新时代：中国社会保障发展的新蓝图*

李 珍

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

新时代：中国社会保障发展的新蓝图*

李 珍

(中国人民大学公共管理学院，北京，100872)

中共十九大关于新时代中国特色社会主义思想和未来的发展方略为中国社会保障事业描绘了一幅美好的蓝图。本文认为我们应该坚持辩证唯物主义和历史唯物主义世界观，认清中国社会保障的历史方位和发展方向，在理论上充分认识社会公平的内涵和社会保险的性质，在理论和实践上厘清政府、社会和个人责任边界，只有人人参与、人人尽力、人人享有，才有可能在21世纪中叶建成与社会主义现代化强国相匹配的、覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障制度。

社会公平；社会保障；相对贫困；家庭津贴；保障适度

2017年10月18日，习近平在中国共产党的第十九次全国代表大会上作了《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告(以下简称十九大报告)。报告宣布中国特色社会主义进入新时代，并用辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观做出如下判断：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[1]因此，在未来30多年里，我们需要在发展中解决这些矛盾，逐步实现全体人民的共同富裕，实现中国特色社会主义的现代化，实现中华民族的伟大复兴。报告关于新时代社会主要矛盾的描述与中国社会保障事业的现状是十分契合的，而新时代中国特色社会主义思想和未来的发展方略也为中国社会保障事业描绘了一幅美好的蓝图。

一、认清中国社会保障制度的历史方位及发展方向

十九大报告关于新时代社会主要矛盾的描述与社会保障事业的现状十分吻合。正如报告总结的“覆盖城乡居民的社会保障体制基本建立”，但同时发展不平衡不充分的一些突出问题尚未解决。

1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)中，第一次在党的文件中提出建立多层次的社会保障制度。[2]经过20多年的努力，中国建立起了以社会保险为主体、社会救助和社会福利为辅助的世界上最大的社会保障体系，尤其是在中国存在明显的二元社会经济结构、生产力整体水平相对落后的情况下，中国政府做出了极大的努力，通过财政补助的形式为数以十亿计的城乡非就业居民提供了基本医疗保险和养老金制度，基本实现了社会保障制度全覆盖，这是一项伟大的成就。一方面，由于中国经济社会的高速发展，社会公平和社会正义的观念日益深入人心，居民对再分配的各项制度有了更高的期待；另一方面，由于二元经济社会结构并没有发生根本的转变，社会保障制度提供的保障水平不仅明显存在区域间、城乡间、人群间的不平衡，最重要的是部分人群的保障水平不足，这才是矛盾的主要方面，如最低生活保障水平较低、城乡居民基本医疗筹资水平较低、城乡居民养老金水平不足、家庭津贴尚未开启。这就是中国的社会保障制度的历史方位。

针对这一现状，十九大提出“加强社会保障体系建设，按兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。[3]这一方略包含了21世纪中叶社会保障制度的目标及实现的路径。就其目标而言，最新的内容由此前的“保基本”调整为“保障适度”，即随着经济水平的提高，为适应人民的需求，社会保障的水平相应提高，由此将慢慢展开一幅“人人尽责、人人享有”的保障适度且长期可持续的社会保障体系的历史画卷。

关于社会保障制度覆盖的对象，我们经历了从城镇职工到居民、从城市到农村、从制度全覆盖到居民全覆盖的发展历程，这一发展历程与我国的经济与社会发展基本是同步的。社会保障制度覆盖全民应该是有共识的，我们需要讨论的是如何覆盖全民的问题。关于保障水平，我们经历了从“低水平”到“保基本”再到“保障适度”的理念变迁，保障水平的确定机制更加理性。在社会保障体系的建设中，除现有的不平衡不充分的问题以外，我们还将面临一系列的挑战：一是人口快速老龄化给基本养老保险、基本医疗保险等制度带来的收支平衡的压力；二是经济新常态下，经济增速减缓和财政收入增速减缓，也会给社会保障制度带来一定影响，因为中国现有社会保障制度的成就是在经济高速增长的条件下取得的；三是就业形式的多样化给以经典雇佣关系为基础的各种社会保险制度提出的新挑战；四是减税(费)的外部经济环境给社会保障水平的进一步提升带来压力。所以，在新时代的起点上，面对种种的不利因素，如何理解和实现保障适度的全民覆盖，是一个重大的理论和实践课题。

