低保瞄准的精准化与农村低保治理转型*——基于鄂东W村的实地调研

安永军

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074)

低保瞄准的精准化与农村低保治理转型*
——基于鄂东W村的实地调研

安永军

(华中科技大学中国乡村治理研究中心，湖北武汉，430074)

低保对象的瞄准是决定低保制度反贫困效果的关键一环，而社区评议和家计调查是低保瞄准的两种主要机制。本文通过对鄂东W村的实地调研，发现社区评议机制在实践中面临着严重的瞄准困境：一是管理粗放导致分配不公，二是监督薄弱导致瞄准偏离。在此情况下，地方政府引入了家计调查机制，具体做法是引入“虚拟收入”的计算方法和大数据核查，大大提升了低保瞄准的精准化程度。从社区评议向家计调查的转变反映了低保治理从低成本的模糊治理向高成本的精准治理的转型，其深层动力在于国家治理向规范化方向的转型。

低保；瞄准机制；社区评议；家计调查；转型

自国务院2007年在全国建立农村低保制度以来，经过近10年的快速发展，低保制度不断走向完善和成熟。具体表现在：保障人数不断扩展，从2007年的3566.3万人增长到2015年的4903.6万人，增长37%；保障水平不断提升，年人均补助标准从2007年的840元增长到了2016年的1766.5元，增长了110%；*数据来自民政部发布的2007年、2015年《社会服务发展统计公报》。保障制度建设不断规范，先后建立了民主评议制度、公开公示制度等配套制度，制度化水平显著提升。尽管如此，在实践层面，农村低保制度仍然存在诸多问题，集中表现在低保的瞄准困境上。

低保制度是最低生活保障制度的简称，其保障对象是“家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民”。也即是说，低保是在社会资源有限的情况下，对贫困人口的一种底线保障，以维持其基本生活。[1]为此，首先需要将贫困人口从所有人口中间筛选出来，这是决定低保制度反贫困效果的关键一环。[2]按照制度设计，低保主要根据收入水平确定保障对象，所有收入低于最低生活保障线的家庭均是其保障对象，但是农民的收入具有不规则性和不稳定性，如果以收入核查的方式来筛选低保对象，必然会面临巨大的行政成本。正如徐月宾和张秀兰所指出的，我国之所以选择收入测量的选择性救助制度，是因为政府和大众希望将有限的公共资金能够完全用于符合条件的贫困户，从而提高资金使用效率。如果用于测量家庭收入的行政成本大于所节省的救助资金，家计调查将是一件得不偿失的事情。[3]

在家计调查不可行的情况下，农村低保制度实际上是通过社区评议的方式筛选保障对象。但是，社区评议赋予了村庄共同体过大的自由裁量权力，难以保证筛选结果的公正准确。魏程琳发现低保制度在地方社会的权力与关系网络中运作，并产生了“关系保”“维稳保”等违规形态，权力性关系和维稳体制导致低保制度发生体制性异化；[4]刘燕舞发现低保制度成为村组干部的治理手段与治理资源，丧失了其救助功能；[5]刘磊指出在家庭结构变动的情况下，低保承担了赡养职能，变成了“养老保”。[6]

低保对象的筛选是一项世界级难题，无论是家计调查机制还是社区评议机制各有其优劣，不能从绝对意义上对其进行评价。实际上，农村低保对象的筛选方式并不是固定不变的，而是在不断发展完善的。社区评议机制虽然有其合理性的一面，但同时也会导致大量的偏离行为，其瞄准效果并不理想；在能够解决成本问题的前提下，家计调查机制的瞄准效果要更加精准。本文将以在鄂东W村的实地调研为基础，详细论述社区评议机制面临的困境以及家计调查机制对其的替代，并分析这一转型过程的深层动力。需要强调的是，社区评议和家计调查并不是决然对立的，而是可以相互综合。本文为了论述方便，将两者视为两种不同的瞄准机制：社区评议机制是指社区评议起主要作用，家计调查起辅助作用；家计调查机制指家计调查起主要作用，社区评议起辅助作用。

本文所使用的材料来自笔者2016年11月在鄂东W村为期半个月的驻点调研，本次调研主要以定性访谈的方式收集资料，在对全村整体状况进行了解的基础上重点调研了低保实践状况，重点访谈了村干部、小组长、低保户、乡镇民政办等对象。

