美国贫困家庭临时救助制度研究

宋绪男

(烟台经济技术开发区财政局，山东烟台，264006)

美国贫困家庭临时救助制度研究

宋绪男

(烟台经济技术开发区财政局，山东烟台，264006)

贫困家庭临时救助(TANF)是美国现行的一项重要社会救助制度，其通过一系列的促进计划为有儿童的美国贫困家庭提供基本的帮助。该制度的设计运行有着强调临时性、突出州政府主导性、提供主体多元化等鲜明的特点，对受助家庭和社会经济也产生了深远影响，同时也存在一定的缺陷。TANF制度对我国临时救助制度的借鉴和启示在于：要重视救助制度的设计理念，通过建立信息共享机制实现多个救助项目之间的合作互补，发挥地方政府的主动性，并落实好监督制度。

TANF；临时救助；美国

贫困家庭临时救助(Temporary Assistance for Needy Families，简称TANF)由1996年8月颁布的《个人责任和工作机会协调法案》确定，旨在为有儿童的贫困家庭提供帮助，是美国一项重要的公共救助项目，其实质上是整合了有依赖儿童的家庭援助(AFDC)、贫困家庭的紧急救助(EA)、就业机会和基本技能培训项目(JOBS)中的救助项目而成的一个综合性社会救助制度。我国的临时救助目前实践尚处于探索阶段，2014年颁布的《社会救助暂行办法》中对“临时救助”做出了明确规定，同年国务院印发《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》，除此外国内尚无成熟的制度实践和设计思路，学习和借鉴TANF制度设计和运行中所体现出的特征和经验，将是我国临时救助制度探索的重要举措。

一、TANF制度的基本内容

(一)救助目标

美国的《社会保障法案》401(a)部分对设立TANF的主要目的做出了明确规定，该法指出TANF有4个基本目标：(1)帮助贫困家庭，使儿童能够在家庭中得到照顾；(2)促进就业和婚姻，增强受助家庭的自立性；(3)减少非婚生育现象；(4)建立和维系双亲家庭。[1]由此可见，TANF最基本的目标就在于对贫困儿童及其家庭提供支持和帮助，保证儿童能够健康成长。同时通过该项目的实施，实现促进就业、减少福利依赖、减少非婚生育、支持家庭和婚姻等经济和社会目标，缓解突出的社会问题。

(二)救助项目设计

TANF设计中规定，各州可以根据本州实际需要制定具体的TANF项目来促进四个制度目标的实现，而非单一的执行联邦政府提供的项目，项目对象也由针对贫困家庭(前两个目标)逐步扩展到非贫困家庭(后两个目标)。各州在具体实施TANF项目时，必须向联邦提交一份详细的TANF实施计划，包括对哪些人提供帮助、实施什么项目、如何管理资金、如何促进工作等，获得联邦批准后既可获得TANF的拨款。

一般来讲，TANF救助项目包含以下4类：[2](1)承担的联邦项目。这一类项目主要包括原AFDC中保留下来的项目，还有包含在EA和JOBS中的相关项目；(2)单独的州立项目。各州根据本州的实际情况，围绕TANF的四个主要目标自主设计和实施的一些项目；(3)福利到工作项目。设立一个单独的福利到工作项目，为给接受救助的贫困家庭提供工作支持服务；(4)为保障少数族群接受救助的权利，专门针对印第安人的项目。