二、用辩证唯物主义和历史唯物主义世界观检视现存的制度安排

本文认为，要完成与社会主义现代化相适应的社会保障体系建设，我们必须按照十九大报告的要求，坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论，遵守“认识—实践—再认识—再实践”的原则，在新时代的起点上，检视现存的社会保障制度安排，看过去20多年里快速发展的社会保障制度哪些是存在且合理的、哪些是需要修正的、哪些是需要改革的。坚持辩证唯物主义和历史唯物主义意义重大，它决定我们对已有的制度是守存，还是适时做出调整与改革，以适应未来的发展。

回顾社会保障制度发展的历程，中国社会保障体系的发展方向是正确的，多层次制度的总体安排是合理的，在总结福利国家的经验教训的基础上，照顾了中国经济发展的总体水平和非均衡发展的现实，取得了巨大的成就。20世纪90年代初，当中国开始探索建立与社会主义市场经济相适应的社会保障体系时，其实践背景是生产力水平低下、城镇化水平极低、城镇就业以国有企业为主、国有企业大面积深度亏损、政府财力捉襟见肘；其理论背景是国内一致批评计划经济时代的平均主义“大锅饭”对效率的损害，国际上新自由主义经济学成为正统、效率至上、小政府主义流行。社会保障制度是一个舶来品，一方面关于其理论研究匮乏，另一方面经济体制改革又急需其作为一个减震器。于是中国对原来的劳动保险制度进行了改革，转向企业和个人缴费、独立于企事业单位的、以社会为风险分散单位的、具有再分配性质的社会保险制度。此后，以社会保险制度为起点，发展为包含社会救助、社会保险和社会福利的多层次社会保障体系，制度覆盖的人群由职工扩展至居民，保障水平也由“低水平”提升至“保基本”，这一发展的路径及发展的水平是符合当时中国社会经济发展状况的。由于发展方向正确，中国社会保障制度才能在短短的20多年里取得巨大成就。一方面是社会保障体系总体发展的巨大成就，另一方面却是一些子制度陷入困境。以学理的分析和实践状态来看，目前遇到的最大难题是1997年全面建立的城镇职工基本养老保险制度，本文将重点分析此制度。本文认为除了客观条件的制约外，在安排各项制度时，理论准备不足也是一个重要因素。

理论上，一方面我们对公平、平等、效率等问题认识不足，简单地将具有再分配性质的社会统筹和个人账户混在一起，不仅产权不清晰，而且个人账户做实的转型成本、利率等问题都无解。城镇职工基本养老保险统账结合制度外溢的问题是1998年城镇职工基本医疗保险制度复制了该制度的结构，也是统账结合。产权边界不清产生种种道德风险，个人账户不能发挥保险的作用。同时基于对“效率”的认识以及谁缴费谁受益的原则，在保障对象上将原劳动保险制度下覆盖的“一老一小”群体排除在外，致使职工家属在长达10余年间处于无保障的状态，直到2010年建立城镇居民基本医疗保险制度才解决问题；另一方面，由于我们对公平理论和社会保险性质理解的不足，以历史唯物主义的世界观看当时的条件，在城乡发展高度不平衡、城镇内部二元就业结构的情况下，试图用同一制度覆盖不同收入、不同就业状态的人口，在城镇职工基本养老保险中赋予了太多的功能和太大的再分配权重，以致该制度在“广覆盖、保基本、可持续”三个目标的平衡中很艰难。

上述问题产生的理论的原因，一方面是我们关于公平的理解有偏差，另一方面是我们对社会保险的功能定位有偏差。本着“认识—实践—再认识—再实践”的原则，本文尝试对公平理论和社会保险定位这两个老话题做一次新的解读，并以此为基础，厘清社会保障体系各主体的责任，使其各尽其力，建成覆盖全民、保障适度、可持续、多层次的与社会主义现代化相适应的社会保障体系。

