产业政策失效再探索——产权激励在政府规制中的重要性

李 杰

（中国计量大学，浙江 杭州 310018）

产业政策失效再探索
——产权激励在政府规制中的重要性

李 杰

（中国计量大学，浙江 杭州 310018）

经济法学界解决产业政策失效的问题有两条道路：将产业政策上升为国家法律；对政府调控行为予以约束。这两条道路主要集中于政策本身强制力与科学性的完善，忽视了政策实施过程中市场主体缺乏活力的现象。在政府与市场的双向互动关系中，从市场主体出发，通过产权激励能够在政府减少干预的前提下，为产业的创新升级注入新的动力。

产业政策失效；激励；产权

一、问题提出——产业政策失效

产业政策失效问题来源已久，自从20世纪80年代以来，我国借鉴日本产业政策的经验，开始在国内实行选择性产业政策。这种建立在赶超理论基础上的战略性产业政策，使我国在改革开放30多年的过程中实现了多次产业升级与发展，对我国经济的繁荣做出了不俗的贡献。然而，在这一过程中，随着市场化进程的加速，产业政策在实施过程中往往都不能取得预期的效果，例如光伏产业。前几年政府大力扶持光伏产业，全国各地涌现出许多光伏产业园，然而最终却未能实现该产业的繁荣，反而造成了极大的资源浪费，阻碍产业的发展。而自从80年代以来的汽车扶持政策，至今也未能在自主汽车品牌与技术创新上取得良好的效果，反而是处在产业政策边缘的民营汽车企业实现了新的腾飞。

关于产业政策失效的原因，以经济学视角已经讨论了很多，但比较少以经济法学的视角予以审视。现有的经济法理论研究主要从以下两个方面寻找原因：第一，是认为政策本身出了问题，认为现有产业政策效力太低，产业政策法律化的程度不够，缺乏实在的产业政策法；第二，是从制定政策的主体——政府的角度出发，认为产业政策缺乏法律责任的规定，难以起到对政府的约束和控制，产业政策缺乏民主性和科学性。根据这两方面的原因，治理的法律路径也分为两方面，一方面是加强对产业政策的立法，增强产业政策的效力，另一方面则是通过民主参与、科学评估、加强监督和责任规定等制度设计约束政府的行为[1]。这两条解决之道都可称之为产业政策法的应有之义，即产业政策法有两个层次：（1）产业政策上升为法律形式；（2）将产业政策行为规范化。此二分分别对应以上两种观点[2]。

而前两种观点却也不是和平相处，王先林教授基于二层次理论认为，不仅应着眼第一层次的完善，特别注意第二层次意义上的完善；刘桂清副教授曾提出，产业政策失效根本原因并不是缺乏约束力和强制力，而是行政干预过于强烈和随意，因此需要控制政府权力，防范产业政策对市场竞争的排斥、限制、扭曲[3]。传统的产业政策以问题为导向，力主解决问题，而实际上，政府可能解决不了问题，或者解决了这种问题却造成了新的问题，缺乏整体治理的思路。基于这种有限政府的理念，限制政府权力的呼声不曾断过，在肯定其合理性的同时，我们要防止自己走向另一个极端，即在中国改革开放不断深化的过程中，产业政策法应该越少越好[4]。

在思考这些问题的同时，我们发现在政府通过产业政策调控市场中主体行为的这一活动中，以上观点似乎把焦点集中在政府和政策上，而对市场主体的关注较少。市场主体更多的是在民主参与政府决策中体现自己的作用，却没有单独作为一个核心来考虑。如果从市场主体的角度出发，或许可以找出新的治理路径。

二、囿于一隅——产业政策失效的再分析

在实行产业政策三十余年后的今天，我们不断反思政府行为的合理性，并呼吁限制政府的有形之手。而在美国，从罗斯福新政开始，政府对私人经营领域的干预日趋强烈，美国各界对此也多持批评态度，而芝加哥大学的桑斯坦教授却为美国的“规制国”辩护，他认为，垄断和解决集体行动难题阻碍了经济效率，由于各种动机和认知缺陷产生的偏好，导致市场进行的资源分配时产生社会隶属，不能反映集体抱负，而这种结果会导致人类的不可持续发展。政府规制在解决这些问题方面均具有极为重要的意义。

