村民自治权与村民个体权利间的冲突之困与解决之道

文/汪沛颖（中国人民公安大学 研究生院，北京，100038）

村民自治权与村民个体权利间的冲突之困与解决之道

文/汪沛颖（中国人民公安大学 研究生院，北京，100038）

农村村民自治制度是我国基层群众自治制度，其限制了国家权力对于村民内部事务的干预，促进了农村基层民主的发展。但是，村民自治权在面对村民个体时，亦有权力的属性，对权力若缺乏有效的监督和限制，则会导致权力的滥用。当村民自治权对村民个体权利的侵害时，须要通过有效的途径对此进行规制，以保障村民合法权益。

村民自治权 村委会 司法审查

村民自治制度设立是为了更好地推动基层民主，村民通过村民自治机关有效地管理本村的公共事务，促进共同发展。村内公共事务和公共利益是村民自治的主要领域，但是由于我国法律并未对本村的公共利益与村民个体的利益进行明确的区分，且在村民自治的实践中存在村民个体的意愿与多数人意志不一致的情形，致使村民自治权“侵入”个体权利领域，从而造成对村民个体合法权益的侵犯。

（一）村民会议或村民代表会议侵犯村民个体权益

村民会议是最高权力机关，其最重要的特征就是其以民主投票的方式对村内的公共事务进行表决，通过多数决原则来表达村民的自治意志。改革开放以来，国家大力推行法治建设，推动农村的自治，然而由于生活节奏、风俗习惯以及交通通讯等多种因素的作用，农村地区依旧深受其本地区的宗族思想、伦理习俗等影响，其中不可避免的包含了不合理甚至是不合法的成分。但是，当大多数村民对这种不合理不合法采取了认可的态度，那么其通过多数决原则便可将此种不合理不合法施加于全体村民，造成对少数人合法权益的侵犯。

据报道，2010年，北京市门头沟区某村就因该村数名村民向政府反映相关问题而发通告，要求村民户口迁出，停止其一切村内福利。当村民前去理论，村支书表示此决定是村民会议通过，合乎相关法律。②类似的案件在我国大量存在，2011年7月，沈阳市大东区某村就因村民代表大会通过的集体经济组织成员资格认定方案（由村民委员会制定），而致使部分村民依据该方案无法获得集体经济组织成员的资格认定，造成少数村民合法的权益受到侵害。③

在现实生活中，每个人的利益并不总是趋于一致的，当多数人的利益与个体的利益不相符时，村民自治所实行的民主决策原则运用不当，过于强调多数人的权威，则可能会侵犯到村民个体的相关合法权益，导致我们所说的“多数人的暴政”。

（二）村委会侵犯村民个体权益

村委会是村民自治的执行机关，在村民自治权的运行过程中，村委会侵犯村民个体权益的情形大量存在。

近年来，随着城镇化节奏的加快，城市范围的不断扩张，农村尤其是城郊结合处的集体土地被大量征收征用。土地的征收必然涉及征收补偿款的分配，在征地补偿过程中，征收单位一般与村委会签订征地合同并将征地补偿款直接支付给村委会，而后由村委会通过民主程序将征地补偿款分配给全体村民。村委会在分配征地补偿款过程中侵犯村民个体权益的情形有两种：一是不经村民会议决定便私自分配,非法侵犯村民权益。2010年，内蒙古自治区准格尔旗大路镇何家塔村村民小组集体所有荒地被征收，村委会在村民会议未达成一致意见的情形下，便将存在分配争议的征地补偿款发放给了部分村民，导致其他村民没能合法的获得任何补偿，从而引发了村民长达七年的维权之路。④二是披上执行民主决策的外衣“合法”侵犯村民权益。村民会议通过民主投票的方式决定征地补偿款的分配从程序上虽然合法，符合民主原则，但是决定本身可能存在合法性瑕疵，那么执行程序合法而内容不合法的决定则必然会损害村民的个体权益。如农村出嫁女的土地权益问题，尽管采取村民大会或村委会民主表决的机制，但在该机制中农村妇女往往是少数，他们的财产权益意愿往往难以得到支持。因此，在土地补偿金及其他集体组织收益分配过程中，村委会便顺理成章的限制和剥夺农村出嫁女的合法利益。在一些村庄不仅出嫁女无法享受本村的集体收益，就连未出嫁的也不能享有，只有男性村民拥有资格。