三、社会保障制度的价值观：社会公平理论

社会公平是社会主义核心价值观在社会保障制度中的体现。党的十八大报告第一次从国家、社会、个人三个层面提出了社会主义核心价值观。党的十九大报告要求我们坚持社会主义核心价值体系。本文认为社会保障制度的价值观是十九大报告中两次提到的“社会公平正义”，它是社会主义核心价值体系的有机组成部分。十九大报告中多次提到“公平、正义”，但在提到关于民生和社会保障制度的发展时，报告精准地使用了“社会公平正义”，这是因为“社会公平正义”的内涵有别于其他领域的公平与正义。十九大报告中的社会发展观是包容的发展观，社会公平的内涵是人人参与、人人尽责、人人享有，三个环节，环环相扣，一个不能少。

我们需要发展和研究分配和再分配领域里关于公平与正义的理论，为初次分配和再分配政策和制度提供理论支持。本文把十九大报告中的“社会公平正义”应该解读为“社会公平”和“社会正义”。

再分配领域中，社会正义价值观是人类对弱者的利他行为的普遍认同。正如经济学家观察到的，在人类经济活动中，进行经济交易时具有自利性，而在处理社会关系时却具有利他性。自利性和利他性是人类本性的两个面，他们在不同的时候表现出来。人类在处理社会关系时具有共同的正义的价值观，正是这种价值观，贯穿在古今的各种民间互济和官方救助制度的发展中。直到现代，政府提供的各种正式的社会救助制度和民间的色彩纷呈的慈善事业，都有着社会正义的核心蕴涵。正是基于社会正义的价值观，政府供给的各种对弱势群体的社会救助制度并不要求受益人尽到相应的义务，社会救助制度的供给是较少有争议的，存在争议的焦点往往是救助的水平和方式。需要强调的是，我们不能将对弱势群体救助仅仅看作是消极的社会制度，在更多的情况下我们可以将其看作是人力资本投资，比如最低生活保障制度、教育救助制度、医疗救助制度等等都是极其重要的人力资本的投资制度。

社会公平对应的是经济公平，细致区别并正确使用这两个概念非常重要，因为使用“公平”概念时，多数情况下人们会省略公平前面的定语，对公共政策产生错误的认识。

经济公平指的是在机会公平和规则公平情况下，个人的贡献与其收入相一致，即收入的公平或者结果的公平。收入平等与经济公平不同，收入平等指的是不同人群收入分配在数量上的一致性。[4]两个人收入相同未必是经济公平的，两个人收入有差异未必是经济不公平的，因为即使机会和规则公平，由于个人的禀赋不同、努力程度不同，收入也会有差异，即所谓收入不平等。人们追求的是收入公平且平等，而事实上更普遍存在的是收入的不公平且不平等，因为市场不提供机会公平和规则公平，通常来说规则是由强势要素制定的。经济公平的意义在于它与配置效率是一致的。从逻辑上说，当个人的收入与其努力一致时，就能产生激励，鼓励多劳多得；人尽其力则产生人力资本的配置效率，经济公平与配置效率具有一致性，或者说经济公平即配置效率，因而不是二选一的问题。中国城镇基本养老保险制度由社会统筹和个人账户组成，社会统筹部分是公共账户，具有再分配功能，在制度运行中出现了许多“搭便车”的问题，这也是其可持续性受到挑战的部分原因，因而有学者主张为了实现“公平”应该将社会统筹部分改造成个人账户，激励参保人“多缴多得”“长缴多得”。其实这里的“公平”的内涵是经济公平即配置效率，但是因为在公平前面省略了“经济”二字，使得经济公平与社会公平产生混淆。首先，社会公平的含义是人与人之间社会关系的平等。社会公平是中国特色社会主义的核心价值观。具体到初次分配领域和再分配领域，社会公平的含义是政府通过各种制度安排提供机会公平、规则公平，并基于一定的价值观，通过再分配制度调节成员间过大的资源或者收入差距，以达成某种程度资源或者收入平等的一种目标或者一种状态；其次，再分配领域的社会公平也应该强调三要素即机会公平、规则公平和收入公平。在社会保障领域，社会公平应该理解为参与权的公平，负担公平，最后才是收入差距的调节，追求不同人群收入差距的缩小，追求一定程度的收入平等，即十九大报告中指出的人人参与、人人尽责、人人享有的社会发展观，三个环节一个也不能少。在社会保障领域中，人们很容易只重视人人平等享有，而忽视参与权的公平，更容易忽视权益与义务的对应关系。如果忽视了人人尽责而一味地强调人人平等享有，不仅损失效率也损失负担公平，社会保障制度一定不可持续。