一、社区评议机制的瞄准困境

社区评议机制是国家在自身能力不足、无法直接进行收入核算的情况下所采取的一种替代性的低保瞄准方式，其优势在于能够有效利用熟人社会内部信息对称的优势降低瞄准成本。[7]但是，社区评议机制也面临着很大局限，具体表现在指标管理过于粗放和分配过程监督薄弱两个方面，导致其在实践中面临着突出的瞄准困境。

(一)管理粗放导致分配不公

社区评议下国家主要通过指标管理的方式从外部对低保分配进行控制，但这种控制方式过于粗放难以适应低保精细化管理的要求。按照政策要求，低保需要做到“应保尽保”和“动态调整”，但是由于低保的分配过程由社区掌握，国家不直接介入，因而国家也无法准确掌握低保应当覆盖的范围。因此，低保指标的数量实际上是由社区控制的。在村庄内部，一般而言，村民有共识的绝对贫困户数量是确定的，低保分配给这些人群绝大多数人都不会有意见，但是由于低保的含金量越来越高，村庄作为一个共同体会最大程度地套取国家资源。为此，国家必须从外部对低保指标进行总量控制，但国家也很难精确掌握绝对贫困户的数量，只能通过对各地贫困发生率的粗放估计来确定低保指标的数量，而这种估计往往与实际相差甚远。从实际来看，国家对绝对贫困人口的估计面往往过大，因此出现指标溢出的情况。以W村为例，该村的柑橘产业非常发达，农民人均纯收入也很高，人均年收入低于3000元的最低生活保障线的农户比例极小，不超过3%。然而在2015年该村共有低保户107户，占总户数918户的11.6%，远远超出了保障范围。

在指标溢出的情况下，低保指标的分配成了村庄治理中的一大难题。在W村，村民们对于家庭绝对贫困的农户吃低保一般不会有意见，而低保指标数量远远超出了绝对贫困户的数量，溢出到了相对贫困户的范围。为了公平分配，村干部只能采取“矮子里面选将军”的办法，也就是根据贫困情况往上倒排。但是，相对贫困户之间的家庭情况差别较小，即使采取倒排的方法也很难得到普遍认可，因此低保分配的争议性也比较大，虽然从程序上可以做到民主分配，但是分配的结果并不能得到普遍认可。这种情况下，虽然低保分配以“利益均沾”的公平逻辑为导向却仍然很难做到公平，在村民中间激起了很大的怨气。

(二)监督薄弱导致瞄准偏离

在社区评议的情况下，国家虽然提出了低保评选的一些指导性方针，但是具体的评选标准却很模糊，很大程度上由社区内部自由裁量，因此，低保评选的实际权力主要集中在社区手中，国家很难确保社区评议的结果与其指导要求相一致。具体表现在两个方面：一是村干部的权力过大，缺少监督。村庄内部的低保分配过程由村干部主导，村干部起主要决定作用，而村干部可能会基于人情关系或者治理的便利性而将低保分配给非贫困人口。为了解决此一问题，国家试图引入村庄内部监督来制约村干部的权力，比如W村所在的Z县就要求低保评议必须经过2/3以上村民代表同意，但是否遵从程序仍然由村干部主导，上级政府也无法有效监督；二是村庄内部在低保分配上形成的地方性规范背离低保的政策目标。贫困是一个内涵非常丰富的概念，可以从不同的角度进行定义，低保制度主要是从收入角度对其进行定义，但村民的定义标准则往往是基于地方性规范，实际的低保分配往往是以地方性规范为标准，难以保证其满足国家的指导要求。

由于上述原因，低保的分配结果往往与低保制度所规定的瞄准要求相偏离。在W村，低保对象的偏离主要体现在为了维稳所出现的“维稳保”，以及由于子女不孝所出现的“养老保”。

案例一：JXS,今年80岁，是W村老上访户，有3个儿子2个女儿，家里经济条件并不符合低保评选标准。JXS全家本已经移民江西，但JXS又独自一人返回村里居住并继续上访，村里为了稳定其情绪，让其吃了低保。

