增值税扩围与中央地方财政关系调整

胡绍雨

(武汉学院,湖北 武汉 430212;中山大学,广东 广州 510275)

一、引言

我国财政收入主要以第二产业为主,增值税一直牢牢占据主体税种的地位。市场经济的健康发展和协调政府间财政关系离不开增值税税制的完善。增值税和营业税自1994年我国分税制改革后就成为我国流转税领域的两大税种,二者并行征收。但是随着市场经济的发展,服务业逐渐占据经济重心,增值税和营业税共同征收的税收模式显现出了各种弊端。经过长时间的研究,国务院于2011年同意“营改增”试点方案,并于2012年初在上海设立首个试点城市,随后在多个经济发达的省(直辖市)试行,最终于2016年5月1 日全面推开“营改增”试点。然而在增值税扩围后,仍然存在着诸多问题,其中最为重要的是主体税种缺失的地方政府如何培养新的主体税种来弥补财政损失,重新划分财权和事权界限,完善中央与地方共享税分配比例,为地方政府公共服务建设确立一个稳定的长期的财政税收体制,同时地方政府的财政损失解决了,地方也会大力推行增值税扩围,这也为增值税扩围提供稳定的支持。本文从中央与地方财政关系存在的问题出发,从最优税制理论、公共财政理论、财政分权理论进行分析,结合理论和实践研究出中央与地方财政关系的调整对策。

自1954年增值税第一次在法国实行后,各国争相效仿法国开征增值税,到目前为止增值税已成为大多数国家的主体税种。各国一开始仅在货物的生产、批发环节征税,后来征税范围进一步扩大，既涉及货物生产、流通又涉及服务等各个行业领域,但是各国仍存在着较大差异。对于增值税征收范围的研究,国外文献更多侧重于公共部门服务、住房服务、金融部门服务以及农业产品的征免税等问题,往往面临理论和现实两难抉择的矛盾,至今尚无定论。Richard M.Bird,Pierre-Pascal Gendron(2007)指出,增值税既不是已经完美无缺,也不可能臻至完美无缺。但是,只要一国的第三产业占的比重较大,消费时产生的税比重较高,那么增值税对该国来说就是最好的税制模式,这是大多数国家经验和实践证明的。Keen M，Lockwood B(2009)指出，增值税是十分有效的,许多开征了增值税的国家都获得了更有效的税收效果。爱伦·泰特在《增值税国际实践和问题》中列举了几种不易判别和计征增值税的服务和劳务，包括建筑业、租赁和代理业、金融服务业、境外提供劳务等。同时他也表明即使这些服务和劳务难以辨别,这些都是可以归入增值税的征税范围的。这为增值税改革提供了理论依据。纵观各国实施增值税的情况,在增值税改革中对中央和地方关系处理是否合理,直接关系着增值税在该国的成败。德国建立了较为完善的增值税制度,尽管增值税立法权掌握在联邦政府手里,但是其税收收入不是由联邦政府独享,同时增值税分配比例,在联邦政府和地方政府间做了具体的细化。

我国增值税起步较晚,因此关于增值税征税范围的研究并不多,但是从有关学者的著作和研究中不难看出,大家都十分支持扩大增值税的征税范围。范晓路(2012)提出,现中央与地方财权划分仍以中央为主导地位,增值税扩围将进一步削减地方财权。贾康(2010)探讨了增值税为中央与地方共享税,在一定程度上能保证地方政府财力,但是也存在明显的缺陷。邢树东、陈丽丽(2013)肯定了增值税扩围对我国税制结构优化和财政体制完善的深远意义,同时也指出中央与地方增值税税收收入分配比例的确定关系到改革的成功与否。汪德华、杨之刚(2009)提出,中国增值税未能覆盖到服务业所造成的市场扭曲,阻碍了服务业的发展，而且在增值税转型之后,市场将更加扭曲,为此需要加快增值税扩围的进程。蔡昌(2010)探讨了增值税扩围改革的行业选择、行业禁区及前提,同时提出了完善增值税抵扣链条、实行增值税“实质课税”的建议。孙钢(2011)认为增值税实行扩围改革,必然引发收入分配体制的调整需要。

