◆付志宇
刘大中:台湾地区赋税改革之父
◆付志宇
刘大中是蜚声中外的经济学家,也是推动台湾经济起飞的重要建言者,在二十世纪六十年代台湾第一次赋税改革时担任“赋改会”主任委员,为促进当时的税制现代化做出了杰出贡献,被誉为“台湾赋税改革之父”。文章对刘大中领导的赋税改革的主要内容择要进行评析,并对我国财税改革从指导思想、财税制度和管理制度三方面进行了思考。
刘大中;台湾地区;赋税改革
2015年岁末,应新竹交通大学管理学院之邀,本人前往台湾进行为期两月的学术访问。此行的重要肇因之一,翌年乃是“一花五叶”的五所交大(叶恭绰担任北洋政府交通总长时将当时上海、唐山、北京的三所交通学校合并统称交通大学,国民政府时期分别称为第一、第二、第三交通大学,新中国成立后从上海交大分出西安交大,唐山交大内迁四川改称西南交大,台湾在新竹复建“交大”)一百二十周年校庆。同时,当年也是西南交通大学(时称国立交通大学唐山工学院)毕业的杰出校友,世界著名经济学家刘大中教授逝世四十周年,因此本人此行对刘大中的经济思想进行了一些挖掘。
赴台之前,本人在西南交通大学校史馆对刘大中的生平略加钩沉,大致掌握了其在祖国大陆求学和任教时的道德文章,发现基本上已成遗响。意想不到的是,即便是在辞世四十年后,刘大中的影响在台湾各界丝毫没有减退,甚至其生前的许多故事已经成了脍炙人口的佳话。我在台短暂居留的两月中,就有由“中华经济研究院”主办,“中央研究院”前副院长朱敬一主讲的“刘大中先生逝世四十周年纪念演讲会”,有“财政部财政资讯中心”布展的“刘大中先生纪念文物展”,有刘大中文化教育纪念基金会颁发给政治大学财政学系与台湾戏曲学院京剧学系的学生当年度的奖学金等活动。本人从自身的专业出发,主要搜集了刘大中主持台湾第一次赋税改革的相关历史文献与经济资料,得到了包括第二次赋税改革委员会主任委员,原中兴大学法商学院院长陈听安、第三次赋税改革主持人,原“财政部”部长,现任“行政院”院长林全、第四次赋税改革委员会召集人,原台湾地区“行政院”副院长,原“财政部”部长邱正雄、“刘大中文化教育纪念基金会”董事长,原“财政部”部长许嘉栋、“中央研究院”经济研究所所长简锦汉、“中华经济研究院”原院长萧代基、台湾大学经济学系主任林明仁、台湾“清华大学”经济学系主任刘瑞华、成功大学经济学系主任蔡群立、政治大学财政学系主任林其昂、“财政部财政资讯中心”主任苏俊荣等专家学者的接待与答疑,与刘大中的哲嗣刘美德面晤,对刘大中领导的台湾第一次赋税改革有较为深入的了解。
两岸学者对刘大中的经济思想有所研究或涉及的主要有三类。第一类是专门性研究,如复旦大学张欣欣的《刘大中经济思想及其在台湾的政策实践》与中南财经政法大学宋丽智的《刘大中的经济思想研究》。第二类是研究其他人物如胡适、蒋硕杰、陈振汉的经济思想时涉及刘大中的经济思想。第三类是研究台湾经济史必然涉及刘大中的经济政策思想,如余英时对“中研院”六院士(刘大中、蒋硕杰、费景汉、邹至庄、顾应昌、邢慕寰)推动台湾经济起飞,李国鼎、王建煊、孙运璿、于宗先等人对台湾财税改革的回顾中有关刘大中的历史地位与影响的评价。本人关于刘大中其他方面的经济思想与文化教育思想在相关论著中已有介绍,此处仅就其领导下的台湾赋税改革进行专门性评述。
刘大中,江苏武进人,1914年生于北京。其父刘成志东京帝国大学经济系毕业,曾任粤汉铁路总务处长,兼北京交通大学教授。刘大中受家庭影响考入国立交通大学唐山工学院土木工程系,1936年毕业赴美,一年后即获康奈尔大学工学硕士,1940年获经济学博士。毕业后曾任美国布鲁金斯研究所研究员、中华民国驻美大使馆商务处副商务参事,抗战胜利后归国任清华大学经济学系教授。1949年到美国定居,任国际货币基金组织专家兼霍普金斯大学经济学教授、美国兰德公司顾问。从1958年起担任康奈尔大学史密斯讲座教授,兼比较经济研究中心主任暨数量方法研究中心主任,1970年兼任经济学系主任。
