社会契约论视角下新型农村基层政府建设

余利苹

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北0235000）

社会契约论视角下新型农村基层政府建设

余利苹

（淮北师范大学政法学院，安徽淮北0235000）

社会契约论把国家和社会看成是人们相互之间订立契约的结果，它诠释了政府的角色，规范了政府的权利。部分基层政府作为农民利益的保护实现者、国家法律政策在农村的执行者，却没有扮演好社会契约赋予的角色，基层权力在运行过程中出现失范现象，社会契约论为新形势下构建基层政府提供了新的研究视角。

对于农村基层政府治理中存在的问题，以及地方政府公信力研究的文献可谓汗牛充栋，但从社会契约论的视角研究农村基层政府构建的文章还是较少的。笔者试图从已有的成果中，将社会契约论与新型农村基层政府构建联系起来，探索出新时期下构建基层政府的路径。学者吴理财对于农村基层政府中出现的问题，一针见血的指出部分农村基层政府的改革已经明显地落后于经济和社会变革的进程，农村基层治理中存在政治信任弱、政府效率低、公共服务短缺、问责系统短路、社会紧张加剧等问题，他把目前农村基层存在的治理危机的状况概括为选择式治理。［1］陈浩天学者在 《基层政府公信力：惠农时期农村经济发展的政治逻辑》中指出：基层政府应该把维护农村的稳定，保障经济发展作为当前关注的中心，通过塑造责任政府的服务理念以及塑造理性政府的执政理念来提升地方政府的公信力。［2］如何提高农村基层政府的公信力？社会契约论为基层政府扮演的角色以及所承担的任务提供了一个可以借鉴的蓝本，文中所提农村的基层政府指乡镇政府。

一、社会契约论视域下的政府角色定位

（一）政府是公共服务的承担者

政府必须承担公共服务以增进人民福祉为目的，全心全意为大多数人服务，为支持它的人民提供合理合法的利益保护。政府在提供服务的运行过程中要以涉及社会上不特定多数人利益的事项为根本出发点，解决人民的生活需要。同时，还要采取更多的、全方位的服务措施来满足人们生活的所需，变革行政思维。要以人们的利益为根本出发点，改变以往以权力为中心的行政理念，尊重每一位公民的应有权益。从人民的生活实际出发，解决人们的医疗、教育等问题，为人们提供最基本的生活保障。同时政府也需要变革行政模式，改变以往强调 “命令—服从”的权威行政方式，以民主的方式，以服务社会为出发点，实现政府服务职能的转型与形成。政府要改变工作态度和 “官本位”思想，不要凌驾于人民至上，要做人民的公仆。社会契约论把政府应为 “公众服务”的理念更为系统和深刻的体现出来。

（二）政府是民主法治的建设者

孟德斯鸠认为，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。［3］政府应当对公民个人权利与自由，表现出足够的尊重和宽容，同时创建一个民主与法治水平较高的环境，给予人们自由表达观点的氛围。政府作为民主法治的建设者更需要遵守法律，在法律的框架内开展活动，使自身的各类行为符合法律精神的根本要旨，保证人民制定的各项法律得到落实并使其约束性功能发挥到最大。所谓 “没有规矩不成方圆”，政府尤其是地方政府本身就是一个复杂的运行系统，有些规矩一定程度上被任意破坏，既说明一部分地方官员把自己凌驾于 “规矩之上”，也说明在有些地方保护主义的背景下，规矩的脆弱性、软弱性和非严肃性。

（三）政府是社会秩序的维护者

社会秩序是人们其他各种权力赖以生存的基础，建立在许多约定的基础之上，因此维护社会秩序是政府的重要职责。政府作为社会秩序的维护者，其实质是为保障一种良好社会秩序的存在。如果社会不存在正义公平，人们的生命、财产、自由会经常受到侵害，则这种政府就没有存在的必然和意义了，因此维护社会的良好秩序，保障整个社会能够有效运转必然地成为了政府的使命。良好秩序的构建可以在最大程度减少利益之间的矛盾与摩擦，在尽量不损害各方利益的前提下保证公平正义的存在。政府作为各方利益的调节者应当具备更加高效、科学的维护秩序的能力，建立一个公平、民主、稳定的社会秩序以满足社会多元化的稳定发展。

