绿色发展背景下我国公众生态教育建设研究

张韶国　代　瑞

(河南省洛阳正骨医院(河南省骨科医院),河南 洛阳 471000)

绿色发展是当今世界各国需要共同面对的课题,也是我国实践科学发展观、实现可持续发展的必由之路。推动绿色发展,不仅需要制度层面上生态法规的制定以及环保科技的应用,更重要的是要使保护生态环境成为我们的生活生产习惯。生态保护的公众参与是贯彻绿色发展理念的一个重要环节。现实中公众参与不足是我国实现绿色发展的一大难题,我国公众参与生态环境保护,往往是在环境污染或生态破坏已经危害到自身利益时才做出的一种自我保护。要促进生态保护公众参与,就需要在思想道德层面上进行环境价值引导和生态环境教育,培养大众绿色行动责任意识和习惯,而教育是一项持久性的活动,需要稳定的制度支撑,不可能通过一两次运动来完成。因此,构建面向公众的生态教育制度,是一项亟待完成的工作。研究公众生态教育制度构建的模式、路径也成为推动绿色发展的一项基础性工作。

一、公众生态教育在实现绿色发展中的价值

(一)绿色发展理念下我国生态保护公众参与的现状

绿色发展的实质是实现社会经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”,绿色发展作为一种新的发展战略,要求人们在生产和生活过程中形成正确的绿色文明行为,因此绿色发展的实现需要每个人的参与,需要大众身体力行,参与环境决策、参与环境执法监督等。生态保护的公众参与还有利于解决环境保护中的利益冲突,促进环保立法的实施。由于生态环境问题的外部性,市场在调节个体环境行为方面是失灵的,如果仅仅依靠政府的环境执法,不仅成本会大大提高,而且政府对环境污染和破坏反应迟缓、执法力量有限,政府的决策失误或不当开发,往往造成更大的环境损害。因此,生态保护的公众参与是绿色发展的要求,也是应对环境问题多样性、复杂性的要求。学者Jonathan指出,公众参与是环境保护的一种廉价的新方法,它是基于市场体制和产权而非中央计划和官僚控制的有效公平环境政策的获得途径,这有助于降低环保成本。

尽管生态保护公众参与有着不可替代的价值,但目前我国的生态保护公众参与却存在着很大的弊端:在政府倡导下进行的公众参与,缺乏自觉性与实质内容,如果没有政府的组织,公众参与又处于无序状态。实践中公众参与一般是由政府牵头,比如对于相关环境决策先进行宣传,再组织公众代表表态。由于公众消极对待生态环境保护,这种参与很难有自己的独立立场,公众参与生态保护中的个体意见也很少能够决定或影响相关决策。在空气污染、水污染等环境形势日益严峻的情况下,很少看到有影响的公众绿色行动。如果环境保护涉及到了自己的切身利益,民众有时候会通过制造群体性事件、上访等极端方式表达诉求。受素质、专业知识等因素的影响,公众参与生态保护很难形成理性建议并通过合适的渠道表达,少有的正式的公众参与也往往被形式化处理。另外,由于生态资源与环境是一种公共资源,不是属于某一个个体单个所有,因此公众参与生态保护本身缺乏内在动力,甚至很多公众自己就是污染的源头。

(二)公众生态教育在促进实现绿色发展中的价值

绿色发展理念已逐渐深入人心,但我国良性的生态保护公众参与局面并未形成。公众参与生态保护出现的种种问题,与我国公众的知情权保障未完全落实、生态保护公众参与程序不健全等存在很大关系,而更重要的因素是我国公众缺乏参与生态保护的意识,缺乏善待环境的态度和责任心,缺乏环境保护的方法与技巧,导致没有在生态保护中采取有力行动。要改善这种局面,必须培养大众绿色行动习惯、传播生态参与技能,完成这项工作需要建立公众生态教育制度。公众生态教育对于实现绿色发展具有不可替代的作用:第一,公众生态教育促进公众身体力行绿色发展理念。当前生态环境恶化与公众生态环境素质较低有很大关系,许多破坏生态环境的行为都是在无意识、不自觉中做出的,其根本原因在于社会大众对人与自然关系的认知肤浅。公众生态教育制度的目标就是使受教育者学会正确对待自然环境的态度。通过环境形势教育、人与自然关系教育、生态伦理道德教育,促使人们反思对待自然环境的态度和行为,学会尊重自然和敬重生态规律,使受教育者产生生态责任感,从而培养起绿色发展的自觉意识和价值观,同时使大众了解绿色发展、生态环境保护中“应该做什么,能做什么,不应该做什么,不能做什么”的问题。第二,公众生态教育传授生态参与知识和技能。生态教育的目标是培养拥有生物自然界知识、知道如何解决生态问题,并具有投身生态运动动机的公民。准确把握生态规律、掌握环境保护技术、具有生态学基础知识是大众认识并参与解决生态环境问题的基础,也是形成现代生态环境意识、实践绿色发展的前提。一个个体如果有贯彻绿色发展观的意识却缺乏生态环境科学知识,也无法采取正确的行动。绿色发展的最大意义在于改善资源利用方式,有效地防止生态环境损害行为的发生,这需要公众认识相关行为的环境影响、正确决策生态参与行为、掌握生态参与技能,这些也需要积极开展公众生态教育,使公众了解环境知情途径、生态参与程序规则,最终扩大公众对绿色发展的参与度和有效度。