刘大中为蜚声世界的经济学家,计量经济学造诣尤深,是《新帕尔格雷夫经济学大辞典》唯一收录传记的华裔学者。1941年年仅27岁的刘大中就在《美国经济评论》上发表论文《论中国的外汇问题》,成为在该刊物上发表论文的首位中国人。1946年刘大中首次做出中国国民收入核算账户(早于巫宝三1947年的国民所得核算)。1960年当选台湾“中央研究院”院士。1962年当选美国社会科学研究委员会委员。1965年当选世界计量经济学会荣誉会员。其与博士生叶孔嘉合作的《中国大陆的经济:国民收入与经济发展,1933—1959》成为记录中国经济史的里程碑,弗里德曼等著名经济学家均以该书作为参考,时至今日研究中国近现代经济史的学者仍在广为引用。
刘大中不仅学术卓著,同时关心经济事业。1948年胡适向蒋介石推荐帮助制订经济政策的三位经济学家就有刘大中。1954年与蒋硕杰建议台湾推动外汇贸易改革,实行单一汇率。1964年建议设立国民所得统计评审委员会,创建国民经济计划设计体系。1968年担任台湾“行政院赋税改革委员会”主任委员,推动台湾税制改革。当时参与设计财税改革的下级如钱纯、郭婉容、王建煊、刘泰英等人后来都成了台湾历任“财政部长”。1975年返台主持并邀请若干国际知名经济学家共同编撰《“中华民国”经济发展》一书,不料此事业未竟即因患肠癌不治于当年8月与夫人戢亚昭女士共同服毒自尽。
刘大中还是著名的教育家,长期担任康奈尔大学教授,并兼教于台湾大学、清华大学。1967年主持筹设台湾大学经济系博士班,培养出众多学生,编制出《“中华民国”统计提要》。1973年受余英时之邀拟接任香港新亚书院院长,多次讨论书院发展事宜,后因病未赴任。刘大中在康奈尔大学指导的研究生恩格尔于2003年获诺贝尔经济学奖,叶孔嘉长期担任美国著名智库兰德公司的高级专家与顾问,是世界知名的统计学家与经济史学家。刘大中逝世后其长期供职的康奈尔大学成立了刘大中奖学金专门用于对华裔学生的奖助。刘大中的同事库兹涅茨(1971年诺贝尔经济学奖得主)撰长文回忆其任教时的往事,葛伦森(美国著名历史学家,经济学家)、克莱恩(美国著名经济学家)也专门忆及刘大中对美国与中国台湾教育的关心与负责。于宗先院士等台湾知名人士也结集出版了《刘大中先生伉俪追思录》及续编,其中多有关于刘大中的教育事迹。
刘大中被誉为“台湾赋税改革之父”,可以想见其对于台湾赋税改革的重大历史贡献。要想深入了解其赋税改革思想,首先要回顾一下台湾地区在二十世纪六十年代之前的税制。台湾地区至二十世纪六十年代一直沿用1949年前的税收制度,主要征收所得税、遗产税等直接税和货物税、营业税等间接税,较少更张。其间仅有陈诚于二十世纪五十年代推行的土地改革开征地价税,实现了孙中山“耕者有其田”“平均地权”“涨价归公”的经济思想。
二十世纪六十年代是台湾经济起飞的十年,“出口替代战略”成功实施,除了工业、外贸、金融等方面的政策推动之外,税制的因素也相当关键。1954年刘大中与蒋硕杰向蒋介石提出了外汇贸易自由化改革的建议,取得了较大成功。1964年刘大中又协助经济合作委员会建立总体经济(一般称宏观经济)模型与产业关联表,再一次取得实际效果。在前两次改革的基础上,1968年台湾地区正式成立了赋税改革委员会,由刘大中任主任委员负总责。根据《刘大中赋税改革言论集》《刘大中先生伉俪追思录》及前述相关人士的口述,本文对刘大中领导的台湾第一次赋税改革进行简要归纳如下。
(一)改革指导思想