人们往往会认为中国的公权力过于强大和产权利不能得到有效保护，因此中国传统公法是基于这样的事实强调对公权力进行控制。这种权力控制理论的价值取向对中国行政法治建设有着重要和积极的作用，但它不能完全满足中国的现实需要。过分强调行政权力的预防和市场力量的放纵，不能发挥政府在纠正市场失灵、维护社会公平正义方面的积极作用。

政府规制在克服集体行动难题和实现自我隶属方面起着极大的作用，那么为何政府规制会失败呢。桑斯坦认为，政府规制失灵原因有两方面。

一方面是政策本身存在缺陷。第一，那些相当于私人转移的制定法本身就是存在缺陷的政策。这样的政策或者法律无论是从再分配、经济生产率、社会抱负或其他方面进行分析，都不会促进任何公共目标。第二，有时候政策失灵是因为它们是根据对问题的错误诊断、分析或者是不充分的信息为依据做出的。第三，政策失效是因为存在复杂的体系化效应和意料之外的后果，规制的效果远远要比政策制定机关预期的复杂得多，还常常与所追求的效果大相径庭。第四，有些政策之所以失灵，是因为它们与规范同一对象的其他政策或法律协调得不好或格格不入，导致了政策的不一致和不连贯。第五，政策也可能因为时过境迁而失效，曾经恰如其分的解决某社会问题的规定不合时宜了，不断更新的技术或者新的政策和法律改变了原政策出台时的背景前提。

另一方面是好的政策在实施过程中失效。第一，有些政策失灵是因为它们没有得到充分的实施，不能充分的实施可能是因为行政管理者被规制的对象所俘获，或者是行政拖延与不作为导致的。第二，过度的政策调整可能会导致更加严重的低效率，有些政策实施的成本与其所获得的收益相比相差很大。第三，有些政策的目的是实现再分配，但是在实施过程中却被扭曲了或者产生了完全相反的结果。第四，为了促进民主而设计出来的制度却被参与其中的派系力量或者行政部门的自私自利所破坏。

为了解决以上问题，桑斯坦提出了两个方面的改革措施。首先是结构改革，结构改革的主要目标应该在政策的产生过程中完善审议和协调，保护公民免受派系力量和政府自利行为的伤害。其次是实体改革，实体改革的主要目标使政策更加灵活，以市场为导向，以激励为基础，加强市场对政策的反应能力，使政策真正产生效果[5]。

从这里我们可以看出，以往我们提出的两种治理路径，无论是增强约束力和强制力，或是增强科学性和民主性，都是着眼于结构的改革，是在减少政策来源的一方的缺陷方面努力。而在政策实施过程中的实体改革的思考与研究略显不足。特别是基于对被规制的对象的激励方面的研究很缺乏。这种囿于一隅做法，将我们的视角固化在了规制的传统手段上，即直接管制手段、间接诱导手段和引导手段。然而，在这些手段实际操作时，却都具有很强的强制力，被规制的主体缺乏主动性。企业看似是自主作出的选择，实际上也是在政府权力强制性约束下的无奈结果。正如哈耶克所说，因此它“尽管被强制者仍进行选择，但是他所面临的种种替代性选择却是由强制者决定的，因此他只能做出强制者所期望的选择。”

三、内在动力缺失——缺乏激励

我国宪法规定了三种所有制经济模式，即国有经济、集体所有制经济、个体经济、私营经济等非公有制经济。针对这三种形式所有制经济，所存在的问题也各不相同。

（一）国有经济

从企业的受托人来看，国有企业的经营者，基本都是官员，也是企业家，其中官员的身份比企业家的身份更加重要。作为官员，其行为的主要目的是处理好与上级政府的关系，而不是像企业家那样，主要为了企业的创新和发展。这种双重身份所带来的冲突，阻碍了企业的发展。他们往往考虑企业的发展对官员的身份的影响，稳定的发展是他们的第一追求，这可以使他们作为官员的身份得以维持。为了这种稳定，就必须保持或寻求相关的政治资源。另外，他们对企业的未来规划并不以企业的生命周期为时间轴，而是以自己在岗的任期为周期，只要在任期内不出大的问题，尽量降低经营风险和成本，在离开岗位后，原来的企业如何就与自己没什么关系了。他们工作中的指导思想是寻求各种优惠政策、扶持政策和资源的垄断。除了无过，如果要有更快的升迁速度，就要力求成本低、见效快的发展模式，这种模式在正常的市场竞争中是很难实现的，但是在政府的保护下就比较容易达成。一方面，他们需要政府的保护，但是这些经营者本身也是官员，政府内部也需要与他们达成良好的关系，这种互相需要使国有企业的经营者获取政府支持的概率远远大于一般的企业经营者。