二、我国公众生态教育的现状及存在的问题

我国尚未制定专门的生态教育法,公众生态教育制度并未正式建立,但公众生态教育思想已出现在与生态环境保护相关的政策中。我国最早的生态环境教育政策性文件是1996年的《全国环境宣传教育行动纲要(1996—2010年)》,该行动纲要首先强调,编制纲要的基本原则之一就是公众参与,并指出要为公众参与重大项目决策的环境监督和咨询提供必要的条件、机会和场所。2011年，环境保护部联合教育部及中宣部等多个部门制定了《全国环境宣传教育行动纲要(2011—2015年)》,该行动纲要指出,引导公众积极参与支持环境保护,……积极统筹媒体和公众参与的力量,建立全民参与环境保护的社会行动体系,……鼓励和引导公众以及环保社会组织积极有序地参与环境保护。

不过,如何教育引导生态环境保护的公众参与,我国在制度建设上还是存在欠缺的。目前我国的《环境保护法》及不少相关的环境保护法律中都涉及了环境教育问题。我国《环境保护法》第9条规定,各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作,……教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容。然而,这种原则性的规定,对公众生态教育制度建设并没有实质性的推进。另外,我国《清洁生产促进法》《放射性污染防治法》《循环经济促进法》等法律也都对环境教育做出规定,比如《循环经济促进法》第7条规定,鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。这些立法中关于环境教育的规定大多是宣示性的,不具有可操作性。

我国《教育法》《高等教育法》及相关教育法律都没有专门规定环境教育问题,没有涉及公众生态教育问题,不过《教育法》规定的是各类教育的基本规则,这些法律为公众生态教育制度的建设提供了基本思路和框架。比如《教育法》第51条规定,国家、社会应建立和发展对未成年人进行校外教育的设施。而公众生态教育需要多渠道进行,传播生态参与的教育内容和理念不能局限于课堂,把教育搬到自然中进行是西方常用的一种方法，如瑞典有很多农场、野生动物园、植物园等校外的环境教育场所,供学生进行户外学习使用。这可以让受教育者在生态环境中体会绿色发展的理念,建立起与自然的亲密感情。

近年来，我国一些地方率先制定了地方性环境教育法规,如2012年1月1日起施行的《宁夏回族自治区环境教育条例》,规定了环境教育的组织管理、学校环境教育、社会环境教育、保障与监督等问题，并在第37条规定,县级以上人民政府环境教育委员会应当采取措施,组织开展国际交流与合作,推动社会参与环境保护事业。但除此原则性规定外,并没有专门制定生态保护公众参与的教育措施、机制,而且由于其适用范围有限,立法层次低,不能对全国公众生态教育活动进行规范。

三、美国环境教育制度及对我国公众生态教育建设的启示

我国公众生态教育问题近年来才刚刚起步,而美国是世界上最早对环境教育进行立法的国家,也是环境教育较为发达的国家,我国虽然与美国国情不同,但公众生态教育的目标大致相同。因此,分析美国环境教育制度,对我国相关工作的开展很有借鉴价值。