二、农村基层政府权力运行中的失范现象

农村基层政府应该倡导和谐理念，注重人性化管理，为农村社会管理建立提供平台。但是有些基层政府只强调政府的权威性，将人民赋予的公共政治权力异化，损害农民利益，轻视公共服务职责，忽视农民的个性化需要，［4］导致基层政府权利在运行过程中出现许多失范现象，难以形成和谐农村的有效治理维度。

（一）部分基层政府以人为本的工作理念缺失，侵犯农民权益的现象发生

克扣或侵吞国家对农民的社会补贴。部分基层政府违反法律规定，滥用土地征收权，强行征收农民集体土地。少数基层政府不顾农民利益的诉求，把土地反租之后进行倒包赚取差额，出现了地方政府与开发商勾结以 “新农村建设”“搬迁安置”等名义强拆农民房屋、强占农民宅基地。我国政府对 “三农”问题的重视是不言而喻的，尤其是近年来国家更加大了对农民、农业的补贴力度尤其对征地农户的补偿金，大约每亩13.8万元 （征收林地及其他农用地的补偿金）。但是基层政府对土地征收补偿款远远低于国家的补偿标准。这种无视法律，把人民的利益抛掷脑后的行为，严重违背了政府以人为本的服务理念。从取消农业税之后，月收入较低的基层干部开始对农村征地拆迁和工程建设款、农村 “三资”及涉农政府专项资金 “垂涎欲滴”。2016年河南省南阳市纪委通报了5起侵害群众利益的典型案件，其中有3起是基层政府骗取国家扶贫项目资金。由于制度缺位、监管不力，导致惠农资金发放不到位，2011年1月至8月，海南省检察机关查办侵犯农民切身利益的职务犯罪案件87件158人，追缴涉案款653.52万元，大多是基层干部侵吞农民补贴款案件。［5］

侵犯村民自治权。农民是乡村自治的主体，具有选举权和被选举权、罢免村民委员会成员的权利以及在村级经济和社会事务中的自治权、对村级事务监督权。但在现实生活中，村民自治在少数地方流于形式，农民的知情权、选举权、监督权、决策权没有得到有效保障，导致村民参与社区治理的积极性不高。由于乡镇与村的关系一直是一种上下级关系，使得乡镇在很多方面插手和干预村务，比如村干部应当是村民民主选举而出，但乡镇政府府却充当保护伞有意维护那些有恶劣品行的村干部并与乡村恶霸 “狼狈为奸”操控民主选举的程序，严重侵害了农民的利益。另一方面，部分基层政府作为 “理性经济人”为了自身的利益需求，在制定涉农政策和村庄规划时，多是与专家学者通过内部会议制订出 “宏伟的蓝图”而把农民拒之门外，这严重侵犯了农民的知情权和村民自治的权力。

（二）部分基层干部思想认识不到位，不正之风盛行

有些基层干部的官本位思想严重，公仆意识淡薄。当下，有个别地方出现的以权强政凸显了“官本位”做派，以利驱行暴露出 “轻群众”理念，是权力来源于人民的错位。基层官员是农民的公仆，为农民的利益服务，但少数干部受几千年封建官本位思想 “浸染”，特权思想仍根深蒂固，把自己当成 “父母官”，造成其总以执政者自居，让农民俯首称臣，惟命是听。因此一些基层官员在执行公务时，不能正确运用人民赋予的权力，习惯按个人意志办事，当个人利益和决策与农民意志相违背时，总是 “以我为中心”漠视群众利益，采取强制执行的方式，不愿对群众做耐心细致的思想工作。

法制观念不强，滥用权利。在土地流转和房屋征迁过程中出现的侵犯农民权益行为，以及出现了言大于法、权大于法、钱大于法的现象，反映了部分基层官员不懂法、不学法、将国家政策置若罔闻。一些官员在制定和执行法规制度时，存在暗箱操作、弄虚作假现象，在落实上级 “强农惠民”政策时，存在走样、打折扣或曲解、隐匿政策等现象。有的基层干部虽然懂法、知法，但私欲太重，在工作中容易做出有损群众利益的事情和滥用公共权力的失范行为。一些地方出现的 “唐福珍自焚” “孙中界断指” “张继民丧命”暴力执法案件，是对群众诉求的漠视。