国有土地的征收、旧村改造等现如今都是社会关注的热点，这些已然成为社会矛盾的导火索，处理不当就会引爆。在旧村改造的相关规定中，为体现自愿原则往往将改造的方式、拆迁补偿安置办法等交由村民自主决定，将决定权交由村集体体现了自治、民主原则，但是在实际操作中，“被代表”的情况层出不穷，村民委员会代行村民会议的职权，村民自治变成了村委会自治，这种“被代表”使得村内少数人成为行使自治权的真正主体。村委会所做之决策只是少数村干部的决定，而非多数村民的共同意志，由此所形成的是少数人的自治，某些村干部利用此来为自身谋取利益损害集体利益和村民个体权益。在难以通过有效途径得到权利的救济时，矛盾进一步深化，往往会导致被侵权人通过暴力的私力救济手段来维权，更严重的会以此而报复社会。

二、村民自治权与村民个体权利冲突之制度根源

（一）村民自治权的性质界定不清

自治一词是“舶来品”，是随着近代西学东渐而传入中国，其最初主要是指西方的地方自治，后由于人权及民主理论的发展，公民个人权利意识的提高，迫切寻求个人在政治上的参与，因此自治思潮中的个体意识得到发展，与自治思想相融合。所谓自治，一是指个人的自治，即个人自主选择和自我管理；二是指团体自治，即由个人组成的团体共同处理集体的公共事务。团体自治依不同的主体可分为：国家自治、地方自治以及社会自治。

我国法律虽规定了村民自治属于基层的群众自治制度，村民直接参与公共事务的管理，实行直接民主，但目前我国《宪法》和相关法律并未给予村民自治权以明确定义，通常对于村民自治只提及其实现民主的积极意义，而对于村民自治的核心问题村民自治权尤其是法律性质问题一直未予以明确。与此同时，我国学术界对于村民自治权的性质及其内涵亦是众说纷纭。关于村民自治权的性质主要有三种观点：一是权利说。王禹认为“村民自治权是一种权利，而不是自治权力”。［1］二是权力说，潘嘉玮、周贤日认为，“村民自治权是通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。”［2］三是双重属性说，认为村民自治权兼具权利和权力的性质。持此观点的代表人物是崔智友，他认为“村民自治权是法律赋予村民自治主体的一种权利，而村民自治主体在行使村民自治权时，对构成村民自治主体的每个人村民来说，又是一种具有内部管理色彩的公共权力。 ”；3］

学术界关于性质的不同观点，法律上关于性质的“空白”规定，这使得在实际的操作中村民自治权未能受到有效的规制，由此为冲突矛盾的产生埋下隐患。

（二）缺乏权利救济机制的有效介入

在村民自治权与村民个体权利的冲突之中，村民个体的利益诉求得不到满足，而此时由于缺乏权利救济机制的介入，当矛盾激化到一定程度之时，村民个体便会采取极端的手段来表达其利益诉求。

《村民委员会组织法》中规定了备案制，自治章程、村规民约须报乡镇人民政府备案，通过对自治章程和村规民约采取事前审查的方式实行监督。但是，此种事前的监督方式并非直接地影响到村民个体的利益，且在实践中往往缺乏操作的可行性，备案制在很多地区并不能起到有效的制约作用，往往形同虚设。《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”所谓的“责令改正”，无论从立法者的意图来看还是从实际可操作层面来看，都只是政治国家对自治组织的一种 “建议”。而如何启动、如何执行、效力如何等等，都有待深入细化。［4］在实践中，乡、镇政府很难及时有效的对村集体的决定进行“干预”，个体村民的合法权益被侵害后，希望得到救济的诉求难以实现。

