我国电信行业的政府规制问题思考

李梦娟+郑云丽+李可可

摘要：本文从电信行业自身特性的视角出发，分析了政府对电信行业进行规制的必要性以及我国电信行业发展现状，得出政府需要对我国电信行业进行放松规制、加强竞争的改革。同时借鉴西方国家电信改革经验对我国电信行业政府规制作一些思考。

关键词：电信行业；自然垄断；政府规制

政府规制是行政机构为克服市场失灵带来的社会失灵和经济弊端，通过制定系列法律、法规和规章制度对市场经济主体的行为进行限制和制约以及引导的行政管理与监督行为。在实践中经历了规制、放松规制、规制与放松规制并存阶段，是一个实现公共利益目标而进行的最优政府政策的动态选择过程。

1电信行业实施规制必要性

电信行业是比较典型的自然垄断行业，其自身特点决定了其成为各国政府一直以来重点规制对象。

首先，电信行业发展初期需要进行基础设施建设和网络设备安装，这些投入成本具有沉淀性，因此具有比较明显的规模经济性。这使得电信行业在发展初期阶段很难维持多家企业的存在。

其次，电信行业具有信息不对称性，普通民众在现实状况下无法完全了解电信行业的真实成本。同时，作为比较典型的自然垄断性行业，在没有外部条件约束的情况下，占有垄断地位的企业就是价格的制定者，从而制定垄断价格，获取垄断利润，这就会扭曲社会资源配置效率，因此，价格管制便成为电信行业政府管制的核心内容。

另外，电信行业与国民生活息息相关，是整个国民经济发展不可或缺的部分。电信行业的发展，不仅会促进其他产业发展，还对国家整个经济有重大影响，政府对这些行业的规制行为就是在引导和促进其正向外部性的发挥。特别是电信行业，是新世纪带动整个经济发展的一项基础性产业，它的发展对社会运行效率具有重大影响。

2我国电信行业发展现状

在电信行业处于基础设施建设阶段，由一家企业提供电信服务最有效率。随着科技的发展，通过扩大用户规模方式来分摊成本的效果愈发不明显。同时消费者对电信行业服务的多样性要求，使其自然垄断特性也逐渐不明显，世界各国开始了电信行业垄断问题的治理。改革开放以来，政府对电信行业的管制由行政性管理、政企不分到引入竞争，逐步实现市场的竞争与开放。初步形成了中国电信、中国联通和中国移动基础电信企业在全业务领域运营竞争的格局，在一定程度上形成了寡头垄断的现象。特别是中国电信依旧在互联网宽带接入市场占有垄断支配地位。

中国电信的垄断行为主要表现在：制定垄断价格与差别定价。中国电信集团利用手中拥有互联网接入用户和ICP网站托管用户的巨大流量占有市场地位，在与其他运营商之间接入价格方面，制定了远高于市场价格的结算标准。另外，其对高宽带接入用户分成两类，给予差别定价。对与自己具有竞争力的用户，实行高价结算；而另一类用户因他们不具威胁而实行远低于第一类用户的价格。

中国电信对其他运营商制定垄断高价，提高了竞争对手的宽带接入成本，也就间接造成了普通宽带用户的高资费，低网速。其次，中国电信对其他竞争对手的排挤行为严重遏制了民营企业的增值服务与技术创新等，影响了互联网接入市场的健康发展。此外，信息化时代电信互联网技术的发展关乎到整个国家各个产业的发展，如果不在此项技术上发展创新进行技术升级，将会直接阻碍其他领域的技术创新与变革。

3西方国家电信行业政府规制的经验对我国的启示

20世纪80年代，美国政府为打破电信垄断局面，选择了对原有的电信运营商进行拆分，而英国则选择了保留原电信企业，但对原电信运营商实行政企分开，同时发放新一批经营许可证，扶植新的电信运营商参与竞争。比较而言，英国属于较温和的改革方式，也迎合了电信技术发展的需要。但英美对电信行业的政府规制对我们都具有借鉴意义。

首先，美英在对电信行业进行改革前期都颁布或修改了《电信法》，为电信改革提供法律支撑。我国《电信法》尚未出台，不仅使我国对电信行业的规制缺少法律指导，还使得政府对电信企业的垄断现状与垄断行为缺乏实时有效地监管。我国应加快对《电信法》的制定实施，使行政监管部门对电信行业的监管有法可依。《电信法》对电信行业业务操作、资费标准、资源配置、体制建设等内容的规定，能有效规范电信企业行为，使电信行业平稳健康发展。

其次，美欧等国在电信规制方面比较一致的设立了独立监管机构。如美国通过联邦通信委员会（FCC）来管制促进其国内与国际通信发展。在市场准入方面，负责认证企业的服务、技术、战略目标资质等。我们应建立一个独立的监管机构，实现政监分离，授予其监管权力，保证其权力不受到其他部门影响。

最后，建立完善的规制制度。规制政策的变化往往会牵涉到很多企业与行业的利益。规制政策的实施就等于划分了企业行为的边界，对企业进行计划制定预期具有重要影响。特别是电信行业这种先期投入大，运行周期长的行业，十分需要一个稳定的环境。所以，电信行业要想健康平稳发展，规制政策就必须稳定。