二、增值税扩围与中央地方财政关系理论分析

(一) 相关概念的界定

1.增值税扩围。狭义的增值税扩围就是扩大增值税征税范围,将营业税的征税范围转变到增值税中,从而进一步解决重复征税的问题,完善税收制度,给现代服务业注入新的活力。

广义的增值税扩围就是将营业税改为增值税。法国是最早实行增值税的国家,也是最早进行增值税扩围的国家。法国进行增值税扩围后,重复征税的问题得到了有效解决,后被各国争相效仿,各国纷纷受益。随着我国经济的快速发展,第三产业逐渐取代第二产业,成为我国经济的主力,传统的营业税计征显现出了很多弊端,不再与中国的经济相适应。因此，我国财政部和国家税务总局积极制定相关政策,完善各类法律法规,研究制定增值税扩围的试点地区和行业的具体方案,从而进一步优化中央和地方财政关系,充分调动中央和地方的积极性,完善事权和财权的划分,兼顾整体利益和局部利益,发展各地地缘优势,因地制宜,给地方财政注入新的血液,给中国经济带来蓬勃生机。

增值税扩围,将营业税改为增值税,可以扩大增值税增收范围,消除重复征税的问题;将广义的服务业纳入增值税的征税范围,能简化税制,促进税收公平,完善我国增值税的税收抵扣链条,减轻纳税人的税收负担,较好地实现结构性减税的要求。

2.中央与地方财政关系。人类历史进入国家形态,为中央和地方关系的产生提供了必要条件。国家地域的扩张、人口的增加以及国家职能与活动范围的增多又为中央与地方关系的存在提供了充分条件。从整体上看，中央与地方的关系问题是关系到一个国家稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡的大问题。中央与地方关系的实质是集权与分权的关系。如何正确处理中央与地方的关系,说到底就是如何正确处理集权与分权关系的问题。历史证明,过度集权与过度分权都有碍于经济社会的正常发展，都是不可取的，关键在于寻找集权与分权的度即均点，并使之规范化、法律化。当然这个度或均衡点应该是一个弹性区间,其最低限度应该是不危及一个国家的统一。中央与地方政府的财政关系是中央与地方关系的伴生物。可以说，有了中央与地方的关系就有了中央与地方的财政关系。中央与地方的财政关系是中央与地方关系在财权、财力分配及其相互关系上的体现。换句话说，中央与地方的财政关系即中央政府与地方政府及地方各级政府之间财权、财力分配及其所形成的相互关系。

(二)理论基础分析

1.最优税制理论。最优税制理论是指在信息不对称、政府无法有效取得某些信息的情形下,政府的征税行为如何兼顾效率和公平。对于最优税制理论,我们需要批判地借鉴。在信息不对称时,政府应增加信息的来源渠道,提高掌握信息的能力,确保能及时有效地接收到相关信息,保证信息相对对称。与此同时,所得税是否能公平有效,还需进一步研究探讨。在税制改革中,同样也需兼顾效率和公平。

2.公共财政理论。公共财政又称市场经济财政,是指国家(政府)把一部分社会资源用于市场,为市场提供公共产品和服务,满足公众的需要。目前我国财政管理制度问题重重,各种越位、缺位现象时有发生,地方支出大包大揽,我国公共财政急需建立。我国实行公共财政不能一味地借鉴西方模式,应结合我国社会主义的基本国情,国家(政府)是分配的主体,行使经济管理职能,只是在原有的基础上增加了税务部门和国有资产部门,形成“一体两翼”的格局,在传统公共财政模式上做出巨大创新,走出了具有中国特色社会主义的市场经济发展道路。