（三）新形势下部分基层政府执政能力不足

群体性事件治理能力降低。据社科院统计，地方群体性事件主要涉及征地、拆迁、司法纠纷、乱收费、环境、就业等方面，矛头大多指向基层政府。［6］农村群体性事件出现的原因有很多，比如基层干部工作作风不正引起群众不满、群众利益受到侵犯等。基层干部能否积极预防、妥善处置好群众性事件，是对其执政能力、执政水平的重大考验。但是有些基层政府忽视农民的利益诉求，对群体性事件不管不问任由其发展，有些基层官员缺乏理性的思维、敏锐的思考能力和辨别能力采取简单粗暴的方式致使群体性事件升级，给人们生命财产造成巨大损失引发社会不稳定。

经济调控能力不足。乡镇政府对领导农民脱贫致富，特别是对促进地方经济的发展具有重要作用。但由于一些基层政府没有树立新的经济发展理念，跳不出固有的思维圈，因此很难利用新农村建设的契机发展农村经济。基层政府不能立足本村实际，利用土地资源的优势发展特色农业，因此富裕农民、服务农民就缺少了坚定的物质基础。没有特色产业做支撑，资金、技术、管理人才无法引进，那么农村就很难实现产业结构的升级。

三、社会契约论视角下建设新型农村基层政府的路径

社会契约论所论述的有限政府、分权政府和法治政府，为我们当前构建农村基层政府提供了一个可供参考的视角，为基层政府施政过程中深入推进法治思维和服务理念具有积极意义。农村基层政府应当充分把握好自己的角色，把法治思维和服务理念切实融入日常管理工作之中，切实为公众的福祉、社会的和谐做出努力。

（一）基层官员应当树立正确的执政理念

执政为民。乡镇政府要树立民本政府的理念，牢固树立为农民服务的行政意识和公仆意识。要把农民的需要作为工作的根本出发点，竭尽全力解决涉及农民切身利益和实际困难的事情，不要“只图虚名，不做实事”；应当割除其 “官老爷”思想，自觉以民本理念规范其自身的行政行为，把行政指令变为指导示范，从干预型政府向服务型政府转变。密尔曾经说过，评价一个政府的好坏，应该根据它为人民所做的行动以及它为了人民依靠人民所做事情的好坏。［7］乡镇政府工作人员只有从思想上树立执政为民的理念，把农民的利益放在心上，以为农民谋福利为己任，改善其服务态度，实现乡镇政府职能的有效变革，才能得到农民的拥护，树立政府的权威和公信力。

依法行政。作为基层官员应该熟悉掌握宪法的基本内容和基本原则，能够辨别是非，不拘泥于人情世故，按法律规定办事，做到 “知法”、“守法”、“依法办事”，以法律为准则指导自己的行动，不做 “土皇帝”，树立宪法至上，法律面前任何人没有特殊的观念。同时还要改变传统的法律工具主义观念，树立依法行政的理念，不能把法律仅仅视为政府管理人民的工具和手段，应认识到依法行政的核心和目的是依法规范和制约行政权力，达到一切行政权力的行使都有法律依据。基层行政人员要自觉接受法律的约束和监督，一切行为都要严格依照法定职权和法定程序进行。

（二）促进农村基层政府的职能变革

提高社会管理职能。保障农民生命财产安全，促进农村和谐稳定是乡镇政府社会管理职能的内在要求，同时也是农村经济社会发展的重要前提。在乡镇政府职能变革中，必须突出社会治安综合治理方面的职能职责，依法严厉打击各类犯罪活动，保护人民群众的生命财产安全。同时，基层政府要加强普法教育，为农村精神文明建设提供坚强的法律保证，增强百姓的法制意识，充分调动人民群众积极参与到社会治安综合治理中来。乡镇政府应该制定公平竞争的管理规则，创造公平正义、有序竞争的社会环境，打击侵犯农民权益的各类活动为农村经济社会发展创造良好的前提。