从企业的委托人来看，国有企业是全民所有的，公民的利益和偏好往往是异质性的，而且容易改变。客户之间往往存在着派系利益，国有企业经营者为了平衡利益，其管理决策必然会受到影响。因此，很难界定一个衡量公共部门绩效的指标，这使得确定激励机制更加困难。

从绩效衡量上看，国有企业部门和私人企业也有很大不同。大多数国有企业处于行业垄断地位，不存在外部竞争，从而不必去考虑成本与收益，导致国有企业总能获得巨额的利润而不受经济环境的影响。它们也不需要关心消费者偏好。而在与同行业的比较也存在困难，中国的企业与国外的类似企业不好比较，因为在很多方面都大相径庭。因此作为衡量的内外部参照都非常有限。缺乏激励的国有企业在产业调控中，更多的是被保护的对象，而在自主创新、产业升级方面却缺乏主动性。

（二）集体所有制经济

我国集体所有制经济的核心是农村土地。在三大产业中，农业作为第一产业，其重要性不言而喻。然而我国的农业政策还存在很大的问题。例如种粮补贴因为带有“平均主义”而逐渐地失去了引导作用，在某种程度上不具有激发农民积极性的作用。财政金融扶持过分重视农业大户，成了扶优而不扶弱，即不公平，也没有效率。一些惠农政策虽然初衷是好的，但是政策难以得到好的执行，造成资源的浪费。虽然我国农村土地是集体所有，但是到底归谁所有，这个问题一直很模糊。尤其是取消农业税后，没有了村提留，所有制主体进一步虚化。家庭承包制赋予农民剩余索取权，并产生了一定的激励。为了最大限度地提高自己的福利，农民将寻求最大的生产可能性和最大的生产剩余。根据舒尔茨的农业转型的经典理论，必须“植入现代生产要素”，以内生资本形成作为现代农业增长的动力。但是，在传统的生产方式下，农业效率和农业剩余不能形成农业现代化所需的资本积累，农业领域的资本要素稀缺。为了获得资本要素，农民需要转移其财产性权利，以换取金融机构的资本。政府当下正在大力推进土地流转工作，但是，一方面土地目前仍是农民生活保障的重要资源，当前农村社会保障尚未健全，农民土地流转的积极性不强。另一方面，农民对土地拥有的财产性权利范围并不确定，这种对社会和政治风险的严重不确定预期，抑制了资本积累的冲动。要改变这一预期，只有通过对家庭承包地的产权进行确权，使农民的土地权益处于法律的保护下。只有这样，农民才能以“经济人”的理性去追求最大的目标。

（三）非公有制经济

非公有制经济中，我们主要讨论民营经济，民营经济在过度的产业保护下也同样缺乏激励，例如光伏产业。政策支持是企业所获得的政治资源形态中的一种。政策支持如果过度，那么相对于其他企业所获得的一般支持来说，该企业将具备独特的竞争优势。这种过度的支持我们暂且称之为“政府溺爱”，在这种“溺爱”之下，企业获得不合理的利润。同时，企业也丧失了正常的竞争环境，如果“溺爱”的确存在，追求这种资源将比企业创新更加具有吸引力[6]。这里虽然也产生了一种争取政府资源的激励，但是这种激励是有害的，也是不符合产业政策目的的。企业的内部资源如果主要是用来建立和维护一个良好的政府与企业之间的关系，忽视培养或无法兼顾成本和创新人才，将导致大多数企业技术创新能力弱。反过来，由于缺乏竞争能力和企业技术创新，在市场中产生竞争的只有与政府的关系这一单一要素，进一步加剧了对“政府溺爱”的依赖，使企业陷入恶性循环。

因此，尽管不同所有制经济的问题各不相同，但是作为被产业政策规制的对象，三种所有制经济都缺乏被激励的因素。这就是现有的产业政策的主要问题，缺乏对市场主体正确激励。

四、塑造内在动力——产权激励

鉴于不同所有制经济所具有的不同的问题，应该依靠不同的治理路径，而其中通过明确产权，使每一个所有制经济中的个体按照“经济人”假设，为自身福利最大化而努力是可以考虑的方式。

