基于社会公平视角的个人所得税政策改革路径

陈雯如

[摘 要]我国改革开放近四十年来，日益凸显的社会矛盾与取得的巨大成就同样令人瞩目，财富分配两极分化、收入差距日益扩大的现象已成为不争的事实。本文通过分析我国现行个人所得税存在的税制模式单一、费用扣除不合理、征管不力等公平性缺失问题，提出了相应改进思路，以期加快个税改革，促进社会公平的早日实现。

[关键词]个人所得税；公平；收入分配；改革

[中图分类号]F812.42 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）12 — 0088 — 02

引言

个人所得税是对个人取得的所得征收的税。经历了两个世纪的发展和完善，个人所得税已成为世界各国政府财政收入的主要来源和调节收入分配的手段之一。在不同发展阶段，各国会根据当前的经济形势，在公平与效率间选择不同的征税目标，依照国家意志对国民收入进行再分配，以期实现个人所得税效用的最大化。

我国改革开放近四十年来，日益凸显的社会矛盾与取得的巨大成就同样令人瞩目。财富分配两极分化、收入差距日益扩大的现象已成为不争的事实。这一现象的成因是多方面的：首先，初次分配阶段就已出现了贫富差距悬殊的情况。究其原因是我国正处于经济转型期，制度尚不完善、市场改革尚未完成。从我国现实国情来看，收入差距在短期内是不可避免的。其次，第二次分配阶段没有有效调节社会各阶层收入分配水平。我国现行税制重间接税而轻直接税，个人所得税更是存在税制模式单一、费用扣除不合理、征管不力等严重的公平性缺失问题，无法承担起遏制贫富差距扩大和公平收入分配的重任；此外，我国社会保障支出金额上严重不足、分配上严重不均，财政转移支付制度不完善，难以调整或纠正不同地区、不同阶层的收入分配状态。最后，第三次分配阶段缺乏统一组织和管理。近年来，我国公益组织丑闻频出，一方面反映出监管制度的欠缺，另一方面打击了民众对公益事业的信息，进一步缩小了慈善捐赠的规模，再分配功能极为有限。收入分配两极分化，不能实现公平竞争和资源有效配置，可能会影响经济发展、威胁社会和谐，甚至出现社会动荡。为缓和社会矛盾，逐步缩小贫富差距，实现社会公平目标，保证社会健康发展，必须刻不容缓地采取切实有效的措施，尤其应当对个人所得税制进行全面改革，发挥其公平税负、重点调节的功能。

一、现行个税政策中的公平性缺失问题

（一）分类课征模式科学性和公平性上存在缺陷

我国现行个人所得税制是于上世纪九十年代税制改革时建立的分类课征模式。分类课征模式利于征管，重视效率，与彼时我国公民收入来源单一、纳税意识淡薄、征管條件较差等特殊国情相符。而目前，我国公民收入渠道已呈现多元化发展的趋势，现有的分类课征模式无法在公民全部收入的基础上征税、使其负税能力其收入相匹配，甚至为纳税人提供了避税的操作空间，严重影响了个人所得税再分配功能的发挥。

（二）费用扣除制度缺乏人性化考量

合理的费用扣除制度，体现了量能负担的原则，是税收公平的前提。现行个人所得税在分类税制模式的基础上，实行分次分项的定额、定率扣除相结合的费用扣除制度，在税改初期无法对税源进行有效监控的情况下，体现了效率优先的原则。

这种费用扣除制度的缺陷就在于这种“一刀切”、等额收入则等额缴税的做法。家庭是一个经济整体，以家庭为单位进行生产、投资和消费并共担经济支出是现实社会的主流做法，要调节收入差距，就必须调节家庭的收入差距；但是现行费用扣除制度完全忽略了纳税人的身体健康和家庭赡养情况等对实际税负能力影响极大的因素，将纳税人的收入与家庭经济负担割裂开来，使同等收入、不同经济负担的纳税人的税负水平相同，显然有悖于量能负担原则。

此外，随着国民收入的提高，平均消费水平也在上升，但部分应税所得项目的费用扣除标准没有同步提高。劳务报酬所得等其他所得项目的费用扣除额多年来未有任何调整，无法与飙升的物价相匹配；而尽管经过数次调整已使工资薪金所得的费用扣除额偏低的现状有所改善，但收入和生活水平迥异的地区使用统一的费用扣除额，仍缺乏人性化考量。