3.财政分权理论。财政分权是指通过给予地方一定的自主权,让地方能自主制定与其经济发展相适应的政策性法规,发挥地方政府的积极性和能动性。纵观我国财政税制的实践,1994年分税制改革为财政分权制度拉开了序幕,从此我国开始了财政分权的道路。现在我国增值税扩围已经完成,中央与地方财政关系将进一步调整,财政分权将进一步渗入到地方的各个部门,我国经济将迎来新的春天。

三、增值税扩围与中央地方财政关系现状分析

(一)我国增值税扩围的基本情况

国务院于2011年同意“营改增”试点方案,确定实施“三步走”,并于2012年初在上海设立首个试点城市,首先在交通运输业和部分现代服务业试点。随后在北京、江苏、安徽、福建、广东、天津、浙江、湖北等经济发达的省(直辖市)试行。2013年交通运输业和部分现代服务业试点在全国试行。2014年初铁路运输业和邮政业在全国范围试行；6月份在全国范围内推行电信业“营改增”。最终于2016年5月1 日全面推开“营改增”试点,全面取消营业税。经过各地的试点,“营改增”显现出了巨大的成效,传统营业税重复征税的问题得到了有效解决。实践证明，增值税扩围对我国经济发展产生了积极影响,同时我国税制得到了进一步完善。

(二)中央与地方财政关系现状

1994的分税制财政体制改革进一步推进了我国中央与地方财政关系,财政收入稳定增长。随着中央财政实力的增强以及中央财力的集中,国家宏观调控能力明显提高。中央财政占据主导地位,财政转移资金规模不断扩大。但是随着中央财权的高度集中,相应的事权开始下移,中央占有绝对支配地位,加上省级政府,二者财力比重过大,县乡两级基层政府处于弱势,这就必然引起上级政府干扰下级财权事权,表现为政府活动越位和缺位,从而导致地方政府既要承担本地区发展所需的财政支出,又要承担中央的财政支出,两方支出责任压力全部下压,各方面支出以及部分改革成本也由地方承担,就连最低生活保障、五险一金等社会福利开支也一并纳入地方支出范畴,这些开支虽然有利于人民生活水平的提高和社会经济的发展,但是地方的能力毕竟是有限的,财政收入重心仍然在中央,地方难以负担巨额的支出。上级层层下压,又没有相关法律法规的界定,最终基层政府成为改革发展的承担者,本就窘迫的财政更加雪上加霜,这就逐渐演变成基层人民的生活水平越来越低,经济发达地区越来越富有,贫富差距与日俱增。

(三)中央地方财政关系存在的问题

1.财政关系立法不明确。与国际上大多数国家国情不同,我国是社会主义国家,社会主义经济起步较晚,相应的宪法和法律制度不完善,导致我国中央和地方政府财权事权划分不清,没有一个权威的依据,这与我国1994年分税制改革的要求相悖,同时产生了许多问题，比如政府之间支出相互交叉、中央政府承担的支出责任转移给地方政府承担、中央地方税收划分极其不规范、中央通过大量的专款介入由地方自行安排的支出等。我国经过多年的实践与探索,已经大致摸清了中央和地方财政关系应该具备的基本框架和原则,我国重新立法的时机已经成熟,中央和地方财政体系需要注入新的活力。至于具体的划分办法,包括中央和地方如何明确划分税收和财政责任,可以等待今后时机成熟再分别立法。

2.财权高度集中。目前,我国中央财政占主导地位,财权高度集中于中央,中央权力过大从而导致政府活动越位和缺位,上级政府把支出负担层层下压,最终由基层政府承担,这无疑使基层政府财政雪上加霜。财权高度集中,上级政府权力过大,容易滋生腐败,给国家和人民带来危害。而且地方财政缺乏合理的主体税种,我国收入主要来源于第二产业,这一部分税收大多划给中央收入,地方政府没有稳定的税收来源,无法因地制宜地发挥地缘优势,招商引资,发展地方经济。增值税、消费税和所得税划为中央所有,房产税、土地税和财产税归地方所有,然而我国主要财政收入来源为增值税、消费税和所得税,这三种税税收收入归中央所有,中央财政牢牢占据主导地位。中央与地方之间差距日益加大,而且中央转嫁财政支出负担,这无疑给地方财政重重一击,地方无法承担巨大的财政支出,只能运用有限的资源招商引资,进而收取房产税和土地税,这也进一步造成当前房价高的局面,这一问题亟待解决,需要多方面的协调和配合。