（一）国有企业

管理学领域对公共部门的激励主要有三种手段，包括职业生涯考虑、使命感和专业化。运用到国有企业中，因为企业所拥有的垄断地位，获得巨额利润并不是一件难事，因此，绩效工资是很难激励的。此外，即使工资很低，但如果能在将来得到晋升，那么预期的回报率会很高，而且这些人在行业中的声誉也可以使他在离开国有企业后再被行业内重用。这种就是职业生涯的考虑，它使我们关注如何重新设定管理者的升迁的评价指标体系。使命感也是有效的激励因素。公共部门将允许受托人产生精神激励回报，这需要我们设定明确的目标，使部门始终如一，为了这个目标共同奋斗，以任务为导向，使公共部门更好地工作。在国有企业中，经营者不仅可以从工资中获得效用，还可以从体面的职业中得到满足，特别是在面对新的挑战时，这种效果更为强烈，这会增强他们的社会责任感。另外，专业化也具有激励的效果。专业化可以吸引具有冒险精神的经营者，这种激励能够使人们从民营企业向国有企业流动[7]。如果缺乏专业化，任何人都可以履行好这个岗位上管理者的职责，那么能够突出他们不同的就只有作为官员的能力了。如何与政府建立更好地关系是经营者脱颖而出的重要标志，这将不利于企业的发展。因此，专业化可以纠正激励的方向。

通过以上的激励的方式，可以克服因所有权和管理权分离带来的困难，因为国有企业管理者会将企业的创新升级和自身未来的发展相联系，在这种状况下，基于经济人的最大化理性将促使他们在产业调整中起到积极地作用。

对于国有企业改革中的激励问题，我国政府也相当重视。2015年，我国印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，2016年又下发了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，进一步落实关于国企改革的措施。从与激励相关的措施而言，大体上有两个思路。一方面是“造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家。”这与我们上述的几种激励方式相关，主要目的在于发挥市场在人力资源配置中的决定性作用，实现企业经营者身份更加靠近企业的管理者而不是官员。因此要大力推进职业经理人制度，使现有经营管理者与职业经理人身份转换更加方便。国有企业的经营者的目标不单单是向上晋升，也可能是到民营企业中去，激励因素多元化。而引入市场的竞争机制，也为衡量管理者业绩提供了更多的标准，能更好的约束管理者的行为。为了促进专业化，要按照市场化方法选聘经营者，加快建立退出机制。

另一方面，就是产权激励的方式，主要是通过股权激励方式，解决受托人与委托人利益不一致的问题，提高企业经营效率。《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的核心观点就是通过员工持股提升国企效率和动力，这是关乎国企领导“尽力而为还是全力以赴”的关键性激励机制问题。该方案通过以岗定股，有序试点，货币出资不得低于净资产等方式严防国有资产流失，这打破了之前关于员工持股导致国有资产流失的质疑。

无论是发挥市场在人力资源中的配置作用，还是运用股权激励方式，都是在克服传统国有企业运行过程中固有的缺乏激励的问题。通过这些手段，可以激发国企产业结构升级的活力，更好地支持产业政策的实施。

（二）土地

明确集体所有的主体，赋予相应的权利。确定农村土地所有权将引导农民对产权的有效性产生信心。这种信心的建立是激励的形成基础。确定土地产权边界可以大大提高农民土地使用权的安全预期，在追求自身福利最大化过程中，必然会不断尝试引进现代技术和积累人力资本，从而提高农业生产效率。道格拉斯诺斯认为制度框架包括政治结构、产权结构和社会结构三部分。其中产权结构定义了正式的经济激励[8]。

自20世纪90年代以来，我国就开始了对农村土地所有权、承包权和经营权三权分离的探索。十八届三中全会以来，我国以农村土地确权登记为基础，进一步完善三权分离的工作。2014年，中央出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，全面启动土地确权工作。2016年，农业部积极推动农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，继续扩大试点范围。土地确权登记颁证后，农民一方面可以凭借权证进行抵押贷款，另一方面一旦承包地被征收，农民能以明晰产权获得相应补偿，财产性收入得到大幅的增加。确定农村土地产权，不仅有利于农民权益的保护，增加农民的收入，更重要的是促进农业规模经营，促进农业现代化和城乡一体化发展，有利于产业政策的实现。拿到相关权证后，农民担忧的土地保障问题得以解决，缓解了外出就业的恐惧，农民工转移到城市，因此更多的土地得到流转，新型农业经营主体将土地集中起来，进行规模经营。在一些地方，连片的耕地可以通过股份量化的形式确权到户，经济收益按股份分配。有的地方引导农民以土地入股，建立农业的合作组织，由政府或委托其他经济组织经营。

