民用户的电价补贴减少，价格差变小。特别当高耗能企业在地区集聚时，政府提供更低水平的购电价格，甚至允许企业自备电厂以降低成本。在所有回归系数中，工业用电比重的估计系数最大，这意味着政府规制目标中对工业部门的权重即地区产业结构_的选择对电价结构的影响最大。叶泽等对“低电价陷阱”的论述也印证了这一点。政府的政策目标导向导致了低工业电价，推动了高耗能产业的发展，随着企业规模的扩张，地区产业结构更加畸形，政府更有动力压低工业电价以扶持企业发展，从而形成了“低电价陷阱”。通过对电解铝产业的分析，他们发现西部地区的低电价是导致电解铝行业产能过剩和向西部迁移的根本原因。

模型9中国有企业产值比重的估计系数是-0.9466，给定其他条件，国有企业产值在地区企业总产值中的比重越高，居民电价和平均销售电价的价格差越小。这一变量反映了政府在制定经济政策中对国有企业的倾斜程度。鉴于国有经济在国民经济中的特殊地位，政府采取了财政补贴、价格支持和税收优惠等多种政策扶持国有企业发展。当国有企业在地区经济发展中占据重要地位时，为了保证国有企业的利润，政府会降低工商业电价，减少对居民用户的交叉补贴，因而国有企业产值比重与价格差成反比。

使用FGLS方法修正后的模型10中，财政赤字率的估计系数为-0.9313，与假设4的预期一致，且在5%的显著性水平上显著。这说明，给定其他条件，政府财政压力越大，居民电价和平均销售电价的价格差越小。周黎安认为，财政分权制度加剧了地方竞争，政府采取多种措施保护地区产业发展，吸引资源流入，而这种地方竞争更深层次的原因来源于官员的晋升激励。因而在财政分权和晋升激励的推动下。当地区财政负担越重时，政府会着重关注能为地区财政带来高税收的工商业的发展，倾向于制定较低的工商业电价以降低企业成本，吸引资本、劳动力等要素进入。目前，部分地方政府对地区税收主要来源的高耗能、高污染企业的保护从侧面就说明了这一点。

六、结论和政策建议

本文以政府规制目标的多重性为切入点，通过理论分析和实证检验，试图解释中国电力市场的逆拉姆齐法则现象。本文在对销售电价的结构性扭曲进行分析的基础上，在传统的拉姆齐模型中引入加权社会福利函数，运用理论模型推演了政府规制目标的多重性对电力价格规制的影响，并在对经济现实进行深入分析的基础上构建了计量模型，采用2005-2012年的省际面板数据对所提出的假设进行检验，印证了对销售电价结构性扭曲现象的经济解释。

本文的研究发现：一是近年来居民电价与平均销售电价的价格差不断提高，同时存在明显的地区性差异，东部地区的交叉补贴显著高于中西部地区。二是政治晋升的激励使得地方政府的规制目标偏离社会福利最大化，因而拉姆齐法则在中国电力市场不适用；而这种规制目标的选择又受到地区经济发展水平和财政收入约束的影响，最终导致了电价结构扭曲的地区性差异。具体而言，人均GDP对价格差有正向影响，工业用电比重、国有企业产值比重以及财政赤字率对价格差有负向影响。当地方政府比较注重居民福利时，为了保证居民生活水平，会给予居民用户更多的补贴，工商业电价高于居民电价；而当地方政府更强调地区经济增长，特别是地区工业比重较高时，则会减少对居民用户的补贴，制定较低的工业电价以降低企业成本，鼓励企业发展；同时为了保证国有企业的发展，地方政府会为其提供一定的政策优惠，减少工商业用户对居民用户的补贴；在财政分权和政治晋升的激励下，财政赤字率越高，地方政府越倾向于降低工商业电价以吸引资源流入，提高财政收入。

基于以上结论，本文提出以下政策建议：

第一，应加快电力市场化改革进程，电价应反映市场的供给和需求状况。相对于世界主要发达国家，中国的电价尤其是居民电价处于较低水平，政府而非市场主导着电价的制定，使得电价形成机制不够完善，销售电价结构扭曲严重，电价不能反映市场的供需状况。政府应加快电力市场化改革进程，单独核定输配电价，逐步放开发电和售电两个竞争性环节电价，降低企业和社会的用电成本，发挥价格调节资源配置的作用。

第二，交叉补贴应兼顾效率和公平，引导用户合理消费，而不能阻碍市场机制的作用。目前中国销售电价包含各种政府性基金和政策性交叉补贴，虽然在一定程度上保证了电力的普遍服务。但过度的隐性交叉补贴压低了居民电价，抬高了工商业电价，并导致地区性的价格差异，造成社会效率的损失和能源的浪费，不利于节能减排和环境保护。此外，林伯强等通过测算发现，目前政府的电力补贴政策是不公平的，低收入群体的用电补贴远远低于高收入群体。因此，政府的补贴应在保证市场机制有效运转的同时，兼顾社会公平。唐要家和杨健提出针对特定的社会群体，将电力补贴从隐性的高成本补贴转向直接的转移支付，这种方式不仅能够降低社会成本，也可以提高居民福利。

第三，政府的电价政策应与产业政策相一致，推动地区产业的转型升级。低电价为高耗能企业提供了成本优势，导致地区产业结构重型化，不利于产业结构的转型升级和供给侧结构性改革。地方政府从自身利益出发，为了追求经济增长而为企业提供电力价格的优惠，可能加剧了行业的产能过剩。因此，政府的电价政策应与产业政策相协调，不断完善高耗能产业的差别电价政策。同时，地方政府应加大政策的执行力度，取消各种临时性补贴和保护性措施，不断淘汰高耗能产业中的落后产能。降低能耗，实现产业结构的优化升级。

（責任编辑：徐雅雯）