刘大中作为世界知名的经济学家,又因胡适的推荐受到蒋介石父子的倚重,本来以为改革是比较容易推进的,但是留台的两年中遇到了各种责难与误会,甚至被怀疑其改革的动机。当时从政界到学界都有很多反对改革的声音,认为原有的赋税制度没有过错,不宜过多调整。刘大中在受命主持赋税改革之初,为了争取各方面力量的支持,亲自到“行政院”与“立法院”多次演讲并接受立委咨询。尤其是改革方案需要在“立法院”三读通过时,饱受挑剔与留难。他不厌其烦地解释并举例说明,可以说比他在大学讲课还要耐心。根据很多当事人的追忆,刘大中曾经流露出放弃“赋改会”主任一职返回美国任教的念头,但经过家人好友和同僚下级的开导与劝阻,最后还是将改革坚持下来了。正因为在赋税改革过程中刘大中所承受的压力太大,从“总统”蒋介石到“行政院”院长蒋经国都多次挽留并出面为他排除各方阻力。在1970年终于胜利完成赋税改革的第一步决定返美之前,因其在此过程中的杰出贡献由“副总统”严家淦代表蒋介石授予刘大中大绶景星勋章。
南京国民政府时期刘大中担任清华大学教授时即提出过运用赋税政策调节经济的观点,但彼时尚属理论思考。此次赋税改革正是将其赋税思想付诸实践的大好时机,因此刘大中在多个场合通过言论或文字清晰地宣传其赋税改革的指导思想。
首先,要准确定位赋税制度的功能。第一,作为政府财政收入的主要形式,赋税必然具备筹集财政资金的功能。台湾在战后经济发展迅速,但是有些基础设施还不能跟上,比如交通运输、市政建设、教育研究,都不能依靠民间资金。因此,要避免加大信贷发行导致的通货膨胀,适当的增加赋税以解决这些问题就是必要的。第二,1949年前确立起来的赋税制度已经不适应台湾的发展水平,要使资源配置优化就需要改革赋税制度,尤其是赋税制度内部各税种结构的变化可以起到明显的作用。第三,台湾原有的赋税不能体现人民对公平的期望,所得税没有采用累进税制,甚至有累退的性质,不利于税制的公平性。第四,一个良好的赋税体系应与物价指数挂钩,在促进经济增长的同时还要能稳定物价。
其次,要认清赋税改革的长期性与艰巨性。刘大中在就任“赋改会”主任时清醒意识到这个机构只是一个临时性的高阶层机构,做的是长远的规划与设计,具体的工作还是需要正规的行政部门去完成。他提出用两年左右的时间来修正重要的“母法”,改革当时最主要的税政缺点。另外,要尽可能协助行政部门完成这些“母法”的立法程序并且对将来继续改革的方向和重点向最高当局作出具体的建议。事实上当两年期满刘大中就主动要求撤了“赋改会”这个机构,将改革的工作移交给行政部门。此后台湾还进行了三次赋税改革,但都是由“财政部”主持,只有第一次赋税改革是直属于“行政院”,可见当时环境的困难与任务的艰巨。但是第一次赋税改革的确为后来的改革打下了很好的基础,以后的几次改革都是建立在刘大中当时已经设计好的框架之内的。
再次,要认清赋税改革与政府开支的相关性。要人民支持赋税改革有一个前提,就是对政府开支的合理性的认可。毕竟征税是对财富的一种剥夺,要让人民心甘情愿地拿出钱来,就要让人民相信政府的行为对国家对民族有利,而不是为了团体的利益,不是牺牲与浪费。只有认清了这两者之间的关系,人民才会支持赋税改革。因此,政府就要节省开支,将税收用于国民建设所需之处。
(二)直接税改革
首先,修订所得税法。台湾地区二十世纪六十年代以前沿用1949年前的《所得税法》,将所得税分为营利事业所得税与综合所得税两类,分别相当于现在祖国大陆的企业所得税与个人所得税。其中综合所得税级距设置不合理,调节收入差距功能较弱,不利于缩小贫富悬殊。为此,刘大中明确提出改革的原则有三点:一是改革要得到全民支持,应酌情减少低收入者的综合所得税,高所得收入者和中等收入者的所得税应酌予增加,以不影响人民储蓄、投资和勤奋工作的积极性为限。二是要实施一些简单而有效的增进征税效率的办法,以减少高收入者偷税漏税的可能性。三是改革要使综合所得税的收入有所增加,提高综合所得税在税收总和中的比重。在此原则指导下,具体的改革措施包括:一是制定了最低生活扣除额,每年为新台币一万元。