(三)救助基金的筹资及使用

在TANF运行中，救助基金的来源渠道既包括了联邦向各州的拨款，也包括各州的配套资金，具体来源主要有以下7类：[3](1)基本家庭救助拨款。是各州用于贫困家庭救助的款项，由联邦基于过去几年中各州在AFDC、EA和JOBS等项目上得到的联邦基金的最高支付额，按照一定的分配规则向各州预拨，每个州都可以获得；(2)补充性拨款。是联邦对于高人口增长率或者在前AFDC项目上人均支出过低的州，提供一部分补充性拨款，补充性拨款并非每个州都可以得到；(3)从福利到工作的拨款。是1997年的《平衡预算法案》所设立的，作为从福利到工作项目的专项配套拨款；(4)奖励基金。联邦对于TANF运行绩效评估表现良好的州会提供一定的奖励基金，例如向非婚生育率下降最多且堕胎率也在下降的州(或地区)发放奖励；(5)意外基金。联邦对于那些正遭受高失业率，或者失业率急剧上升，或者食品券发放数量增多的州发放意外基金；(6)各州的努力维持资金，即州配套资金。按照TANF规定，各州必须将本州用于贫困家庭救助的基金维持在历史最高水平的75%以上，如果联邦的拨款额达不到这一比例要求，各州财政需要补齐差额；(7)贷款基金。各州可以获得最长期限为3年计息贷款，贷款的利息按照联邦政府持有的有价证券的当期平均投资收益率来计算。

TANF基金的使用主要用于以下4个方面：[4](1)直接支付，即直接用于与实现四个制度目标相关的项目，例如对受助者的收入补助、儿童看护、教育和就业培训补助等；(2)转移支付，各州可以从TANF基金向儿童照顾和发展分类拨款(CCDBS)以及社会服务分类拨款(SSBG)转移一定额度的资金，但不能超过基金总额的30%；(3)管理成本支出，除出现为增强监督和监控而在信息化方面的投入以外，这部分支出不能超过总额的15%；(4)结余的基金，可以滚存到下一年度。此外，TANF还明确规定了禁止使用基金的情况，比如严禁资助建造和购买房屋、填补其他联邦项目的资金缺口等。

(四)救助制度执行中的惩戒机制

有鉴于社会救助制度中存在的道德风险，TANF也做出了相应的惩罚规定，以避免临时救助行为在执行过程中背离了制度设计的初衷。TANF会对达不到相关要求的州和家庭惩罚，比如不能达到要求的MOE水平、不能达到最低的工作参与率、不能按时偿还贷款、不能遵守儿童强制抚养规定、违规使用资金等等。[5]惩戒的对象主要是各州和家庭：对各州的处罚，主要以罚款的形式进行，但每个季度的罚款总额不能超过当年基本拨款数额的25%，如果上一季度的罚款没有完成，则要结转到下一季度。对于有些处罚，如果各州能够提出合理的理由，或者是实施补救性措施，可以获得减少或者免除；对于家庭的制裁，主要体现在部分受助家庭中的成年人存在不遵守工作规则的行为，各州制裁的方式有很大的灵活自由度，一般会通过改变工作活动认定、削减救助津贴、取消家庭福利资格等方式进行。

二、TANF制度设计及运行中的特征分析

(一)“临时性”特征显著

为避免出现长期福利依赖的现象，TANF在制度设计的初期就极力强调救助的临时性，不向贫困家庭提供长期性或者永久性的项目，突出的表现在TANF对受助家庭领取福利津贴的时间限制进行了明确规定。联邦政府规定接受救助的家庭成年人在一生之中累计的受助时间不能超过60个月，各州在联邦规定的总体期限下，根据本州的实际情况调整救助时限，确立了TANF在运行中具备了自动退出机制。例如，当一个受助家庭中出现了有成年人接受救助的时间达到本州规定的时间限制的话，该家庭则会终生失去联邦资助的TANF救助资格。

(二)突出地方州政府的主导地位

在TANF运行中，地方政府在贫困家庭临时救助中的权力和责任变得尤为重要，各州政府在遵守联邦规则的前提下，可以根据本州的实际情况管理运营本州的TANF项目，具有更大更多的灵活性和自主性，主导地位突出表现在：(1)在项目设置上，围绕TANF项目目标的实现，各州可以选择加入联邦组织的相关项目，也可以根据实际需要设置新的州立项目；(2)在基金的使用上，各州在联邦控制的范围内下，可以根据自身的实际情况来合理使用救助基金，自主决定具体的发放范围、形式以及津贴水平；(3)对于福利资格，各州有权决定哪些人有资格，那些人不具备资格，对于获得救助的身份资格、收入条件、资产条件等，都可以自主决定；[6](4)在工作活动的认定、机构的选择、制裁违犯行为等方面，各州也有较大的自主权。