3.事权划分混乱。目前我国中央与地方事权划分混乱,财权高度集中,相应事权下移,主要由基层政府承担,这无疑加重了基层政府的税收负担。基层政府没有多余的能力发展本县乡的经济和基础设施建设,从而进一步导致富的越富,穷的越穷,贫富差距越来越大,这与我国发展市场经济的社会主义国情背道而驰。因此基于这种情况,需重新合理界定政府职能,不能发生越位和错位。此外,还要划分中央与地方的支出责任和经济管理权限,明确中央的财政支出职能,减轻基层政府的负担,合理分配收入,互帮互助,消除贫富差距,让基层贫困县乡富起来,只有经济发展好了,人民的生活才会越过越好。

4.中央对地方的转移支付混乱。从各国的中央对地方的转移支付来看,正确有效的转移支付有利于平衡各地区间的基础公共设施服务水平,有利于加强中央对地方的宏观调控能力,因此各国十分重视该举措。但是从我国实施情况来看,我国中央对地方每年转移支付总金额十分巨大,但是成效并不显著。主要原因是大量转移支付资金转移给地方都没有通过正确的渠道,而是以一种不规范的形式进行转移支付,而且各地区的资金各不相同,没有做到缩小地区间的差距。我国实行转移支付的时间太短,资金不充足,而且财权掌握在中央的手中,能转移的资金十分有限,难以真正缩小各地区之间的贫富差距和大力发展基础设施建设。

我国中央对地方的转移支付可以借鉴西方一些国家的成功经验,这些发达国家经济发展较早,各类改革趋于完善,相关法律制度也比较完备,对于此类问题的研究也十分详细和深入。我国可以结合国情,借鉴西方经验,简化转移支付模式,均衡各地区之间的财力,以中央为主,地方为辅,加快对目前我国转移支付体系进行清理的进程,使转移支付发挥其巨大的作用,有效发展各地区基础设施建设,发展经济,加强中央对地方的有效宏观调控能力。

5.省以下财政关系不明确。我国政府实行“统一领导,分级管理”。“统一领导”是坚持中央的统一领导,中央指导地方完善相关法规,对地方工作做出指导性意见。“分级管理”是给予地方足够的自主权利和自控权利,地方有权在中央规定的方针政策下制定符合地方实际经济发展的规章制度。但是这种模式仅限于中央和省、直辖市,对于省级以下的财政关系,中央无法正确有效地制定体制,因此对省级以下传达制定的相关制度与该地区的实际情况可能不相符。而且无论将省以下的财政关系统一到哪一级,都会对地方的体制做出巨大改变,各利益相关联的部门或行业会产生很大的变动。因此目前最有效的办法是建立省以下财政制度,最大可能地满足县级的基础设施建设和经济发展要求,让县级政府也能自主地发展起来,从而带动地方相关产业的发展。

6.地方政府间税收竞争严重。税收竞争是指地方政府为了发展本地方经济,采用低税负的手段,来吸引资本、劳务和技术等进入本地,从而带动本地区的经济发展,增加就业岗位,提高人民生活水平。虽然政府间的税收竞争有利于发展地方经济,增加地方税收收入,解决地方就业等,但是过度的税收竞争必然会导致地方保护主义,盲目降低税负,吸引污染性强的产业,这不仅不能长远地发展经济,还必然加剧地方环境污染,威胁工业区附近人民的生命健康。地方把经济发展建立在环境污染和低税负的基础上,这无疑走上了自取灭亡的道路。