二是本人的免税额和家属的宽减额随着家庭总收入的提高逐步累退递减,以体现税制的公平性。三是高所得者的累进程度增加,最高实际税率由改革前的39.53%提高到46.71%。所得税的改革对增加国库收入与国民财富的再分配均产生立竿见影的作用。从1969年以来,所得税收入每年平均呈37%大幅增加,且直接税的比重从改革前1968年的21.4%提高到1975年的28.5%,对改善赋税结构卓有贡献。1987年第二次赋税改革建立的两税合一、2006年第三次赋税改革推进的最低税负制与2009年第四次赋税改革实行的奢侈税都是遵循刘大中关于直接税公平合理的思想逐步发展进步的。
其次,修订奖励投资办法。为了配合营利事业所得税更好地发挥作用,刘大中提出应该修订《奖励投资条例》。在他看来,在工业化建设的初级阶段需要加大对投资的奖励,奖励投资主要有三个目的:一是让新创办和新扩充的企业能有若干合理的优待。二是鼓励企业把所得的盈利用于再投资。三是鼓励一般人民节约储蓄用于投资事业的发展。因此,政府对原有的条例进行修订,对投资额较大,固定资产设备耐用年限较长及利润开始较晚的高级工业增加有关加速折旧的措施。这一新办法对台湾在经济起飞阶段扩大工业规模,改善工业结构,起到了直接的推动作用。
再次,完善遗产税与赠与税。刘大中针对当时实行的遗产税与赠与税的税率和减免额,建议实行指数化制度,即按照当时的物价合理制定,一方面要达到财产重新分配的社会目的,另一方面也要考虑到继承人与受赠与人的合理利益,减少其偷税漏税的动机。这一建议当时并未受到足够的重视,一直到2009年台湾第四次赋税改革时才得以真正贯彻实施。
(三)间接税改革
首先,提出引入营业加值税。营业加值税就是祖国大陆现在实行的增值税,根据1994年分税制改革的操作者,时任财政部部长项怀诚的回忆,增值税就是祖国大陆向台湾学习和借鉴的产物。由于原来的间接税制随着商品流通环节的增加会带来重复征税的弊端,刘大中请来国际货币基金组织顾问、爱尔兰赋税署前署长戴格能对台湾地区的货物税制度进行调查分析,后者建议以营业加值税取代现有的营业税、印花税及部分货物税,扩大课税基础,减少重复课征。但是,当时的另一位顾问,哈佛大学经济学家马斯格雷夫对此建议则加以明确反对。他运用凯恩斯的需求管理论指出营业加值税会推动商品的成本升高并进而导致通货膨胀。由于当时台湾经济已经出现了一定程度的通货膨胀,加之当时赋税改革的主要任务是为公共设施与教育研究筹措财源,因此以所得税改革为主,营业加值税未能真正得以采用。一直到1986年韩国成功实行增值税,中国台湾才下决心引入这个饱受争议的税种,后来的实践证明并未发生马斯格雷夫所担忧的通货膨胀。
其次,修正关税办法。随着台湾“出口替代战略”的顺利推进,原有的关税办法也暴露出若干弊端,如对进口原料进行加工后出口的退税时间缓慢并且容易滋生腐败。因此刘大中建议修正关税办法,包括各种有效税率的计算,税则分类方法的改进,税率和检验估计评价方法的修改。这一建议在第一次赋税改革时得以部分实施,主要是简化了报关手续,缩短了通关时间,以及后面还会提到的运用电子计算机进行计算。其他相关的改革则在1987年的第二次赋税改革才得以完全实现。
再次,改革土地税制。在二十世纪五十年代陈诚主持台湾的土地改革中按照孙中山“涨价归公”的思想征收了地价税,但是传统的田赋与工业化时代的地价税并存的税制导致城乡之间出现较大的税制差异。因此,刘大中提出要将各种分散的土地法律法规进行清理整顿,实行城乡统一的土地税制。他建议开征一种全新的土地增值税,因为随着经济的发展和人口的增长,土地的价格会随之增长。为了抑制土地过快上涨和实现涨价归公,政府应该制定出一个土地增值税的地价基数。当土地发生转移时就按照实际的价格与基价之间的差额予以征收,当然这一部分的土地增值税一定要用于公共设施的建设和社区的发展。刘大中这一土地税制改革思想,一直到1987年台湾第二次赋税改革才得以贯彻,停征田赋,开征土地增值税,正式形成以地价税为代表的财产税和以土地增值税为代表的所得税制度。2015年“财政部长”张盛和进一步推进房地合一税,基本上也是按照刘大中当时的思路进行的。