案例二：HYC，60岁，老伴还在，一儿一女均在外打工，儿子未婚，很少回来。HYC是二级残废，没有劳动能力，家里柑橘树的毛收入1万元/年。HYC的儿子和女儿虽然在外打工，但是很少回家，也很少给老人钱，家里的柑橘收入在村里也属于下层。村干部和村民代表觉得老两口比较可怜，在低保评选时让其吃了低保。后来，在低保政策严格之后，HYC由于不符合收入标准被取消低保。

除了目标对象偏离之外，低保的保障单位也发生了偏离，即低保本来是以户为单位进行保障，但实际上却是以人为单位进行保障。由于指标太多，难以分配，为了减少低保分配中的异议，W村本着“利益均沾”的原则尽可能让申请的农户都吃上低保，因而将以户为单位拆解成以人为单位。为了表面上满足上级按户施保的政策要求，W村将若干户村民“合户”为一户村民来领取低保金。

二、家计调查机制的建立与低保瞄准的精准化

社区评议机制在实践中面临着瞄准困境，使得低保制度难以发挥其“底线救助”的制度功能。在此情况下，建立家计调查机制就成了可行的发展方向，这也是多数学者所强调的低保制度的发展方向。[8][9]但是家计调查面临着行政成本的约束，怎么在政府可承受的前提下建立起家计调查机制就成为一个现实问题。W村所在的Z县为了矫正低保瞄准偏离的状况，建立了家计调查机制，但同时又尽可能节约了行政成本。那么，Z县是怎么做到这一点的呢？家计调查的实践效果又如何呢？

Research on Physical Model of Introducing Desulphurization Wastewater into Self-balanced Slag Water System JIA Bin,ZHOU Qian(106)

(一)家计调查机制的建立

农民的收入具有不规则性和不稳定性，如果完全按照其实际收入状况进行家计调查几乎是不可能的，为此必须采取一定的折中办法。Z县所采取的是引入“虚拟收入”的计算方法，一是节约了行政成本，二是又最大程度地接近农民的真实收入。此外，家计调查难以保证农民提供真实信息，如果没有必要的信息监督手段，很难获取到关于农户家计的真实信息。如此一来，家计调查也难以保证低保瞄准的准确性，为了解决这一问题，Z县所采取的办法是引入大数据核查加强自上而下的信息监督。下面就虚拟收入计算方法和大数据核查进行详细论述。

1.“虚拟收入”计算方法

2015年Z县制定出台了具体的收入核算办法，将收入核算的标准进一步量化。具体而言，农民的收入主要分为务农和务工收入两大块：务农收入的计算是给当地的主要农作物制定一个利润区间，再由村干部根据其种植面积来计算其农业收入；而务工收入则按照务工地的最低工资标准计算，务工时间也按照长期务工或短期务工规定相应的月数，这样务工收入也很容易计算出来。而其他收入比如政策性转移收入政府可以直接查询，老人的赡养收入则按照每个子女800元的赡养费计算。*若申请人报告的数据高于800元则按照申请人报告的数据计算，若低于800元则按800元计算。务工收入的计算也与此类似。之所以称其为“虚拟收入”，是因为其计算的不是农民的真实收入，而是根据农民的就业情况等信息估算出来的大概收入，与其真实收入之间存在一定的误差。为了尽可能减少与真实收入的误差，政府在操作过程中要求坚持“宜粗不宜细，从低不从高”的原则。从政策执行结果来看，一般在虚拟收入的算法下，农户的收入大部分都是被低估了，很少出现高估的情况。

2.大数据核查

按照政策规定，收入低于当地最低生活保障线，但是家庭财产状况不符合政策要求的家庭也不允许享受低保，为了更进一步的掌握农户的家庭财产状况， Z县引入了大数据核查。为了使大数据核查更有针对性，Z县相应的出台了不准享受低保的14种情况，简称为“14不准”政策。“14不准”政策规定了申请对象不能领取商业保险、不能拥有小轿车、不能拥有经营性产业、不能拥有商品房等具体要求，并据此通过大数据核查对其进行审核。大数据核查由纪委部门进行，核查出问题的基层组织需要进行解释说明，否则就要追究责任。信息技术的引入增强了国家信息能力，很大程度上克服了信息不对称的难题，加强了自上而下的监督力度。