政府机关无法有效的介入，司法机关的救济便成为村民的“最后一根稻草”。《村民委员会组织法》及《物权法》第六十三条第二款规定了，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《民法通则》以及《侵权责任法》中规定侵害他人民事权益应承担民事责任。在法律、法规授权的情形下，村民委员会亦可成为行政主体，其行为侵害村民个体权益时可提起行政诉讼。如此看来村民的权益完全处于法律的保护之下，可是在实际操作中对于村民个体权利的保护存在大量的空白。首先，虽然法律赋予了村民特定情形下的申请撤销权，准许司法机关在特定情形下可对村委会等主体的决定进行司法审查，但撤销权的客体仅限于“决定”，针对村委会处分集体财产时，不需要事先对村民做出如何处分集体财产的决定，只要直接与第三方商谈、签订买卖或租赁合同的行为［5］，村民并不能行使撤销权。其次，在部分村委会的民事侵权诉讼中，尤其是征地及补偿款分配纠纷案件，人民法院通常依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第三款之规定，裁定集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，不属于民事诉讼受案范围而不予受理。而村委会成为行政诉讼被告，则以其具备行政主体资格即行使法律法规授权的行政权力为前提，大多数情形下村委会虽未有法律法规之授权，但其行为却对村集体的村民具有约束的效力，此种行为是依据村民大会制定的村规民约或是决议所为的公共权力行为。当村委会的非法律法规授权的公共权力行为侵害了村民个体权利时，村民的权利便难以得到救济。现实中村民自治组织与村民个体之间所形成的是一种不平等的关系，民法所调整的是平等主体间的纠纷，行政诉讼又未将此种情形纳入行政诉讼范围，故即使在村民自治组织严重侵害村民个体权益，介于制度上缺少监督纠正机制，使得相关问题被掩盖。

三、冲突的解决之道

自治作为一项制度，其如一味药，所实行的民主自治减少了国家的干预，使人民能够自主参与国家及社会公共事务的管理，但是药的使用要“对症”且要有节制，否则便会产生相应的副作用，自治权的行使亦是如此。自治须法的规制，以法来保障同时依法来规制，以此防止自治权不当使用所导致的对个体利益的侵害。

（一）法律明确村民自治权的性质

上文提及了我国理论界对于村民自治权性质的争论，基于此我国法律应当给予明确的规定，通过对村民自治权的定性从而建立规范村民自治组织行使村民自治权的制度框架。关于村民自治权的属性，笔者认为应当采纳第三种观点，即村民自治权具有双重属性，其既具有权利的属性亦具有权力的属性。

首先，就其权力属性而言，村民自治权属于社会公权力的一种。村民自治是社会自治，不属国家政权体系，村民自治权亦不是国家公权力。我国现如今的村民自治制度是改革开放以来在人民公社化运动失败的背景下，为改变此前专制的农村治理模式提出的，“村民自治的实质，就是将由国家包揽的农村基层公共事务的部分管理权下放给农民，使农民拥有政治自主权”。［6］正如我国学者所说，如果说“地方自治”还是国家政权内的“分权”，是中央政府与地方政府的权力划分的话，那么“社会自治”则是国家向社会的“还权”，是“国家权力”向“社会权利”的回归。［7］村民自治权具备社会公权力的特征：一是非国家性，村民自治权是村集体所享有的，其主体是村集体而非国家；二是公共性及公益性，村民自治权的行使是以本村的公共利益为目标，而非出于私人之利；三是内部拘束性及强制性，村集体的成员大多是户籍地位于本村的或长期居住于本村的村民，村民与村民自治组织之间往往是一种“封闭式”的管理状态。当村民不遵循村民自治组织之决策或管理时，自治组织会通过影响村民利益的手段促使遵守。并且对于村民自治权的行使通常具有扩张和侵犯性，因此，我们可知村民自治组织享有的是一种须受制约的权力。

其次，就权利属性而言，其是相对国家公权力而言的。村民自治权是村集体所享有的一项权利，其是相对与国家公权力而言的防御性权利。村集体自己管理本村的公共事务不受国家权力非法干预，宪法和法律保障村集体依法所享有的村民自治权利。

（二）加强对村民自治权司法审查的建议

对自治组织行使自治权的司法审查涉及到能否提起诉讼，以及提起何种诉讼等问题。在司法实践中，由于缺乏明确的法律规定，不同的法院往往会作出不同的裁判结果。在涉及农村集体财产分配案件中法院就以依据法律规定征地补偿费用分配方案的确定属于村民自治的范畴，不属受案管辖而不予受理，由此，造成权利受到侵犯却无处“伸冤”的情况。虽然村民自治首先是排除国家对于自我管理的干预，司法权是国家行使法律监督的权力，亦是国家权力的一种。但是，在自治权不当行使侵犯个人权益时，司法的介入是必要且必须的。通过司法为权利人提供救济的途径，以防止权力对权利的侵害。