(四)中央地方财政问题的原因分析

1.地方财政以营业税为主体税种。营业税作为按营业额征收的税制,自1994年分税制改革后,成为地方财政的主要来源,营业税归地方所有,按照营业额进行征收,地方经济发展越好,营业税收越多,给地方发展提供了资金保证,地方发展也会越来越好。但是增值税扩围后,营业税被取消,而增值税又归中央所有,地方失去了主要经济来源,财政收入骤减,地方政府如何发展这一问题亟待解决。

2.中央始终占主导地位。以营业税为主体税种的地方政府在“营改增”后,主体税种缺失,财权高度集中于中央,事权加剧于地方,使中央与地方财政关系存在的问题更加严重,而且地方经济受到极大的阻碍,地方没有足够的财权去发展经济和承担上级政府下压的事权。中央虽然给予地方一定的自主权,但是缺失主体税种的地方政府必然互相博弈,地方政府为保证财政收入必定设置保护关卡,形成地方保护主义。在税源充足、经济富裕的地方,税收收入没有多大改变,能较好地完成中央制定的税收任务。而在经济发展落后的地方,政府支出负担层层下压,主体税种缺失,受税收任务和经济发展的巨大压力所迫,必然会采取行动,主动争夺税源加大税收竞争力度。地方发展不同,财政任务压力也就不同,地方经济发展采取的税收竞争力度也就大不相同。针对中央与地方财政关系界限模糊不清、事权财权混乱、贫富差距各不相同等问题，中央应该明确划分财权事权界限,税收收入均等分配,给予地方足够的自主能力,让地方能因地制宜发展经济,同时各地区应联合起来,相辅相成,共同促进区域经济的发展。

四、增值税扩围与中央地方财政关系调整对策

(一)调整中央地方共享税分享比例

之前营业税作为地方的主体税种,绝大部分归地方所有,保证地方收入稳定增长。但是增值税扩围后,营业税被取代,地方政府失去财政收入支柱,再加上财权高度集中,事权层层下移,财政收入与支出极其不匹配,地方政府承受巨大压力。因此，增值税扩围后,中央需重新调整共享税的分享比例,如在中央财政收入与支出基本平衡时,可以适当增加增值税和所得税的分享比例,给予地方更多的税收收入。同时也可以增加一定量的中央与地方共享税的税种,增加地方财政收入的来源。而且可以完善中央对地方的转移支付制度,加大转移支付力度,让地方把资金用好、用活。

(二)完善各级政府财权与事权的划分

1994年分税制改革后,财权高度集中于中央,相应的事权相对下移,地方政府没有财力去承担过重的支出负担,因此划分财权事权界限,平衡财政收入和支出等问题亟待解决。中央需出台相关法律法规,明确划分各级政府的支出责任,让支出有法可依,而不是随着上级政府的指示去承担,这样才有利于中央和地方财政关系的健康发展,中央与地方相辅相成,才能共同促进我国经济长远发展。对于中央和地方财权事权的划分,我们应科学对待,公平公正地划分各级政府的界限,只有政府间的界限明确了,财政收入有明确的来源,支出责任有明确的部门承担,才能把国家的政策实施好,把人民的事办好。

(三)培养新的地方税主体税种

增值税扩围后,增值税取代营业税,营业税不复存在。为发展本地经济,地方政府急需培养新的主体税种来增加地方财政收入,建设基础设施。目前我国还未开征遗产税,根据西方国家实践表明,遗产税有利于调节贫富差距,解决不合理的资源占有,同时能将收入收归国家经济建设,平衡地区间发展差距。而且，我国一直关注经济发展,忽略了环境污染问题,早已在发达国家开征的环保税有利于监控高污染、高耗能企业,增加其污染成本,减少污染性企业,做好排污减污措施,促进产业转型,走可持续发展道路。同时如今房价日益暴涨,购房需求与日俱增,地方政府可以根据广大人民群众的消费水平和可承受能力,酌情考虑征房产税。

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