政府不仅要在再分配领域关注社会公平，而且在初次分配领域中也要关注社会公平。因为市场并不提供机会公平、规则公平，因而也不保证结果公平且平等，所以提供社会公平的责任只能由政府来担当。社会公平是通过一揽子制度来实现的：教育、卫生、就业制度更多提供起点和机会公平，各种规制更多地通过保护弱势要素来提供过程和规则公平，如工资谈判机制、最低工资制度等；税收和转移支付则是对初次分配的结果环节进行调整，达成某种程度的平等进而追求结果的社会公平。社会保障制度只是实现社会公平的工具之一。

经济公平与社会公平的关系是对立统一的。政府提供机会公平和规则公平是经济公平的重要内容，也是经济公平的重要保证。经济公平即效率，它为政府保障社会公平打下了物质基础。从三要素来讲，社会公平不仅是在结果上缩小收入不平等，更包括提供机会公平并维护规则公平，所以经济公平与社会公平是统一的；但是当政府通过税收和转移支付来追求不同人群收入差别缩小、甚至是收入平等时，可能会损害配置效率，此时平等与效率是对立的。所以，政府会在收入平等与配置效率之间须谨慎选择。

以上的分析表明，初次分配的平等状态比通过再分配调节平等的状态更为重要，通过教育、健康中国战略、就业政策等等保证机会公平、规则公平更能保证社会公平且效率损失较小，税收和转移支付制度能够减少收入差别，但收入平等与效率损失的平衡点却很难掌握。

用上述经济公平与社会公平理论来检视社会保障制度，发现社会保障领域许多政策和制度的安排是不切实际，或者不是最优选择的。在理论上是由于既混淆了公平与平等的概念，又忽视了经济公平和社会公平三要素。本文以城镇职工基本养老保险为例来讨论关于公平理论的误解。

由于将公平简单理解为同一和一致性，照顾了形式的公平。在城镇内部明显存在二元就业结构的情况下，我们试图用一个制度覆盖所有就业人口，产生的结果是制度内两个费率即“一体两制”，制度内负担不公平；由于照顾覆盖面，进入制度和退休金领取条件都很低，造成种种道德风险，这是该制度不可能持续的原因之一。尽管如此，目前仍然有数以亿计的劳动者没有参保，其中主要是农民工，这就是参与权不公平。2016年全国农民工总量为28171万人，其中外出农民工为16934万人，但年末参保城镇职工基本养老保险制度的农民工仅为5940万人。*数据来源于《2016 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。城镇职工基本养老制度由社会统筹与个人账户相结合，本意是想通过社会统筹获得公平，通过个人账户获得效率，简单地将社会公平与经济公平捆在一起，这种做法为后续制度发展带来一系列问题，正如前面已描述的。