(三)强调受助者的社会责任

TANF在运行过程中十分强调“工作优先”的取向，督促受助者参与承担社会责任的行为。TANF采取多种措施刺激有工作能力的成年受助者参加工作，并规定了非常严苛的工作要求：一是对各州的最低工作参与率做出要求，规定各州在接受救助的成年人中，参加工作活动的人员必须要达到一定的比例；二是对受助家庭做出严格的工作要求，例如要求受助家庭中的成年人在接受帮助的24个月甚至更短的时间内，必须要参与一定时数的、被其所在州认可的工作活动。

如果各州受助者不能达到规定的工作参与率要求，联邦则会授权各州通过对其削减福利甚至取消资格的方式进行制裁。相反的，受助家庭如果实现了就业，则会获得政府较为丰厚的优惠和奖励，比如在计算家庭收入时将部分就业收入免除。

(四)提供主体的多元化

TANF中的各级政府并非提供救助服务的唯一主体，其“慈善选择”条款中授权各州同慈善组织、宗教组织和私人机构等组织签订合同，委托这些机构管理和提供TANF服务。各州可以向福利接受者提供这些机构的资质、凭证和其他可赎回的支付形式，由这些机构向福利接受者提供服务。其中，任何一个提供福利的签约宗教机构都必须保持相对于政府部门的独立性，并不能因为宗教信仰的原因歧视申请者。如果被救助者的宗教信仰与某个选定组织的教义有冲突，政府还应向他们提供其他备选机构。[7]

(五)与其他救助制度合作互助

TANF制度在运行时与社会救助体系中其他多个项目交叉互动，主要包括医疗救助、食品救助、劳动所得信用等。在医疗救助方面，部分受助家庭因就业实现增收而超过TANF收入限制的，仍可以享受12个月的过渡性医疗救助，但受助家庭若是因违反工作规则而失去TANF资格，受助家庭中成年人的医疗救助资格将会随之被取消；在食品救助方面，受助家庭的TANF津贴和该家庭享受的食品券资格也是紧密相连的，而因违反TANF规则而丧失TANF资格的接受者，相应的也会减少甚至失去食品券资格；在劳动所得信用方面，各州有权决定是否将劳动所得信用计入贫困家庭的收入之中，大部分的州会将获得劳动收入的前两个月的收入免于计算，还有的州始终都免于计算，这都将直接影响着受助家庭的总收入问题。

三、TANF在提升社会经济效益中存在的不足

(一)降低了社会福利实际支出

按照TANF制度设计，除了少量的补充性拨款和奖励基金外，联邦只向各州提供一个固定数额的拨款，各州在制度运行中增加的投入不会得到联邦的支援，这就限制了各州增加福利支出的积极性，即便联邦规定了各州的MOE，各州在实际运行中上也会选择将本州的福利支出维持在一个较低的水平。在TANF之下，福利开支的减少不是来自管理效率的提高，而是来自救助水平的降低。例如：从总体支出上来看，TANF建立以来福利支出额基本上维持不变，但因为通货膨胀的原因，福利支出的实际价值在不断降低，同1997年相比，TANF拨款的实际价值从165亿美元降到了112亿美元，下降了32.3%；[8]从受助家庭层面来看，一个没有收入的3口之家可以领取的最大津贴，从1996年的367美元，提高到2012年的427美元，但是实际价值也在不断下降的。与此同时，这一津贴水平占美国贫困线的比例，从1996年的34.9%下降到2012年的26.8%。[9]