除了土地确权之外，我们还需要制定与农村土地流转的相关土地登记法和合同法，保障在交易中的农民基本的权益。

（三）民营企业

诺斯认为，技术进步不是经济增长原因，再先进的设备和技术，如果存在于低效的制度环境中，也将无法高效率地贡献于经济增长。经济增长的关键是设定一种能对个人提供正确激励的制度。对于民营企业来说，激励它们不断进行技术创新才能够促进社会经济发展，有利于产业目标的实现。而对技术创新行为的制度性刺激，意味着要通过制度安排，使创新者的个人收益率尽可能逼近社会收益率。产权激励是最有效的激励机制，人们是否愿意进行技术创新，取决于两个因素，一个是技术创新能带来多大的收益，另一个是个人能从这份收益中获得多少。这是一个做蛋糕和分蛋糕的工作。而这项工作的关键，就是技术创新者与创新成果之间的产权关系。通过产权制度安排，赋予市场主体专有技术创新权，提供创新激励。排他性产权将鼓励民营企业提高效率和生产力，或者从更基本的意义上来说，获得更多的知识和新技术。产权制度的激励作用主要表现在三个方面：一是解决技术创新的外部性，外部性通过产权的明确分配，以最小的成本解决了；二是改变人们的价值取向，创新已经成为社会发展的一种趋势；三是要改变资源配置，使创新者能够得到更多的资源。有效的产权制度安排之所以可以起到激励的作用，就是因为其将企业的技术优势转化为企业的收益，使企业长期保持创新能力和核心竞争力[9]。

五、结论

经济法学界普遍认为制定和实施产业政策干预本国产业具有积极地促进作用，但是产业政策的世界效果与预期目标之间往往存在很大的差距。对这种现象，学界从将政策上升为法律和对政府调控行为进行约束这两条道路治理，在一定程度上为解决问题提供了有效的建议。传统的这两条路径旨在解决产业政策本身的问题，使政府减少对市场的不当干预，让市场发挥自身的优势。然而，这并没有解决在政策实施中的问题，尤其是在政府与市场主体的相互关系中，现有的理论忽视了对市场主体的激励，从而激发市场主体活力的作用。鉴于我国存在的三种所有制经济的不同情况，对不同的经济主体需要采取不同的激励手段，其中最有效的就是通过确立产权，利用经济人理性，将产业政策的目标和不同主体的利益相联系，达到最终的激励。这种路径在传统治理路径之外，进一步激发了市场的活力，有助于产业政策获得预期的效果。经济法学界需要摆脱单一从政府角度出发治理的束缚，而应该在政府与市场互动的关系中找到更加有效地制度设计。

[1] 张波，2008.论我国产业政策的法治化及实施制度重构[J].当代法学（1）：60-64.

[2] 王先林，2003.产业政策法初论[J].中国法学（3）：112-118.

[3] 刘桂清，2015.产业政策失效法律治理的优先路径——“产业政策内容法律化”路径的反思[J].法商研究（2）：120-129.

[4] 李曙光，2010.对制定中国产业政策法的几点不同看法[J].法学（9）：36-37.

[5] 桑斯坦.权利革命之后[M].北京：中国人民大学出版社，2008：83-119.

[6] 杨东进，2013.从政策扶持到政府蔽荫：过程、原因及其危害——基于中国轿车产业的探索性研究[J].产业经济研究（5）：1-9.

[7] 王永钦，丁菊红，2007.公共部门内部的激励机制：一个文献述评——兼论中国分权式改革的动力机制和代价[J].世界经济文汇（1）：81-96.

[8] 陈家泽，2011.产权对价与资本形成：中国农村土地产权改革的理论逻辑与制度创新[J].清华大学学报（哲学社会科学版）（4）：98-111.

[9] 童汝根，尹鹏飞，2011.企业技术创新的虚拟与实体产权激励[J].技术经济与管理研究（4）：35-38.

（责任编辑：D 校对：T）

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1004-2768（2017）09-0057-04

2017-06-23

李杰（1991-），男，江苏南通人，中国计量大学硕士研究生，研究方向：经济法。