在2005年，也许政策的真实意图是为了扩大覆盖面增加当期的收入以对应收支不平衡的问题，但能拿出来的旗帜却是“公平”。在“公平”的主张下，进一步扩大覆盖面至灵活就业人员和自雇者。企业职工参加基本养老保险，用人单位缴费工资总额的20%进入社会统筹，个人缴费为自己工资的8%进入个人账户，总费率为28%，而灵活就业人口和自雇者的费率为20%。另外，退休金的计发办法是不体现费率的贡献的，其他条件相同时，参保职工和自雇者、灵活就业人员的退休金是一样多的，两者退休金的平等暗含负担不公平，职工未必都是高收入者，灵活就业人员和自雇者未必都是低收入者。这种负担不平等加上其他门槛条件，诱发种种道德风险，如有人从正式部门退出进入非正式部门、有雇主雇员合谋以个体人员身份参保等。对企业部门而言(不包括机关事业单位)，2006年以单位职工身份参保的总人数为14154万人，以个体身份参保的总人数为2702万人，后者在总人数中占比为16.03%。到2015年以单位职工身份参保的总人数为24779万人，以个体身份参保的总人数为8343万人，后者在总人数中占比达到了25.19%。*数据来源于《2016 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。制度在覆盖面方面的成绩是以牺牲制度的可持续性为代价的。尽管降低了门槛条件，仍然有数以亿计的城镇劳动人口没有参保。一种观点认为我们已实现制度的全覆盖，没有参加职工基本养老保险的人有居民养老保险覆盖，因而不是问题。城镇居民基本养老保险是由政府津贴加个人账户组成的，个人账户的作用忽略不计，政府的津贴也是有限的，从发展的眼光看，现存的制度当下是不满足“人人参与”的，未来的养老金也不满足“保障适度”，所以我们要另辟他途。

四、有效组合才可能达成社会保障制度的多重目标

社会保障制度体系由许多项目或者子制度组成，在中国这一个超级人口大国，即使实现了社会主义现代化，也很难通过单一的项目或单一的子制度完成全民覆盖、适度保障和可持续三项目标，只有确定不同社会保障项目的产品性质、功能以及不同的责任主体和责任边界，有效组合不同的制度，形成一个多层次的制度体系，才有可能同时满足全民覆盖、保障适度、可持续的目标。

党的第十三届四中全会在社会保护的意义上给出了中国社会保障体系的内涵，即社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利以及与市场化的商业保险和其他个人储蓄制度组成。社会救助和社会福利的责任主体是政府，商业保险和个人储蓄的责任主体是私人部门，对于这方面的讨论已基本达成共识，但对社会保险的产品性质、责任主体和责任边界讨论还不充分。

(一)“兜底线”的社会救助制度

在中国社会保障制度体系中，社会救助体系以最低生活保障制度为主，辅之以特定人群的救助制度，是多层次社会保障体系的网底。防止贫困、缓解贫困是政府的责任，不仅是一个社会对于社会公平的认同，也是人类社会天然的社会正义的价值观使然。所以，作为公共产品由政府提供是有高度共识的，有争论的是保障水平和保障对象的确定等问题。

一方面，中国的社会救助体系为6066.7万人(截至2016年底)提供了最低生活保障，这对改善过大的收入分配差距是有帮助的；*数据来源于《2016年社会服务发展统计公报》。另一方面，低保和各类救助制度提供的保障水平既存在城乡不平衡的问题，也存在保障不充分的问题，同时还存在“保障网密而有漏”的问题。社会救助水平的城乡差别是城乡经济发展不平衡的结果。随着十九大报告中提出的第一阶段目标的实现，即“城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小”，到2035年，在社会救助领域有望基本实现“均等化”；保障“网底”有漏洞则是管理的问题，比如许多部门都在提供医疗救助，由于信息不充分，仍有极少居民在需要帮助时不能获得救助，管理层面的问题随着国家治理能力的提高会得到改善；而保障水平不足则与总体经济发展水平有关，是未来的主要矛盾。本文认为，随着经济发展由不平衡走向平衡和现代化的实现，旨在减贫缓贫的社会救助制度的保障水平应该由“最低保障”向“保障适度”的方向发展，贫困线由绝对贫困向相对贫困转变。我们需要研究的是“适度”的度在哪里，这个“度”既可让受益人分享经济和社会发展的成果，又最低程度减少贫困陷阱和损失配置效率。从政府的角度看，财政的可持续性与社会救助的关系又应该是怎样的？高收入国家一般用收入中位数的40%作为贫困的标准，如果我们也用相对贫困标准，那么到21世纪中叶，中国的贫困标准应该是多少？另外，我们如何从绝对贫困线过渡到相对贫困线？这些问题都有待研究。