(四)管理制度改革
“工欲善其事,必先利其器”,刘大中认识到赋税改革不能脱离管理制度而单独进行,亲自率队考察欧洲的税收管理经验,再结合他在美国了解到的先进做法,倡导设立了“财税资料处理及考核中心”。两年后“赋改会”如期撤销,该中心转交给“财政部”并一分为二。一部分成立新的“财政部文员训练所”,负责对税务行政人员进行培训与考核管理,形成了高效的选拔与任用机制。另一部分职能则由“财政部财政资讯中心”完成(本人此次到访的就是资讯中心,为铭记刘大中当初的创立之功,资讯中心专门在大楼的一层建立了“刘大中纪念馆”)。二十世纪六十年代后期资讯中心首次利用电子计算机集中处理财税资料,建立起完备的电子税务稽核制度,在当时,这是处于世界领先的。刘大中为配合赋税改革所建立起来的管理制度为后来的历次改革奠定了良好的组织保障与资料准备,直到近期林全“内阁”拟推新的赋税改革也仍然以此为物质基础。
台湾地区的几次赋税改革,尤其是刘大中领导的第一次赋税改革对本人思想触动很大。长期以来本人一直关心我国的财税改革,主要从技术角度看待,都没有跳出财税制度本身。但是经过这次对台湾地区的访问对改革有了一些新的认识,尤其是经济学视角以外的思考。“他山之石,可以攻玉”,在此简要记述一下本人对当前财税改革的几点想法。
(一)改革的指导思想
首先,要重塑财税制度的形象。从1994年分税制与工商税制改革至今,中国现行的财税制度已经运作了二十三年,是否还能继续适应国民经济的整体性变化是到了应该反思(用台湾流行的话叫检讨)的时候了。二十三年来产业、金融、贸易的快速发展已经把财税制度甩得很远,财税制度难以起到为经济护航的作用,尤其是在调节收入分配,实现社会公平的功能方面基本失能失语。因此,要有魄力重塑财税制度的形象,不只是人民心中聚财理财这么单纯的功能定位。要明确财税改革绝不是简单的制度修补,不是几个税种的增减和税率税目的变化,一定要从更高更远大的目标出发,从整体上加以设计,使之能够争取民心,调整社会结构。这种重塑不可避免的是会遇到阻力,甚至可能还会很大。但正如当年刘大中改革的坚决一样,要义无反顾,百折不回,以社稷为重,不计个人荣辱。当然,在改革的过程中要注意解释与谅解,争取得到各方面最大的支持,变阻力为动力,至少不再是阻力,改革才会顺利。
其次,要从高层次重视财税改革。二十三年来的财税改革基本上都停留在行政部门内部的业务范围,包括当前如火如荼的“营改增”也未能突破经济工作领域。但是,财税改革所牵涉的力量调整绝不只是财税部门,甚至国务院就能够完成的,一定要从更高的层面重视改革的综合性与复杂性。刘大中改革成功的取得不仅在于他得到“行政院”的配合,还因为包括“两蒋”的支持和“立法院”的理解,这是政治层面的重视,已经突破了经济领域本身。同理,1994年的分税制改革也是在最高决策者的首肯下才得以推进的,才能冲破重重阻力最后出台。因此,对于财税改革的设计,一开始就应该进入最高层的视野范围。当然,一些技术性的妥协与退让也是可以接受的,或者说退是为了争取更大的进的空间。
再次,要做好长期改革的准备。财税改革除了在宏观上要引起高度的重视外,还要考虑到在实践中不断完善的艰巨性。“徒善不足以为政,徒法不足以自行”,一项改革的效果好坏不仅取决于改革的动机与整体的方向,还受到执行改革的力量与外部环境的制约。俗话说,经是好的,但被歪嘴的和尚念歪了,历史上良法善政败于用人的成例屡见不鲜。刘大中改革的成功就在于有一个好的团队,“赋改会”的下级官员能够领会和执行好刘大中的改革思路。以后的数次改革也基本上是沿着第一次赋税改革所设定的框架进行的,核心组织力量也大多是刘大中在台湾大学博士班的学生和“赋改会”的下属,他的思想得到了很好的继承与发扬。因此财税改革务必要用好人用对人,也要善于总结教训,出了问题能够及时纠正。