1.管辖。根据国外的地方分权理论实践，法国、日本等国家实行的是地方团体自治制度，其赋予地方自治团体以法人资格，其属于公法人，是地方行政主体。而我国法律只规定村民自治是基层的群众自治并未未明确自治组织在司法适用中所处的地位，因此在具体受案管辖时案件性质难以判断，目前不同的法院做法不一，学术界也有两种看法。第一种观点认为：从村民自治的基本法律性质来看，村民自治组织作出的决定，不论是村民会议或村民代表会议作出的决定，还是村民委员会作出的决定，都不能视为相对于村民个人来说具有“国家权力”性质的法律行为，而只应当限制在社团法人或者财团法人的层面加以保护。［8］此种观点吸收了美国的乡村自治制度，将村民自治组织作为由村民组成的社团，当村民自治组织侵权则可以民事纠纷提起诉讼。第二种观点则认为：虽然目前我国法律未明确自治组织在司法适用中所处的地位，但是村民自治组织的管理行为主要涉及公共事务，行使公共职能，其可视为国家的“放权”。自治组织的行为虽然与国家行为不能等同，但是，其决定对于区域内的村民是具有绝对约束力的，自治组织与村民个体之间并不是民法上完全的平等关系。在处理公共事务方面，村民有法律上遵守的义务，他们之间更符合一种管理与被管理的关系。因此，在涉及村民自治组织侵犯村民个体权益的时候，应启动法院的司法程序，通过行政诉讼法方式加以保障村民的合法权益。

在较长的历史时期，国家垄断着权力，随着市民社会的发展，权力逐渐的向社会转移。从世界范围内看，由于社会管理境况的变迁以及格局日渐多元，司法审查的焦点问题已经跳出行政主体、行政行为、权利救济等传统范畴的窠臼，转而关注被既有行政法话语体系和研究框架遗漏或者拒绝但又为社会现实所需求的东西，比如行政决策等国家行政活动，又如国家行政以外的权力性活动。［9］尤其针对后者，学术界对社会自治组织相关内容加以关注并深入研究，同时司法的实践过程中也对相关问进行了探索。目前我国行政法将自治组织纳入行政相对人一方，只有在法律、法规授权的情形下才能成为行政主体。但是，我们发现在没有法律、法规授权时，自治组织亦从事社会公共事务的管理，而自治组织作为基层自治组织其与民法上财团法人或社团法人性质具有明显的不同，自治组织具有“公法”的性质，从规范的角度，不属于民法的调整范围。在此种情况下，则会出现自治组织处理相关事务侵犯村民个体权益而法律无解决相关问题对策的 “真空”状态，针对此种情形，笔者认为应当扩充行政主体理论，村民自治涉及的社会自治，其是国家向社会的“放权”，行使自治权则具有社会公权力性质，对村内成员具有管理约束效力，二者的地位并非平等，则应当允许村民采用行政诉讼的方式维护自身权益。

2.审查内容。首先，针对是村委会自身的行为侵害村民利益可直接以村委会为被告，仅审查村委会行为的合法性。其次，村民会议或代表会议所做决策，其不直接将效果作用于村民个体，而是通过村委会的执行行为影响村民权利。此种情形，村委会是具体的侵权实施主体，其行为必然是审查的对象，而村民会议或代表会议的决定具有一定的普遍约束性，不直接对个人产生影响，是否能成为司法审查的对象。《行政诉讼法》修改后增加了对于规章以下的规范性文件的附带审查，此举表明司法并不只是对个案中的违法行为予以纠正，对于造成违法行为背后的相关文件决议也应具有审查和纠正的义务。笔者认为若是村委会执行村民会议或村民代表会议的决定中具有侵犯村民权益的内容，应当赋予法院对决议的司法审查权，村民在提起诉讼时可以以村委会为被告申请附带审查村民会议或村民代表会议决定的合法性，由人民法院进行审理，对于不合法的决定予以认定。

结 语

整体是由个体组成的，个体的利益受损必将影响到整体的利益。如今，在注重保障村民自治权行使的同时，更应关注村民个体宪法、法律权利的保障。通过建立健全法律救济手段有效的解决二者之间的冲突，将尖锐的利益矛盾冲突引入法庭，使其通过司法途径得以宣泄，从而避免私力救济，减少暴力冲突，促进社会的和谐发展。

注释：

①参见罗沙、杨帆、孔维一，新华社：“贾敬龙为何‘罪该万死 ’”，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2016 -11/16/c_135832838.htm.