(二)“活得美”的社会福利制度

在中国多层次社会保障体系中，社会福利处在较高层次，是政府和社会为提高居民生活质量或达成某一社会目标而提供的各类津贴或服务的制度的总称。从筹资的角度来看，政府负有主体责任。在现阶段，福利体系不够完善。以“福利”冠名的儿童福利院、老人福利院等，从保障的对象和水平看还归于社会救助体系，真正满足人民“美好生活需求”的制度供给还非常有限，以至于没有完整的统计数据。我们需要研究的是随着经济和社会的发展，中国特色的社会福利体系的内涵与外延、政府与社会在该领域的责任以及保障适度在该领域的体现等问题。纵观高收入国家，家庭津贴制度是重要的收入调节机制，尤其是子女津贴制度对妇女和儿童均是很好的保护制度，对妇女的生育意愿也有积极正面的影响。中国可能需要逐步引入家庭津贴制度，尤其是子女津贴制度和老年津贴制度，研究这些制度时当与十九大报告中提出的“生育政策”和“人口发展战略”以及“构建养老、孝老、敬老政策体系”综合起来考虑。

(三)“保基本”的社会保险制度

社会保障体系中最重要的制度是社会保险制度，在保障水平方面，它处在“保基本”的层面上。关于社会保险的产品性质、政府与社会保险制度的边界等问题，学界的讨论是不充分的，这一点在公共政策上也表现出来。

社会保险是国家立法强制征收社会保险税(费)，并形成保险基金，当被保人发生相关风险时，制度给以损失补偿或提供收入的风险分散机制。[5]与社会救助比，它强调权利与义务的对应关系；与商业保险比，它有一定的再分配功能。对于社会保险制度的这种认识应该是有共识的。如果是这样，社会保险的产品性质就应该是成员的共有产品或者叫集体产品，而非政府提供的公共产品。[6]在权利与义务上它应该是封闭的，应该是自求收支平衡，即所谓宏观的精算平衡。社会保险的责任主体是参加制度的社会成员自己本人。政府可以通过补贴保费(补入口)帮助国民有能力获得保险，而不应该是兜底保发放(补出口)，如果是兜底保发放的话，社会保险制度就会失去约束，而政府会面临无限风险，政府的风险又会通过增加税收再次转移给全社会，循环往复陷入负螺旋式发展路径，最后使得制度不可持续。

在再分配与分散风险的关系上，它首先是保险然后才是社会保险。在不同的险种中，再分配的权重是不一样的，失业、工伤风险是与就业相关联的风险，失业保险、工伤保险是典型的风险分散机制，没出险的人与出了险的人互济，风险分散的权重较强而再分配的性质较弱；社会医疗保险则不同，它与生命和生存权相联系，它不仅强调风险分散，同样强调平等的保障待遇；

社会养老保险主要的理论依据是生命周期理论，它的第一个功能是平滑个人的终身收入。如果是商业保险，它是长寿风险的分散机制，在社会保险中它被加载了高收入向低收入、男性向女性以及代际再分配等功能。风险分散和再分配功能的平衡点在各国实践中是不同的。美国社会养老保险在再分配方面是一个成功的例子，而纵观各主要高收入国家，由于经济和人口老龄化的压迫，通过参量改革压缩再分配的权重是一个比较明显的倾向。

如果社会保险的性质是共有产品而非公共产品的理论成立的话，我们目前面临的最大问题是政府与社会的责任边界不清，突出的问题集中在城镇职工基本养老保险领域(下面将讨论这一问题)。