(二)财税制度的改革
首先,要认清改革的方向。财税改革要有明确的方向,决策者的认识要达成一致,执行层面才能贯彻实行。要对我国社会经济生活的主要矛盾有深刻的认识,财税制度只是保障国民经济有序运行的工具,而不能越俎代庖去引导和改变经济运行的秩序。刘大中基于对中国传统社会的深刻理解和对工业化社会可能产生弊端的准确把握,预见性地指出台湾赋税改革的重点应该是所得税与财产税,包括土地税制的完善,避免了伴随资本主义国家经济发展的严重的阶级分化与社会问题。我国在未来相当长的历史时期经济发展的主要问题将是结构的优化而非规模的调整,相应的财税制度也应该主要是解决公平而非效率问题。因此,直接税的发展与优化是未来财税改革的方向,而不是现在以“营改增”为重心的间接税改革。
其次,要理顺改革的次序。改革与革命的最大不同就在于革命是推倒重来,而改革是循序渐进,有重点分步骤地推进。经济具有较强的惯性,尤其是财税制度还跟一个国家的历史文化传统有密切关系,因此只能走改革的路子。刘大中的赋税改革实际上并不是一次性实现的,很多思想在当时只是提出来,在以后的多次改革中才得以贯彻。我国的财税改革要有长远的战略规划,也要有切近的战术次序,通常情况下会遵循由近及远、先易后难的线路图稳步推进。可以想见的改革步骤会按照“税收制度——支出制度——预算管理制度——财政体制”的先后顺序以及“商品税——所得税——财产税”的税制结构优化顺次进行,同时可能随着国家经济重心的转变会有某些内容的重点突破。
再次,要找准改革的重心。财税改革的本质是财力的分配,既要解决国富与民富的关系,也要处理中央与地方的利益。政府需要一定的财力来为民办事,包括对宏观经济运行的调控和对社会结构的治理,但同时也要避免过度剥夺民力。另一方面,中央政府需要集中一部分社会资源来负责全国性事务,平衡地区间经济差距,同时也要给地方保留足够的可用财力。刘大中赋税改革成功的一个经验就是藏富于民,通过减免税收来鼓励企业投资,另一个成功做法是通过征收土地增值税来避免地区和城乡间差距的拉大。我国的财税改革要找准要害,以财税体制为抓手,运用财政政策的乘数效应拉动民间投资,调整政府间财政关系实现地区间公共服务均等化,以适应不断变化的经济形势与社会环境。
(三)管理制度的改革
除了上述制度层面的改革之外,我国的财税改革还要注意发挥好管理制度的载体作用。台湾地区财税部门的管理效率在全世界都算是很高的,很多国家都专门去学习取经,包括我们1994年的分税制改革也都把台湾地区前“财政部长”李国鼎聘为顾问,这些都与刘大中当初注重建立管理机构培养人才队伍和引入先进科学的管理技术有很大的关系。因此,我国财税改革的一个重要内容就是提高管理效率,降低管理成本,这也是获取人民支持改革的重要途径。刘大中的一个观点就是只有政府的开支合理了,人民才肯心甘情愿地掏钱纳税。并且从本质上说社会主义制度的优越性也应该体现为取予有道,一方面要加强税收征管,另一方面也要完善财政支出的结构和透明度,只有两个方面同时加以改进,才谈得上财税改革的全面健康发展。
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(责任编辑:启明)
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2095-1280(2017)03-0089-07
付志宇,男,西南交通大学财税研究中心主任,教授,博士生导师。