(二)家计调查机制的实践效果

建立家计调查机制以后，村级组织严格根据政策标准筛选低保对象，凡是不符合标准的一概不纳入低保，从而真正做到了应保尽保。在应保尽保的情况下，低保数量得以大幅减少，不再出现保障范围过宽的问题。W村所在的G镇2016年1月共有农村低保2931户，3968人。而在政策严格之后，2016年10月全镇现有低保户1773户，2545人，比2016年1月低保人数减少了36%。在收入核查的基础上，低保政策得以对低保户以户为单位进行补差补偿，并根据收入变化的情况对低保户进行调整，从而满足上级政府“按户施保、动态调整”的政策要求。

此外，建立家计调查机制以后，低保分配得到了村民和村干部的一致认可。对于村民来讲，由于低保名额大幅度减少，在收入核算的基础上其覆盖的基本上是村庄内部的绝对贫困人口，也是村民共识度最高、异议最小的贫困户，因而，村民的认可度较高；对于村干部来说，政策严格执行之后，低保评选的共识度高，结果较为公正，村民的异议很少，这就减少了在低保分配上的治理负担，因而也非常支持家计调查机制的实施。*“虚拟收入”的计算方式很多地方已经采用，只是具体计算方式不同而已，在实践中也面临一些问题，比如可能会因为收入核查不准造成“漏保”问题。本文只是从相对意义上强调其对于低保瞄准效果的提升。

三、农村低保治理转型及其动力

表面上看，低保制度所发生的只是其瞄准机制从社区评议向家计调查的转变，在此过程中，低保的瞄准效果也进一步地精准化。实际上，两种不同的低保瞄准机制也代表了两种不同的低保治理方式，反映了国家在对乡村社会进行治理时所面临的约束条件，以及国家面对约束条件所采取的应对之策。笔者将社区评议和家计调查这两种低保瞄准机制分别概括为模糊治理和精准行政，从模糊治理向精准行政的转型其深层动力在于国家治理向规范化方向的转型。

(一)从模糊治理到精准治理：低保治理的转型

农村低保制度是一项选择性的社会救助制度，按照其制度设计，应该根据收入核算对贫困人口进行筛选，并根据收入核算的结果对低保对象按户进行补差补偿。因此，严格来说，低保是一件政策执行的行政工作。而实际上，目前主要采取社区评议的方式来进行瞄准。在这种情况下，虽然低保政策规定了按照收入进行筛选，但是由于缺少确定的操作方法，政策内容实际上相当模糊。按照公共政策理论，政策内容越模糊，其执行偏离的可能性也越大。[10]因此，社区评议机制是一种模糊治理方式，其优点在于能够节约行政成本，缺点在于政策执行的精准程度较差。而家计调查机制则规定了收入计算的具体方法，同时考虑到实际情况的复杂性，用“虚拟收入”替代了实际收入的计算，节省了行政成本，当然，这里的节省是相对于完全根据实际收入计算而言的，相对于社区评议机制，其行政成本仍然增加了。但是，在行政成本增加的同时，家计调查机制也能够实现低保瞄准的精准化，从政策执行的角度来看，政策执行的精准程度提升了。可见，精准是需要成本的。综上，可以以行政成本和精准程度作为两个变量来定位分别以社区评议和家计调查为代表的两种不同低保治理方式，也可以进一步上升为政策执行方式，前者是低成本的模糊治理方式，后者是高成本的精准治理方式。

两种治理方式所面对的约束条件是转型中的乡土社会：一方面，乡土社会仍然延存着很多传统因素，使得其具有很大的地方性；另一方面，现代性的因素的不断渗入，使乡土社会与外界的关系越来越紧密，并且与外部世界越来越同质化。在这个前提下，国家治理为了适应乡土社会的地方性，就需要赋予基层治理组织较大的自由裁量权，以节约其行政的成本，但同时，现代性因素的渗透也使得更加精准的治理方式切实可行，虽然精准会增加成本，但是在国家的可承受范围之内。具体到低保制度上来看，虚拟收入的计算方式之所以可行，主要得益于市场经济的发展使无论是务农收入还是务工收入都变成可计算的，能够根据一般性的价格机制进行较为精确的估算，从而使得低保政策能够与乡土社会的社会基础相适应。也正是从这个意义上说，低保治理从模糊治理向精准治理的转型是具有一般性意义的，代表了农村低保治理转型的趋势。