从保障水平看，基本养老保险要不要从“保基本”向“保障适度”发展可能需要认真讨论。基本养老保险包括城镇职工基本养老保险和城乡居民养老保险，两个制度的问题各不相同。职工基本养老保险的社会平均工资替代率为40%左右，处在“保基本”的水平，因为缴费基数不实，所以按权利义务计算的话，缴费工资替代率大约为60%～70%，平滑终身收入的作用是明显的。现在的问题是，由于老龄化速度在加快以及制度设计和运行中的问题，制度的收支状况恶化，当期保费收支不平衡，不要说保障水平提高，即使保持现有的水平也有困难，制度的改革迫在眉睫。城乡居民养老保险由政府津贴和个人账户组成，实践上90%以上的参保人按最低一档缴费，即每年100元，可以预见绝大多数人在缴纳15年后终止缴费，即多数人终身积累1500元。个人账户的作用可以忽略不计，至于政府的津贴部分，如果按现行普享的原则，也很难有大幅提高，即使财政有能力提供更高的津贴，其合理性也是存疑的，原因依然是城乡居民未必都是穷人，城镇职工未必都是高收入者，还有就是如果城乡居民养老津贴过高，必然阻碍农民工市民化的进程。制度的设计要站在城镇化战略的高度，要让劳动者在工作的时候尽量为养老金多尽义务。所以如何完善基本养老保险制度，提高保障水平依然是一个难解的题目。

在社会救助、社会福利和社会保险领域，如果我们能够厘清政府和社会的责任边界，做好社会保险精算平衡，使社会的责任归社会，政府就可以投入更多社会救助和家庭津贴，为弱势群体提供保障，使政府的责任归政府；发挥鼓励个人养老储蓄，商业保险、金融市场的作用，使个人的责任归个人。政府、社会、个人共建，我们才有可能在21世纪中叶实现全民覆盖、保障适度和可持续多重目标。

五、权责清晰、权责平衡是社会保障制度长期可持续的保障

十九大报告要求社会保障制度权责清晰，目前社会保障制度不只是权责不清，还有权责不平衡的问题，这些问题影响到制度的运行效率和可持续性。社会保障制度内的权责不平衡和不清晰表现在以下几个方面：

第一，中央和地方的责权不平衡，地方事权大财权小。[7]地方财政财力不足影响了社会保障政策的有效实施。[8]1994年分税制改革，中央和地方各自分配了财权和事权。以1997年全面建立企业职工养老保险作为社会保障制度建立的起点，不断建立新制度，覆盖人口不断增加，最低生活保障制度、新农合、城镇居民医疗保险、城乡居民养老保险等由地方政府筹资或部分筹资，但地方政府却没有相应增加财权，地方政府小马拉大车，不堪重负。[9]

第二，社会保险与一般财政的边界不清晰。社会保障制度包括社会救助、社会保险、社会福利，社会救助及社会福利的责任是政府的，责任的边界是清楚的，但囿于当年的认识水平及中国经济体制改革的背景，当时比较有共识的观点是社会保险是公共产品，[10]政府应该对其收支平衡负责，并在《社会保险法》中规定了政府保发放的责任。社会保险本质是共有产品或者说是集体产品，只有参保成员才能获得相应的给付或者补偿，它本应该是收支精算平衡的，但目前的状态是社会保险在发放阶段与一般财政的边界模糊了。一些地方养老保险、医疗保险需要政府一般财政收入保发放保补偿。近两年在供给侧改革背景下，各险种降低费率，失业保险、生育保险收支也出现缺口，可能支付的压力也会转移给政府

第三，职工基本养老保险内存在两个权责不清晰的问题，[11]第一个问题是养老保险制度承担了“两个转制成本”，混淆了政府与社会的责任边界；第二个问题是社会统筹和个人账户的责任边界不清。基本养老保险是由计划经济下的劳动保险制度转制而来，由计划经济向市场经济过渡，大量国有企业员工由于转制而失去工作，当时许多人通过各种方式进入到新建立的基本养老保险制度，该制度承担了经济体制转型的减震器，这就形成第一个转制成本；原来的劳动保险是代际赡养制度，而基本养老保险则是现收现付加积累账户，这就形成了第二个转制成本。由于当时政府财力有限，没有能力承担这两个转制成本，所以造成了许多的后遗症：在职一代负担重，政策性费率高；个人账户资金用于当期发放，个人账户没能如期积累；政府成为无限的责任人。1998年，财政开始对城镇职工基本养老保险制度进行补贴，当年补贴金额仅24亿元，近20年来，财政补贴额持续高速上涨，到2016年已经达到了6511亿元，2016年的年增长率为38.06%，2016年单年度的财政补贴额占当年全国一般公共预算收入的比例的4.08%。这种状况使得基本养老保险没有收支精算平衡的动机，也使财政的风险放大。个人账户是长期资金，却按一年期银行利率计息，参保人负担了隐形税，个人权益社会化；个人账户基金的发放是基金积累额除以月除数，一个人不幸早逝则账户余额由家庭成员继承，一个人有幸长寿则个人账户资金用完后仍然享受个人账户退休金，资金源自社会统筹。社会和个人的责任边界不清，激励机制也就被破坏了。