（三）征管水平及力度同公平性要求不符

我国传统的个人所得税征管观念以监督与惩罚为主、鼓励与劝诱为辅，征税机关与纳税人的关系较为紧张，纳税人缺乏自行申报纳税的主动性和积极性，往往瞒报、不报。而随着收入渠道的多样化，纳税人的收入有越发隐蔽的倾向，极大地提高了征管成本。许多以现金形式实现的交易造成了大量黑色、灰色收入，而个人收入监控体系的空白使征税机关不可能完整、准确地掌握纳税人的收入和财产信息，使偷、逃税现象难以得到有效控制。应当指出的是，除了偷、逃税现象难以辨认之外，征税机关对于偷、逃税行为的处罚不严、轻拿轻放，也从客观上助长了这一行为。尽管我国税收征管法规定了偷、逃税款行为处罚措施，但在征管中还存在有法不依、执法不严、违法不究的情况，难以起到惩处和震慑作用。在有限的税收征缴、稽查能力下，富人会更有能力逃税，使得个人所得税不可能有效调节居民收入差距，甚至会起到逆向调节作用。

二、重视公平的个税改革思路

我国个人所得税改革，应当在立足国情的基础上，对国际经验择善而从、兼收并蓄，充分发挥个人所得税二次分配和稳定经济的作用，处理好效率和公平的关系，加快形成公平合理的收入分配格局。

（一）建立综合与分类课征相结合的中国式税制模式

个人所得税制主要分为三种模式，各有其优缺点：综合课征模式最能体现量能负担的原则，但必须有完善的征管环境和健全的个人收入监控体系为前提；分类课征模式的征税成本最低，但调节收入分配的力度最弱；综合与分类课征相结合的税制模式，又称混合税制模式，既能大幅度地减轻征管环境带来的不良影响，又能较为充分发挥调节收入的功能，是目前大多数国家采取的税制模式。

在我国，实行综合与分类课征相结合的税制模式，不仅能够全面把控纳税人收入的基础上实现量能缴税，还可以对个别所得进行分类课征，是效率与公平并重的税制模式。因此，我国应当建立综合与分类课征相结合的税制模式，再结合国情逐渐完善并适当创新，形成具有中国特色的个人所得税制。

（二）实行以个人或家庭为纳税单位的自行申报制度

在征管实践上，应当实行以个人申报为主、以家庭申报为辅的自行申报制度，以充分归并综合征收所得，全面考虑各项费用扣除。

允许纳税人以家庭为单位缴纳个人所得税，可以将家庭的总收入与总费用扣除额之差作为应纳税所得，充分考虑纳税人的实际纳税能力，有助于实现课税公平、体现量能负担原则。

实行自行申报制度，是综合与分类课征相结合的税制模式的要求。经过多年实践，源泉扣缴办法已经比较完善，可以将其运用于预测、预征税款；而为了科学确定纳税人最终应纳税额，还是应当由纳税人在年终自行申报，通过汇算清缴实现综合征收，凸显纳税公平。

（三）进一步完善征管程序，严惩偷、逃税行为

税制改革的成功，必须以完善而有效的征税程序为保障。

第一，应当源泉扣缴、自行申报两手抓。不仅不能放松所得税的源泉扣缴、代扣代缴，减少纳税人不主动申报纳税时产生的税款流失；还应重视和加强自行申报纳税的管理，全面建立个人收入监控体系和个人财产等级制度，网罗纳税人的基础信息、财产和收入信息，同时加强与海关、银行、工商等部门间的协作、资源共享和信息交流，以保障纳税人自行申报信息的全面性和准确性，提高税收征管效率。

第二，建立個人诚信纳税档案，严厉惩处偷逃税行为。诚信缴税，既要靠税法宣传来提高纳税人的纳税意识，还应建立社会信用体系以约束和规范纳税人的行为。征税机关应当加大对偷、逃税的单位及个人的稽查力度，从重处理违法违规的行为，增加自行申报的偷逃成本，从而逐步提高公民自觉依法纳税意识，完成“要我缴税”到“我要缴税”的转变。

（四）提高征税机关服务水平，转变被动执法理念

个人所得税制改革，由分类课征转变为分类与综合课征相结合，由源泉扣缴转变为源泉扣缴与自行申报并重，是对纳税人的纳税意识及对税法的理解应用水平的一大考验。征税机关应当进一步优化纳税服务水平：增加纳税服务机构设置和人员配备，组建专门的个人所得税的征管部门；协调与海关、银行、工商、出入境管理、公检法等部门的合作，避免不必要的手续和流程；提高对纳税人的咨询的答复率，设身处地保护纳税人权利，扭转征缴双方的对立局势；大力发展税法服务中介机构，降低个人所得税自行申报门槛。通过化被动为主动，尽可能为纳税人快速适应新政策、充分享受税负减免扫平障碍，使公民实质感受再分配对收入差距的缩小作用，从而提高全民纳税意识。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨卫华.论我国个人所得税的主要目标〔J〕.税务研究，2005，（11）：40-44.

〔2〕施正文.分配正义与个人所得税法改革〔J〕.中国法学，2011，（51）：32-43.

〔3〕朱为群，陶瑞翠.中国个人所得税的公平分析〔J〕.经济与管理评论，2015，（06）.

〔4〕张敬石，胡雍.美国个人所得税制度及对我国的启示〔J〕.税务与经济，2016，（01）.

〔责任编辑：孙玉婷〕