②孙雪梅，京华时报：“北京两户村民因上访被村委会勒令迁走户口”，http://news.qq.com/a/20101101/000051.htm，2010.11.1

③辽宁法制报：“村委会乱作为输官司”，http://www.lnfz.cn/faan/banan/2016/1125/4378.html.

④孔令洪，“为征地补偿款村民维权 7年，村委会已两次被推上被告席 ”，新农村商报，2017年3月29日，第B10版

［1］王禹.我国村民自治研究［M］.北京：北京大学出版社，2004：53.

［2］周贤日，潘嘉玮.论村民自治权与国家行政权［J］.华南师范大学学报.社会科学版，2003（01）.

［3］崔智友.中国村民自治的法学思考［J］.中国社会科学，2001（03）：136.

［4］孟刚，阮啸.村规民约的司法审查研究［J］.国家行政学院学报，2011（03）：83.

［5］张旭勇．村委会的公权力与集体财产保护的公法转向——村委会集体财产处分行为的司法救济道路选择［J］．浙江学刊，2012（01）.

［6］徐勇.中国农村村民自治［M］.上海：华东师范大学出版社，1997：32.

［7］周贤日，潘嘉玮.村民自治权与行政权的冲突［M］.中国人民大学出版社，2002：9.

［8］莫纪宏.应关注村民自治中的人权问题［OL］.法学思潮，第1卷第2辑.

［9］于安.论我国社会行政法的构建［J］.现代法学，2007（05）.

F320.3

A

1008-6323（2017）05-0068-05

2015年2月19日，河北石家庄北高营村村民贾敬龙，因旧房改造时自家房屋被村委会强行拆除，由此对该村村长兼书记何建华怀恨在心，用改装的射钉枪射杀了何建华。贾敬龙案引发了学界对于村委会是否属于违法强拆的广泛讨论，部分学者认为行政强制属侵益行政行为，应由法律加以规定，我国《行政强制法》明确规定了没有强制执行权的机关应当申请法院强制执行，本案中村委会没有法律授权所实施的强拆行为显然是违法的。随后，最高人民法院在贾敬龙故意杀人案答记者问中就该问题进行了答复：村委会的拆迁工作是依据北高营村旧村改造搬迁安置办法进行的，该办法经村民代表大会讨论通过，且经石庄市人民政府批准实施。村委会亦与村民签订了拆迁协议，协议中明确了村民应在约定时间搬离，后由村委会统一拆迁。①在答复中最高法院将经市政府批准实施的村民代表大会通过的旧村改造搬迁安置办法以及拆迁协议作为村委会强拆的合法依据。拆迁协议作为民事合同是不具有强制力的，若协议一方不履行义务，村委会不能强制执行协议内容，也就是说拆迁协议不能赋予村委会强拆权。笔者认为，最高院实际上是将村委会的行为认定为在执行村民代表大会的决议即旧村改造搬迁安置办法，该办法是村民大会、村民代表大会的自治决定，是村集体行使村民自治权的结果，此案涉及到的是村民自治权与村民个体权利间矛盾冲突的问题。

一、村民自治权和村民个体权利冲突之现象

村民自治的主体是全体村民即村集体，村集体行使村民自治权，通过村民自治机关有效地管理村内事务，村民自治权的运行依靠村民自治机关实现。根据 《村委员会组织法》的规定，村民自治机关包括村民会议、村民代表会议和村民委员会。村民会议是村民自治的最高权力机关。村民委员会是执行机关，对内行使事务管理权，对外可代表本村开展相关工作。

汪沛颖，中国人民公安大学硕士研究生。

2017-08-26

责任编辑：曹丽娟