上述权责不平衡、不清晰的问题是在特定历史背景下产生的，有其历史的原因和必然性。但是这些问题已经到了必须面对和解决的时候，我们应该做的是：第一，在地方政府与中央政府之间，重新划分财权和事权不宜停留在财力与事权匹配的层面上。中央政府与地方政府重新划分财权和事权，有利于激励地方政府彻底地贯彻党中央关于民生的各项政策。从公共治理的理论和实践看，各国也是倾向于下放财权与事权的，下放财权与事权可能也是我国治理体系和国家治理能力现代化的一部分;第二，政府明确并承担两个转制成本，如果让目前在职一代承担该成本，会使在职一代负担过重，更重要的是政府的定位将仍是“保发放”，并会成为无限的责任人。随着人口老龄化程度的加深，后果不堪设想；第三，明确社会保险是共有产品而非公共产品的性质，建立包括基本养老保险在内的收支长期平衡的机制，即使需要政府的补贴也只能是补入口而非补出口(如居民基本医疗保险即补保费)；第四，分离基本养老保险中个人储蓄的功能，降低费率，鼓励个人养老储蓄。如果能做到这四点，则真正厘清了各主体在社会保障制度中的责任边界：防止贫困、缓解贫困、特殊人群的各种津贴等具有再分配功能的制度责任在政府；各种社会保险以分散成员之间风险为主，辅之以再分配功能，如果再分配功能太强则会出现各种道德风险，损失公平与效率；包括年金、商业保险和其他形式的个人储蓄形成的金融资产，既可加强个人的责任，也可加强制度的弹性。政府的归政府，社会的归社会，个人的归个人，各自尽责，人人尽力，这样才能建成权责边界清晰的多层次、保障适度、可持续的社会保障体系。

[1]习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，2017。

[2][4][5]李珍：《社会保障理论(第三版)》，北京，中国劳动社会保障出版社，2013。

[3][6]李珍、黄万丁：《城镇职工基本养老保险个人账户向何处去》，载《国家行政学院学报》,2016(5)。

[7]付敏杰：《分税制二十年:演进脉络与改革方向》，载《社会学研究》,2016(5)。

[8]陶勇：《省以下政府事权和支出责任划分的问题与改革》，载《公共治理评论》,2016(2)。

[9]王雯：《城乡居民基本养老保险财政补贴机制研究》，载《社会保障研究》,2017 (5)。

[10]杨燕绥：《社会保障:最大项公共品之一》，载《中国劳动保障》,2006(4)。

[11]李珍、黄万丁：《强制性个人账户养老金评价标准及其在中国的应用》，载《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》,2017(6)。

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TheNewEra:TheNewBlueprintfortheDevelopmentofChina'sSocialSecurity

LI Zhen

According to the thought and future development strategy on the new era of socialist Chinese characteristics,the 19th National Congress of the Communist Party of China paints a beautiful blueprint for the social security in China.This paper holds that we should adhere to the world outlook of the dialectical materialism and historical materialism,and recognize the historical position and development direction of China's social security.In theory,we should fully understand the connotation of social fairness as well as the nature of social insurance,and in theory and practice，we also need to clarify the boundaries of government,society and individual's responsibility.Only when everyone participates in,performs their duties and shares in the benefits,it is possible for us to build a sustainable multi-tiered social security system that matches socialist modernization,covers the entire population in both urban and rural areas,with clearly defined rights and responsibilities，and support that hits the right level in the middle of this century.

social fairness,social security,underprivilege,family allowance,moderation guarantee

*本文系国家社会科学基金重点项目“建立公平可持续的老年收入保障体系研究”(项目批准号：15AJL012)成果。