(一)美国环境教育制度考察

美国早在1970年就制定了《环境教育法》并成立环境保护部门。20世纪80年代，美国又有8个州制定了州环境教育法。美国环境教育事业一直走在世界各国前列,这与其较早制定了完善的环境教育法有密切关系。1990年,美国总统布什签署了美国《国家环境教育法》,对环境教育的管理及资助方案进行了更加详细的规定,包括环境教育课程的编制、开发、实施、评价和普及,环境教育中心的设置,环境教育的在职进修等。美国环境教育制度的特点是:第一,设立专门的职责分明的环境教育主管机构。美国在环境保护署下设置了环境教育办公室、国家环境教育咨询委员会和联邦环境教育工作委员会三个专门的环境教育机构。环境教育办公室负责环境教育行政管理,对环境教育进行拨款以及管理,为地方环境教育机构、环境教育研究单位、非营利组织等提供环境教育的联邦政府拨款;负责执行环境教育法,监督各种环境教育活动的实施。美国国家环境教育咨询委员会也是环境教育的监督机构,其定期向国会报告环境教育质量、环境教育法执行有关情况,并提出环境教育工作的改进建议。美国联邦环境教育工作委员会主要由农业部、教育部、环境保护局、卫生部、内务部等方面的代表组成,负责协调环境教育与其他相关的联邦项目之间的关系。第二,环境教育资金来源有制度保障。1990年美国《国家环境教育法》建立了多元化的环境教育经费保障机制,奠定了环境教育发展的基础。美国环境教育经费的一个重要来源是政府财政支持。1990年美国《国家环境教育法》规定,在国会批准的联邦预算范围内,美国环境保护署可以采用合同、赠与的方式,向参与到环境教育计划中的主体包括地方政府、非政府组织、教育者、教材出版社、环境保护主义者等进行资助。美国国家环境教育和培训基金会作为非营利性组织的资助也是公众参与环境教育的重要资金来源,国家环境教育和培训基金会常常为有创新的非联邦环境教育活动提供活动经费,还会奖励优秀的环境教育项目。第三,建立了健全的环境教育激励制度。首先,依据1990年美国《国家环境教育法》的规定,美国贯彻环境教育培训计划,培训环境教育专业人员,任何愿意参与环境教育活动的个人、组织、机构都有平等的机会获得培训。其次,依据1990年美国《国家环境教育法》,环境保护署署长有权向为环境教育做出突出贡献的人颁发环境教育奖金,这些环境教育奖金大大调动了环境教育者的积极性,吸引各个领域的精英投入到环境教育中来。最后,美国每年为若干名大学生提供实习奖金,并为在职大学教师提供奖学金,安排他们到联邦政府与有关环境机构专业人员一起工作,获得从事该专业的技能,为环境教育的发展储备人才。

(二)美国环境教育制度对我国公众生态教育建设的启示

美国环境教育制度对我国公众生态教育制度建设的启示主要有以下几个方面:第一,以立法保障推动环境教育制度发展。通过公众生态教育促进绿色发展,成本低、收益大。然而我国的环境教育发展和效果一直不尽如人意,这是多方面原因造成的。一方面，环境教育这种伦理素质教育、技能教育与我国的应试教育体系格格不入，大大影响了其实施效果;另一方面,我国公众生态教育的开展是运动式的,主要依靠政策指导和行政推动,无法形成持久稳定的教育体系,也就难以使偶然受教育的主体形成环境意识和环境价值取向。为了保障公众生态教育的稳定性和持久性,必须制定法律,确立公众生态教育的法律地位,确定相关部门的环境教育职责,制订具体的环境教育实施规则。第二,确定公众生态教育的主管机关和协调机构。公众生态教育需要一个管理公共事务的机构来推动,还需要取得环境保护部门、教育主管部门的相互配合,但目前我国还没有确定一个协调、管理全国环境教育事务的机构。今后我国需要有一个专门的机构负责制定实施公众生态教育的发展规划,监督公众生态教育执行情况,组织公众生态教育培训等。第三,建立健全公众生态教育的激励保障机制。公众生态教育是促进绿色发展的基础性工作,但本身并不直接产生效益,因此必须设立激励保障机制,设立财政拨款和奖金制度,支持公众生态教育培训与教育人才培养等基础性工作。

四、绿色发展理念下我国公众生态教育建设的基本设想

实现绿色发展不可能一蹴而就,需要倡导绿色消费、建设资源节约型社会，需要从末端治理转向污染防治等,这些目标的实现是一场持久战。以绿色消费为例,消费者在购买、使用或处置产品时主动考虑自身消费行为对环境的影响,是一种消费习惯,需要逐步养成之后才能影响自己的消费选择。而公众生态教育是这场持久战的强大后盾,目前由于缺少制度支撑,导致生态教育工作没有明确的目标和实施路径,发展不稳定、不均衡。解决这些问题,需要从以下几方面着手:

(一)制定专门的环境教育法规范公众生态教育活动

当前我国环境教育法律规则散见于几部法律法规中,而且大多是抽象性规定,导致得不到有效实施。正如学者所说,我国尚未通过法律手段强化与确保环境教育,往往因执行人的水平、能力和素质而异,这使我们认识到对环境教育立法是多么重要。未来我国要对环境教育进行专门立法,将环境教育的目标、任务明确下来。同时在环境教育法中重点规定公众生态教育,将公众生态教育的保障监督等制度细化。把公众生态教育纳入法制轨道,是法治社会中制度化、常规化开展环境教育的必然要求。而且公众生态教育制度建设过程本身,就是形成绿色发展共同价值观的一个过程,公众生态教育制度建设可以把环境教育的开展规则具体化,建立公众生态教育的激励、监督、保障机制,使环境教育工作在各个方面、各个环节都有明确的制度规范,从而实现公众生态教育工作的有序化和规范化。

(二)科学确立公众生态教育建设的主管部门

我国公众生态教育主管部门可以设在教育部,这是因为很多公众生态教育的基础性工作,比如师资培训,只有教育部门才有此类工作的经验。在教育部下面专门成立环境教育中心,负责公众生态教育行政管理,具体拨付教育资助资金,同时负责公众生态教育立法的实施、教育工作的考核以及各个参与机构的协调。环境教育中心可牵头组织成立公众生态教育委员会,吸收教育部门、环保部门、财政部门、立法部门的人员组成,负责教育政策的制定、相关公众生态教育项目的实施等。

(三)健全公众生态教育的具体制度

1.公众生态教育保障制度。公众生态教育是一项新兴的公益性活动,其所需资金需要专门保障。我国公众生态教育资金可以从以下几个方面获得保障:第一,国家财政保障。要以立法形式明确国家对环境教育的资金投入,我国应成立“环境教育基金”用于支持公众生态教育项目的开展。第二,地方性财政保障。各个地方性立法和各级人民政府应当根据国家对环境教育的支持方针,根据地方财政的实际情况,制定地方环境教育资金保障制度,用于发展公众生态教育事业。第三,环境保护等社会组织自筹、接受捐赠。允许环境保护等社会组织自筹资金,鼓励企业和公众积极捐赠支持公众生态教育。第四,要明确环保公益组织的法律地位，规定其权利义务,使其成为公众生态教育中连接政府和公众的渠道。

2.公众生态教育实施制度。公众生态教育的实施要依托现有的教育体系,主要包括学校教育和社会教育体系。环境教育立法中要规定学校在公众生态教育中的职责,各级学校要在教育行政部门的主导下将公众生态教育列入课程体系建设,制定公众生态教育教学目标,配备专职教师,建立教育评估体系。中小学要针对学生的接受能力制定适合学生身心发展的环境教育计划,采用“自然教育”或“户外教育”的方法,让学生在自然中学会建立人与自然和谐共处的意识和情感。高校要将公众生态教育纳入素质教育,制定公众生态教育相关的课程建设制度、学分管理办法。

教育是终身性的,社会教育要针对全民开展终身公众生态教育。要利用新闻媒体加强环境保护意识、环境责任的宣传和普及,解读国家环境保护方针政策、法律法规。要通过树立绿色发展的正面典型,激发社会大众参与绿色发展的积极性，如山东省德州推广“原生态种植”,打开了农民的致富大门。如果大众在生产生活中切实实践绿色发展行动并受益,其绿色发展理念也就自然而然地形成了。

3.公众生态教育监督制度。公众生态教育的实施要有相应的监督制度,监督制度可以从以下两方面建立:第一,落实监督主体。对于立法规定的政府在公众生态教育中的职责,各级人民代表大会作为权力机构可以监督政府此方面职责的履行情况。环境教育主管机构设在教育部,环境教育的行政监督机构则可以设在环保部,同时吸收纪检、检察人员共同组成监督小组,监督各项公众生态教育活动的开展。司法机关在纠正、处罚违法行为方面要发挥重要作用,司法机关可以通过法律监督促进环境教育法的有效实施。第二,创新监督机制。环境教育立法中可以规定公众生态教育的相关信息公开制度。公众生态教育主要使用的是公共财政资金,其从事的又是公共服务,因此应建立信息公开制度,将公众生态教育资金的接受与使用情况、公众生态教育项目、教育评估机制与结果等予以公开,接受社会监督、舆论监督能产生最有效的约束,也可以弥补主管机构监管力量的不足。

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