(二)削减了社会救助规模

相较于AFDC时期，TANF项目在实施过程中受助家庭数量大幅减少，对于福利规模的削减效果明显，到2014年年底，只有大约170万家庭(420万人口)接受救助，接受TANF救助的家庭数量只有不到峰值时的一半。[10]但这种对于社会福利的削减，除制度本身的改良设计以外，更多的应归咎于TANF对于受助资格条件、受助时间及受助者近乎苛刻的要求。因此带来的负面效果也是显而易见的：一方面，削减社会救助规模是通过把有资格接受救助的人群排除在福利之外实现的；另一方面，相当部分人员退出福利救助范围并非因为家庭实现了增收，而是面对严苛的退出条件而不得不做出的行为。单从此角度看，TANF在改善贫困人口生活状况方面并没有取得良好的效果。

(三)对受助家庭产生负面效应

由于在家庭资格准入、参与社会责任、惩罚制裁方面有严格规定，TANF项目对受助者家庭的限制一定程度上也产生了负面影响。在实施多种支持和维系家庭计划的同时，受助家庭中的成年人为了保留受助资格不得不遵守各式各样的行为规范。另外在贯彻“工作优先”的理念时，受助家庭中有劳动能力的成年人必须要参与一定时数的某种工作活动，才能保持受助资格，相对于TANF规则对于工作的激励，受助家庭中成年人的自由受到的限制更大一些，其劳动积极性和主动性均有不同程度的损害。

四、TANF对我国临时救助制度的借鉴和启示

(一)明确制度设计的理念，突出制度特色

任何一项制度的出台，都要首先明确制度设计基于什么样的理念，拟促进何种社会目标的实现，具体政策的实施都要围绕政策目标的实现，才能保证制度运行的稳定性和政策执行的有效性。TANF主要目标就在于通过增强对贫困家庭的支持，以实现对儿童的照顾，联邦和各州政府围绕“建立和维系双亲家庭”这一载体，制定了切实可行的项目方案，并通过组织实施包括要求单亲家长建立婚姻关系、实施健康婚姻计划、开展专业教育和培训等在内的各类计划，推动制度的运转执行。在我国临时救助制度设计的过程中，也应该要明确为什么要实施、接受救助的资格条件是什么、政策设计拟达到什么样的社会目标、受助者需要完成哪些行为等，力求通过救助政策的实行，起到积极的社会效果。

另外，TANF在运行中体现出的“临时性”“工作优先”导向等特征，也启发我们在临时救助制度的设计上，可以借鉴国际上普遍推行的工作福利政策， 引入激励机制，改被动救助为积极救助，通过增强贫困者的就业能力来帮助受助对象退出救助体系，从一种消极的社会救助过渡到相对积极的促进个人发展的方向，从根本上改善社会贫困状况。

(二)建立信息共享制度，实现救助项目之间的独立互补

通常情况下，各国政府均建立多个不同类型的社会救助项目，通过扩大社会救助覆盖范围的方式来实现社会救助的实际效益，不同的社会救助项目之间应该是高度分割的，不同的制度本身也应该是完全独立的，以不同的准入资格确定不同的覆盖的人群，最终形成多重受益互补性，构建完善的救助体系。

我国临时救助制度在设计与建立上也不可避免的要同其他社会救助有交叉，较为显著的就是最低生活保障制度、医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助等项目，这些救助项目的提供者涉及民政、卫生、教育、城建等各类部门。如何有效分享信息，确保制度的独立互补，是制度设计是需要考虑的重要内容，例如：在制度准入上，建立不同机构信息共享的经济状况核对机制，提高审核甄别能力；在制度覆盖上，分清哪些救助项目是可以叠加的，哪些救助项目是需要分别提供的，尤其避免出现社会救助资源聚集到某一群体，进而使得受助对象生活明显优于非受助对象的情况；在制度监督上，仿照TANF建立各项救助项目互助的监督和惩戒机制，实现一个制度违规，多个制度惩戒的有效监督。