加强公共服务职能。大力发展和完善科学、教育、文化、卫生事业，解决人们的生活所需，是乡镇政府履行公共服务职能的重要表现。乡镇政府要根据农村生产实际，推进农村基础设施建设。比如 “要想富先修路”，农村公路畅通，发展经济才有希望，才能使村民摆脱阴雨连绵而无法出行的困扰。同时，水利设施对于靠地生活的农民来说至关重要，地方政府应该对缺水严重的村加大水利设施建设的资金补贴和技术支持。教育是 “百年大计”，民生之本，孩子是农村未来的希望，乡镇政府要加大对农村中小学硬件设施的投入，扩大师资队伍，注意对农民进行成人教育，加大对农民的技能培训和就业培训，提高农村劳动者素质，拓宽他们就业的门路。同时，还要繁荣农村文化事业，大力发展农村先进文化，抵制腐朽文化，满足农民的精神需求。改善镇村两级医疗卫生条件，加强乡镇卫生院建设，形成健全的农村卫生服务网络体系，切实解决农民 “看病难”、“看病贵”以及 “因病返贫”的问题。

强化经济指导职能。乡镇政府要切实根据本地的资源察赋、发展环境、地理位置等要素发展地区主导产业，扩大对其他产业的辐射作用以及提高地区对于外资的吸引力。基层政府在招商引资过程中要把握好角色，不要出于被动地位，排除人为因素和杜绝企业 “寻租”行为，同时也要注意招商引资方向，杜绝高污染、高消耗的企业。基层干部要运用市场规律指导农业生产，建立公平竞争的经济秩序，打击投机倒把，哄抬物价，传播虚假消息的行为。

（三）加强对基层干部的监督

推进基层民主政治建设。农村基层政府应该为村级换届选举营造一个良好的氛围，选举过程、方式和对象都要公开、透明、民主，积极引导村民选出德才兼备的好班子和好干部，提高广大村民的参政意识、参政机会和参政水平。同时农村基层政府还要打击农村干部徇私舞弊，贪污腐败，欺压百姓的现象，让广大村民以理性合法的形式实现自己权利、表达利益诉求。乡镇机关虽然是村的上级单位，但不可 “越俎代庖”侵犯农民民主管理的权利。

完善对基层政府的监督机制，约束政府的权利。乡镇政府权利运行的监督机制可以分为三个方面：上级监督、乡镇政府内部机构监督以及下级人民群众的监督。从基层官员的视角来看，县级的监督可能最有震慑作用，各区县纪委和检查局要定期对乡镇机关重点对财务进行核查，建立健全对行政处罚的监督制度；加强乡镇机关内部监督机制，确保乡镇纪委成为独立性和权威性的监督机构，对乡镇政府的财务活动、政策执行、人事选拔和调动方面进行重点监督。同时，要赋予每一位基层干部监督的权力，形成乡镇各部门权力相互制约的体系；发挥乡镇人大的权力，规范乡镇人大对乡镇政府的听证审议和追究机制，强化对基层机关权力运行的监督。

［1］吴理财.应注意农村基层的选择性治理 ［N］.学习时报，2009-01-12.

［2］陈浩天.基层政府公信力：惠农时期农村经济发展的政治逻辑 ［J］.经济体制改革，2011（05）.

［3］孟德斯鸠.论法的精神 （上）［M］.北京：商务印书馆，1961：154.

［4］周茂春，何金泉.基层政府人性化管理与构建和谐农村［J］.经济体制改革，2007（03）.

［5］凤凰财经网.海南1至8月查办侵犯农民利益职务犯罪案87件［EB／OL］ .http： ／／finance.ifeng.com／roll／20111102／4977128.shtml， 2011-11-02.

［6］闫翅鲲.群体性事件视角审视农村基层政府的转型 ［J］.成都行政学院学报，2011（02）.

［7］黄晟.社会契约论视域下政府的角色定位探析 ［J］.河北工业大学学报 （社会科学版），2015（03）.

［8］孙清.论乡镇政府公共服务机制的创新 ［J］.山东行政学院学报，2014（08）.

［9］昌业云，徐恪东.“十三五”时期社会治理能力的着力点 ［J］.山东行政学院学报，2016（02）.

关键词：社会契约论；农村基层政府；构建

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A

2095-7238（2017）06-0040-04

10.3969／J.ISSN.2095-7238.2017.06.009

2017-05-31

邵西梅