(二)低保治理转型的动力

自2004年提出科学发展观之后，中央政府逐渐将社会建设纳入施政重心中，突破了以往以经济建设为中心的单向发展思路。而农村社会保障制度也正是在此背景下全面建立并不断完善的，可以视为国家重新进入改革开放以来逐渐退出的社会领域。[11]国家虽然重新承担起了对于农民的社会保障义务，但是国家进入社会领域的方式发生了变化：社会保障的主体已经从国家的代理人——单位或者村级组织，变成了专业化的行政机构；社会保障的方式也从地方化很强的“土政策”转变成了更加专业化、科学化、一般化的公共政策；社会保障的经费来源也从地方或单位自筹转变成了政府财政负担。在此情形下，专业化、科学化、普遍化的公共政策成了政府与农民对接的主要方式。上述转变也体现在低保制度上，低保制度是由原来的农村特困户救助制度发展整合而来，其制度化、专业化和规范化的程度都远远高于后者，体现了国家治理朝着更加一般性方向发展的趋向。

但是，低保制度一般化的政策设计在面对乡土社会的地方性时，却由于国家能力的不足而面临着执行困境，因此才会出现比较严重的瞄准困境。而国家为了扭转政策偏离的情况，只能采取措施进一步提升国家能力。Z县引入家计调查机制并不是Z县自身的制度创新，而是在全省的统一要求下根据地方实际情况所采取的动作，其根本动力还是来自省级政府的压力。[12]周雪光指出政策一统性与执行灵活性是国家治理中的一对基本矛盾，[13]从模糊治理向精准治理的转型也可以理解为从国家治理从灵活性向一统性移动的过程，国家通过“硬化”政策执行的过程提高了国家治理的规范化程度，从而使政策执行与政策设计相互吻合。

四、结语与讨论

作为一项选择性的社会政策，贫困人口的瞄准问题一直是困扰低保政策实施的核心问题，而乡土社会的不规则性进一步加剧了低保政策的瞄准困境。在实践中，低保政策主要通过两种机制来进行瞄准，一是家计调查机制，二是社区评议机制。在大部分中西部地区，由于国家治理能力尚不完善、乡村社会基础尚不规则，因此主要采用的是社区评议机制来进行瞄准。本文通过对鄂东W村低保实践状况的实地调研，发现社区评议机制虽然不乏合理性的因素，却难以满足低保制度精准化的管理要求，在实践中面临着严重的瞄准困境，具体表现在两个方面：一是管理粗放导致分配不公，二是监督薄弱导致瞄准偏离。在此情况下，地方政府引入了家计调查机制来矫正低保瞄准偏离的状况，具体做法是引入“虚拟收入”的计算方法和大数据核查。从实践效果来看，家计调查机制虽然增加了行政成本，但是也提升了低保瞄准的精准化程度。从社区评议向家计调查的转变反映了低保治理方式从低成本的模糊治理向高成本的精准治理的转变，说明国家在行政成本与精准程度这两个相互矛盾的变量之间的权衡越来越倾向于精准程度。低保治理转型的深层动力在于国家治理向规范化方向的转型。

当前大部分中西部地区的农村低保都采用社区评议机制进行瞄准，对于社区评议机制的瞄准效果，学者们存在激烈的争论。多数学者认为当前农村低保的瞄准效果较差，汪三贵和Albert Park指出国家统计局估计的贫困人口与民政部门确定的低保人口是两个不同群体，使得低保的瞄准和减贫效果较差；[14]李艳军通过对宁夏690户农户的问卷分析，发现低保的弃真错误率为86.2%(按贫困人口)、60.7%(按贫困家庭)。[15]也有少数学者认为低保的瞄准效果实际上并不差，之所以多数学者得出瞄准效果差的结论，原因在于社区评议的瞄准机制下，低保保障的是多种类型的贫困人口，而非仅仅是收入贫困人口，这主要是由于政策设计对其他类型的贫困人口保障不足所导致的。[16]本文主要是从低保政策所定义的收入贫困的角度来理解瞄准偏离，原因在于即使因为配套制度不完善导致低保承担了制度外的功能，其原因也是因为低保的进入门槛不严，这里所反映的是国家能力的问题，而制度设计的完善并不能带来国家能力的自然提升。因此，需要将政策设计和政策执行区分开来进行讨论，本文所强调的是政策执行中所出现的偏离问题以及国家对政策执行偏离的矫正。