(三)加快救助主体的多元化建设

政府在社会救助中起主导作用，并不意味着政府就是社会救助的唯一主体。TANF制度允许各州政府委托慈善组织、宗教机构和私人机构管理和提供TANF服务，实践证明这种政府购买救助服务的形式在管理和运行过程中具有更高的效率。我国在设计临时救助制度时，在明确政府是责任主体的前提下，也应该发挥社会多元主体的活力，例如，引导大中型企业、慈善组织等非营利性组织设立公益基金，激发社会服务机构和志愿者的积极作用；部分救助项目交由营利性机构负责，如政府购买保险公司服务，受助对象具体的业务受理、审核审批、物资发放、服务提供等完全由保险公司负责，也能最大限度的利用营利性机构的现有资源。

(四)做好事权与财权的划分，发挥地方政府的积极主动性

对于一个地域广阔、人口众多的国家来说，任何一项公共政策的有效运转，都依赖于中央政府和地方政府的良好分工和合作。美国的TANF由联邦政府制定统一的规则，各州政府根据自身的实际来灵活实施，在运行过程中建立了一种联邦和各州政府之间良好的合伙关系。相对于美国，我国不同省份甚至同一省份不同地区之间经济发展状况、贫困发生状况、社会观念差异更为突出，中央和省级政府只需统筹好不同地区之间的财力分配，而将临时救助制度的自主权完全下放给省级以下的地方政府。在《社会救助暂行办法》这一行政法规的指导下，地方政府运用自身的立法权出台符合切合实际的临时救助办法，对临时救助的具体项目、准入和退出条件、基金筹集、制度监督等关键问题做出精细化规定，独立自主地开展社会救助工作。

(五)加强数据报送，落实监管制度

各地方政府在执行临时救助项目的同时，应建立详细而严格的数据报告体系，按月或季度如实上报接受本地临时救助项目运行和受助家庭的多项数据：项目运行情况数据应包括独立运行的项目类型、资金来源、委托运营的方式、收支平衡状况、社会效益等；受助家庭的数据应包括：受助家庭数量、收入状况、教育状况、婚姻状况、就业状况等。中央和省级政府主要负责救助资金使用情况的监督、检查、考核等，确保资金合理使用，并设定科学的绩效考评及奖惩措施，确保救助制度运行的社会效益。

[1][3][8][10]Gene Falk."The Temporary Assistance for Needy Families(TANF)Block Grant:Responses to Frequently Asked Questions",Congressional Research Service,2015-07-09.

[2][4]Gene Fal."The Temporary Assistance for Needy Families(TANF)Block Grant:A Primer on TANF Financing and Federal Requirements",Congressional Research Service(RL32748),2012-11-06.

[5][7]The U.S.Government Publishing Office."TEMPORARY ASSISTANCE FOR NEEDY FAMILIES",http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/GPO-CPRT-106WPRT61710/pdf/GPO-CPRT-106WPRT61710-2-7.pdf,2015-11-15.

[6]Robert A.Moffitt."Means-Tested Programs in the United States",The Temporary Assistance for Needy Families Program,Prepared for the NBER Conference May 11-12,2000,Cambridge,Mass.

[9]Temporary Assistance for Needy Families(TANF):Eligibility and Benefit Amounts in State TANF Cash Assistance Programs,http://greenbook.waysandmeans.house.gov/sites/greenbook.waysandmeans.house.gov/files/R43634_gb.pdf,2015-11-25.

(责任编辑：H)

StudyontheTemporaryAssistanceSystemforPoorFamiliesintheU.S.

SONG Xunan

Temporary assistance for needy families(TANF)is an important social assistance system in U.S.A that provide basic helps for the poor families with children with a series of programmes.The design of the system running has distinct characteristics,like being temporary,highlighting the dominant position of the government,and keeping the diversification of providers.This system made a profound impact on lots of families and social economy,also some defects.The reference and enlightenment to the temporary relief system in China are important.So,we should attach great importance to the design concept of assistance system,realize the cooperation between multiple programs through the way of information sharing,use of the local government's initiative,and implement the supervision system.

TANF，temporary relief system，the United States