本文以为，低保治理从模糊治理向精准治理的转型反映了一般性的趋势，理由有两点：一是国家已经以法律的形式确定了农村低保应该在家计调查的基础上对低保户按户进行补差补偿，民政部和省级政府也一直在强调低保分配应严格按照国家规定进行；二是从地域来看，在经济发达的浙江、山东等地区，已经成功建立了农村低保的家计调查机制。从笔者在全国的调研情况来看，浙江、山东等地均已建立家计调查的低保瞄准机制；而在贵州、宁夏等西部地区，农村低保瞄准仍然采用社区评议机制，在实践中存在诸多问题；本文案例W村所在的湖北省已经要求各地建立家计调查机制以矫正各种不规范的现象。中部地区作为一个经济发展程度上的中间区域，其低保治理的转型也反映了一般性的趋势。因此，社区评议的模糊治理方式只是一种过渡性的低保治理方式，最终会被家计调查机制所代表的精准治理方式所取代。

[1]关信平：《论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择》，载《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》,2006(6)。

[2] [3]徐月宾、张秀兰：《我国城乡最低生活保障制度若干问题探讨》，载《东岳论丛》,2009(2)。

[4]魏程琳：《权力与关系网络中的农村低保》，载《青年研究》,2014(3)。

[5]刘燕舞：《作为乡村治理手段的低保》，载《华中科技大学学报(社会科学版)》,2008(1)。

[6] 刘磊：《基层社会政策执行偏离的机制及其解释——以农村低保政策执行为例》，载《湖北社会科学》,2016(8)。

[7]洪凯：《农村最低生活保障制度实施中的难点问题探讨》，载《经济纵横》,2008(4)。

[8] 李忠林、崔树义：《我国农村低保的现状、问题与对策》，载《东岳论丛》,2009(8)。

[9]刘晓梅：《农村低保家庭收入核查机制研究》，载《农业经济问题》,2010(9)。

[10]理查德·斯蒂尔曼二世:《公共行政学:概念与案例》(第7版)，竺乾威等译，北京，中国人民大学出版社，2004。

[11] 渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》,2009(6)。

[12]中华人民共和国民政部：《湖北省推进农村低保“按标施保”暨低保“专项整治”工作》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/dfxx/201410/20141000716099.shtml。

[13] 周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，载《社会学研究》,2008(6)。

[14]汪三贵、 Albert Park：《中国农村贫困人口的估计与瞄准问题》，载《贵州社会科学》,2010(2)。

[15]李艳军：《农村最低生活保障目标瞄准机制研究——来自宁夏690户家庭的调查数据》，载《现代经济探讨》,2011(1)。

[16] 刘凤芹、徐月宾：《谁在享有公共救助资源?——中国农村低保制度的瞄准效果研究》，载《公共管理学报》,2016(1)。

(责任编辑：H)

ThePrecisionofSubsistenceAllowancesTargetingandtheTransitionofRuralSubsistenceAllowancesManagement—Based on the Field Investigation of W Village in East Hubei Province

AN Yongjun

The targeting of subsistence allowances is the key factor in determining the anti-poverty effect of the system,and the community review and the household survey are two main targeting mechanisms.In this paper,through the field investigation of W village,it is found that the community review mechanism is faced with serious aiming difficulties in practice.First,extensive management led to the distribution of injustice;Second,weak supervision led to deviation.In this case,the local government set up household survey mechanism,the specific approach is to introduce the "virtual income" calculation method and large data verification,greatly enhance the degree of precision.The shift from community review to household survey reflects the transition from low-cost fuzzy governance to high-cost precision governance,and its deep power lies in the transformation of national governance to the direction of standardization.

subsistence allowances，targeting mechanism，community review，household survey，transition

*本文系教育部哲学社会科学研究项目“完善基层社会治理”(14JZD030)成果。